3ra-425/18 — contestarea actului administrativ

3ra-425/18 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2018)

prima instanță: C. Valah dosarul nr. 3ra-425/18

instanța de apel: L. Bulgac, G. Dașchevici, S. Gîrbu

Î N C H E I E R E

11 aprilie 2018 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele completului, judecătorul – Valeriu Doagă

Judecătorii – Tamara Chișca-Doneva, Nina Vascan

examinând chestiunea admisibilității recursului declarat de reprezentantul

societății comerciale „Metalinox” societate cu răspundere limitată, avocatul

Constantin Chira împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 02 noiembrie 2017,

adoptată în cauza civilă intentată la cererea de chemare în judecată depusă de

societatea comercială „Metalinox” societate cu răspundere limitată împotriva

Ministerului Economiei și Infrastructurii și întreprinderii de stat „Administrația de

Stat a Drumurilor” cu privire la contestarea actului administrativ,

c o n s t a t ă:

La 11 iulie 2016, avocatul Constantin Chira a depus cerere de chemare în

judecată în numele societății comerciale „Metalinox” societate cu răspundere

limitată (denumirea prescurtată SC „Metalinox” SRL) împotriva Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor (denumirea prescurtată MTID) cu privire

la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii a menționat că, la 03 mai 2016 a depus la MTID cererea

nr.07 prin care a solicitat întocmirea contractului de locațiune a terenurilor pe drumul

Republican: R1 Chișinău-Ungheni-Sculeni-Frontiera cu România. Prin scrisoarea

nr.04/2-230 emisă de MTID la 16 mai 2016 i s-a comunicat că „la moment în Legea

drumurilor nr.509 din 22 iunie 1995 se efectuează schimbări, care urmează a fi

aprobate în Parlamentul Republicii Moldova. Până la votarea modificărilor în

Parlament, acțiunile de locațiune a terenurilor din zona drumurilor publice sunt

stopate. Astfel, elaborarea contractului de arendă a terenurilor din zona de protecție a

drumului R1 Chișinău-Ungheni-Sculeni-frontiera cu România, poate fi examinată în

conformitate cu noile condiții ale Legii”.

Reprezentantul reclamantei relevă că, la 08 iunie 2016, SC „Metalinox” SRL a

înregistrat în cancelaria MTID cererea prealabilă prin care a solicitat

revocarea/anularea în totalitate a răspunsului/refuzului nr.04/2-230 din 16 mai 2016

și emiterea unei decizii privind dispunerea acordării și transmiterii în locațiune a

terenurilor solicitate prin cererea inițială, cu aprobarea și înregistrarea ulterioară a

contractului de locațiune precum și întocmirea actului de predare-primire.

1

Însă, prin răspunsul nr. 04/2-312, recepționat la 09 iulie 2016, MTID i-a

comunicat că este inutilă adresarea unei cereri prealabile în ordinea contenciosului

administrativ, deoarece conform legislației, refuzul de soluționare a unei cereri nu

se contestă cu cerere prealabilă, or, în acest sens MTID deja și-a expus poziția

formulată anterior prin răspunsul nr.04/2-230 din 16 mai 2016.

La caz, consideră refuzul pârâtului ca fiind ilegal, deoarece încălcă drepturile

SC „Metalinox” SRL și cauzează prejudicii. Or, este echivoc argumentul MTID

precum că în Legea drