3ra-1388/19 — contestarea actului administrativ normativ.

3ra-1388/19 — contestarea actului administrativ normativ. (Curtea Supremă de Justiție, 2019)

Dosarul nr. 3ra-1388/19

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, V. Sîrbu, V. Mihaila)

Î N C H E I E R E

27 noiembrie 2019 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Sveatoslav Moldovan

examinând admisibilitatea recursului depus de societatea pe acțiuni „Loteria

Națională a Moldovei” reprezentat de avocatul Inga Roșca,

în cauza la acțiunea în contencios administrativ înaintată de societatea pe acțiuni

„Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca împotriva

Consiliului or. Călărași și Primăriei or. Călărași cu privire la anularea actului

administrativ normativ,

împotriva hotărârii din 30 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a

respins acțiunea în contencios administrativ înaintată de societatea pe acțiuni „Loteria

Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca, ca neîntemeiată

c o n s t a t ă:

La 24 iunie 2019 societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată

de avocatul Inga Roșca în baza mandatului seria MA nr. 1441427 din 24 iunie 2019, a

înaintat acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului or. Călărași și Primăriei

or. Călărași cu privire la anularea actului administrativ normativ.

În motivarea acțiunii avocatul Inga Roșca a indicat că la 17 mai 2019 societatea pe

acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” a prezentat notificare Primăriei or. Călărași

privind inițierea activității de comerț în condițiile prevederilor art. 15 din Legea nr. 231

din 23 septembrie 2010 cu privire la comerțul exterior.

Prin răspunsul nr. 191 din 21 mai 2019 Primăria or. Călărași a refuzat recepționarea

notificării, motivând că Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și prestări

servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din 09

decembrie 2016, interzice activitatea în domeniul jocurilor de noroc și pariuri în zona de

centru a orașului.

Conform art. 1 alin. (3) din Codul administrativ, actele normative subordonate legii

se aplică la reglementarea raporturilor administrative doar în cazurile în care sunt emise

în temeiul legii și nu contravin ei.

Conform art. 12 din Codul administrativ, un act administrativ normativ este actul

juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în baza

prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului constituționalității și

stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice.

1

Consideră societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” că pct. 4.3 din

Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și prestări servicii în or. Călărași,

aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din 09 decembrie 2016, potrivit

căruia se interzice activitatea în domeniul jocurilor de noroc și pariuri în zona centrală a

orașului, contravine legislației în vigoare, în special art. 18 din Legea cu privire la

organizarea și desfășurarea jocurilor de noroc nr. 291 din 16 decembrie 2016, care

stabilește exhaustiv interdicțiile la amplasarea localurilor de joc de care autoritatea

publică urmează să țină cont atât la adoptarea actelor administrativ normative, cât și la

emiterea actelor administrative cu caracter individual.

Sălile cu automate de joc cu câștiguri bănești nu pot fi amplasate:

a) în clădirile (construcțiile) în care se află instituțiile de învățământ de orice nivel

sau care aparțin acestora;

b) în clădirile (construcțiile) în care se află instituții religioase și de cult, obiecte cu

destinație culturală, inclusiv săli artistice, biblioteci, muzee, teatre, galerii de expoziții;

c) în clădirile (construcțiile) întreprinderilor, instituțiilor și organizațiilor medicale;

d) în clădirile (construcțiile) în care se află autorități ale administrației publice de

orice nivel sau instituții de stat;

e) în clădirile (construcțiile) în care sunt amplasate centre distractive specializate

pentru copii;

f) în clădiri rezidențiale, blocuri locative, la stațiile de transport public, în gări,

treceri subterane, pe teritoriul piețelor, în construcții provizorii (gherete), precum și la o

distanță de cel puțin 200 de metri de la oricare intrare în obiectele menționate la lit. a), c)

și e), cu excepția celor care desfășoară jocuri de noroc cu risc social scăzut;

g) în alte locuri, dacă acestea sunt specificate suplimentar în prezenta lege cu privire

la anumite tipuri de jocuri de noroc.

Conform art. 7 alin. (1) și (2) din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22

decembrie 2017, forța juridică a actelor normative se stabilește în funcție de competența

și statutul autorității publice emitente, precum și de categoria actului. Limitele de

competență privind adoptarea, aprobarea sau emiterea actelor normative sunt stabilite de

Constituția Republicii Moldova, de Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern și de alte

acte normative.

Potrivit art. 16 alin. (2) din aceeași Lege, actele normative ale autorităților

administrației publice centrale de specialitate și ale autorităților publice autonome sunt

emise sau aprobate numai în temeiul și pentru executarea legilor și a hotărârilor

Parlamentului, a decretelor Președintelui Republicii Moldova, a hotărârilor și

ordonanțelor Guvernului. Actele normative respective se limitează strict la cadrul stabilit

de actele normative de nivel superior pentru executarea cărora se emit sau se aprobă și nu

pot contraveni prevederilor actelor respective.

Legea cu privire la organizarea și desfășurarea jocurilor de noroc nr. 291 din 16

decembrie 2016 adoptată de Parlamentul Republicii Moldova este un act normativ cu o

forță juridică superioară în raport cu Regulamentul de desfășurare a activității de comerț

și prestări servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15

din 09 decembrie 2016.

Respectivul Regulament a fost aprobat în vederea executării Legii nr. 285 din 18

februarie 1999 cu privire la jocurile de noroc, abrogată prin Legea nr. 291 din 16

decembrie 2016.

2

Pct.4.3 din Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și prestări servicii în

or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din 09 decembrie 2016

a pierdut forța juridică, devenind desuet.

Or, conform art. 74 alin. (1) lit. e) din Legea cu privire la actele normative, acțiunea

actului normativ încetează dacă actul a devenit desuet.

Din considerentele enunțate, pct. 4.3 din Regulamentul de desfășurare a activității de

comerț și prestări servicii în or. Călărași urmează a fi anulat, iar nulitatea acestuia

determină în consecință și nulitatea actelor administrative cu caracter individual emise

ulterior de Primăria or. Călărași în temeiul actului administrativ normativ contestat.

La emiterea actelor administrative cu caracter individual în domeniul activității de

întreprinzător, autoritatea publică aplică și prevederile art. 6 alin. (8) din Legea privind

reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător nr. 160 din 22 iulie 2011,

conform căruia, autoritatea emitentă poate refuza eliberarea/prelungirea unui act permisiv

numai cu o justificare corespunzătoare în temeiul prevederilor legii, cu înștiințarea

directă a solicitantului și doar în cazul în care solicitantul nu întrunește condițiile expres

specificate în lege sau, după caz, nu demonstrează întrunirea acestor condiții în decursul

suspendării termenului de examinare a solicitării.

Prin urmare, pct. 4.3 din Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și

prestări servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din

09 decembrie 2016, contravine legii.

Conform art. 2-3, art. 19, art. 33 și art. 40 din Legea cu privire la organizarea și

desfășurarea jocurilor de noroc nr. 291 din 16 decembrie 2016, societatea pe acțiuni

„Loteria Națională a Moldovei”, în calitate de agent economic cu cota integrală de stat,

este împuternicită să desfășoare jocuri de noroc ce constituie monopol de stat.

Actul administrativ normativ contestat limitează dreptul de activitate al societății pe

acțiuni „Loteria Națională a Moldovei”, fapt ce atrage în consecință după sine suportarea

unor prejudicii materiale considerabile cum ar fi: achitarea locațiunii pentru spațiul

închiriat în vederea desfășurării activității jocurilor de noroc, dar care la moment nu poate

fi exploatat conform destinației; suportarea cheltuielilor investite în reparația imobilului

închiriat; suportarea cheltuielilor achitate nejustificat de întreținere a imobilului închiriat,

precum și alte cheltuieli legate de prezentul litigiu.

La 19 iunie 2019 societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” s-a adresat

Consiliului or. Călărași și Primăriei or. Călărași cu cererea prealabilă nr. 301, solicitând

anularea pct. 4.3 din Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și prestări

servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din 09

decembrie 2016; anularea actului administrativ individual nr. 191 din 21 mai 2019 emis

de Primăria or. Călărași privind refuzul recepționării notificării; emiterea unui act

administrativ individual nou prin care să fie admisă recepționarea notificării activității de

comerț depusă la 17 mai 2019 și suspendarea executării actului administrativ individual

nr. 191 din 21 mai 2019 emis de Primăria or. Călărași privind refuzul recepționării

notificării.

A cerut societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de

avocatul Inga Roșca admiterea acțiunii și anularea pct. 4.3 din Regulamentul de

desfășurare a activității de comerț și prestări servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia

Consiliului or. Călărași nr. 08/15 din 09 decembrie 2016.

Prin hotărârea din 30 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins

acțiunea în contencios administrativ înaintată de societatea pe acțiuni „Loteria Națională

a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca, ca neîntemeiată.

3

Prima instanță a motivat soluția că Regulamentul de desfășurare a activității de

comerț și prestări servicii în or. Călărași, aprobat prin decizia Consiliului or. Călărași nr.

08/15 din 09 decembrie 2016, care interzice activitatea în domeniul jocurilor de noroc și

pariuri în zona de centru a orașului, nu contravine Legii cu privire la organizarea și

desfășurarea jocurilor de noroc nr. 291 din 16 decembrie 2016, or, pct. 4.3 prevăzut de

Regulamentul respectiv a fost stabilit de autoritățile publice locale în scopul protejării

moralității, drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor.

Regulamentul de desfășurare a activității de comerț și prestări servicii în or. Călărași

constituie produsul materializat al autonomiei autorității administrației publice locale, iar

marja amplă de apreciere a acesteia în sectorul jocurilor de noroc și pariuri desfășurate în

unitatea administrativ-teritorială este dictată de protejarea drepturilor și intereselor

legitime ale cetățenilor, or, în opinia instanței autoritatea publică locală a implementat

restricția contestată reieșind din necesitățile unității administrativ-teritoriale în baza unor

criterii rezonabile.

Mai mult ca atît, bunul imobil în care societatea pe acțiuni „Loteria Națională a

Moldovei” a solicitat inițierea activității de comerț în domeniul jocurilor de noroc se află

în apropierea grădiniței de copii la o distanță de 100 de metri de local.

La 15 octombrie 2019 societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei”

reprezentată de avocatul Inga Roșca a depus recurs nemotivat împotriva hotărârii primei

instanțe, iar la 15 noiembrie 2019 a prezentat partea motivată a recursului, solicitând

admiterea acestuia, casarea hotărârii din 30 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău,

cu emiterea unei decizii noi de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei”

reprezentată de avocatul Inga Roșca a invocat ilegalitatea și netemeinicia hotărârii primei

instanțe, declarând că Curtea de Apel Chișinău a examinat cauza superficial, cu

interpretarea și aplicarea eronată a normelor de drept material.

Societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” a prezentat certificatul de

conformitate eliberat la 07 februarie 2019 de arhitectul-șef al Primăriei or. Călărași

potrivit căruia distanța reală dintre grădinița de copii „Guguță” amplasată pe str. XXXXX

și locația din str. XXXXX este de 313 de metri.

Societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” este limitată în dreptul de a

identifica eventual o altă locație pentru amplasarea sălii cu automate de joc care se va

afla la o distanță mai mare de 200 de metri de la instituțiile indicate în art. 18 din Legea

nr. 291 din 16 decembrie 2016.

La 28 octombrie 2019 și la 15 noiembrie 2019 în adresa Consiliului or. Călărași și

Primăriei or. Călărași a fost expediată copia recursului depus de societatea pe acțiuni

„Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca, cu înștiințarea

despre posibilitatea depunerii referințelor.

La 14 noiembrie 2019 și la 22 noiembrie 2019 Consiliul or. Călărași și Primăria or.

Călărași au depus referințe, solicitând respingerea recursului depus de societatea pe

acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca, cu

menținerea hotărârii din 30 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, pe care o

consideră legală și întemeiată.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă

legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții

Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se

prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

4

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Copia dispozitivului hotărârii din 30 septembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău a

fost expediată în adresa societății pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” și avocatului

Inga Roșca prin intermediul poștei electronice la 22 octombrie 2019, iar la 25 octombrie

2019 a fost expediată și hotărârea integrală (f.d. 96, 108).

Cererea de recurs inițială a fost depusă la 15 octombrie 2019, adică în termenul

prevăzut de lege.

Examinând temeiurile recursului depus de societatea pe acțiuni „Loteria Națională a

Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că acesta este inadmisibil, din

următoarele considerente.

Conform art. 246 alin. (1) din Cod administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se

declară ca atare printr-o încheiere.

Iar conform alin. (2) din același articol, recursul se declară inadmisibil în special

când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în

mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost

depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a

fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f)

cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și

(2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de

Curtea Supremă de Justiție.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că legiuitorul prin expresia „în special” din conținutul normei art. 246 alin. (2) din

Codul administrativ, a indicat că temeiurile de inadmisibilitate stipulate nu poartă un

caracter exhaustiv, respectiv în alte cazuri prevăzute de lege, pot fi reglementate și alte

temeiuri care necesită a fi verificate la etapa examinării admisibilității cererii de recurs.

În această ordine de idei, conform art. 194 alin. (2) din Codul administrativ, în

procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se

examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a

dreptului material.

Așadar, cu trimitere la cele enunțate supra, completul specializat în cauze de

contencios administrativ din cadrul Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia că recursul depus de

societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca

nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 246 alin. (2) coroborat cu art. 194 alin. (2)

din Codul administrativ.

Or, argumentele invocate în recursul depus de societatea pe acțiuni „Loteria

Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga Roșca se referă la dezacordul

acesteia cu soluția pronunțată de către Curtea de Apel Chișinău, însă nu relevă asupra

existenței greșelilor procedurale și aplicării incorecte a dreptului material, respectiv nu

constituie temei de casare a hotărârii contestate.

Totodată, se reține că recursul exercitat asupra hotărârilor și deciziilor curților de

apel are caracter devolutiv numai asupra problemelor de drept material și procedural,

verificându-se doar legalitatea deciziei, dar nu și temeinicia ei în fapt.

5

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reiterează că procedura admisibilității cererii de recurs constă în verificarea faptului dacă

recursul se încadrează în cele prevăzute la art. 246 alin. (2) și art. 194 alin. (2) din Codul

administrativ.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a relevat în jurisprudența sa

constantă, rezultând din prevederile art. 6 § 1 al Convenției Europene pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, că nu se impune motivarea în detaliu

a unei decizii prin care o instanță de recurs, întemeindu-se pe dispoziții legale specifice,

respinge recursul declarat împotriva sentinței pronunțate de o instanță inferioară, ca fiind

lipsit de șanse de succes (cauza Rebai și alții contra Franței, Comisia Europeană a

Drepturilor Omului, 25 februarie 1995, nr. 26561/1995).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de

societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată de avocatul Inga

Roșca.

În conformitate cu art. 230, art. 246 coroborat cu art. 194 alin. (2) din Codul

administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de societatea pe acțiuni „Loteria Națională a Moldovei” reprezentată

de avocatul Inga Roșca, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Sveatoslav Moldovan

6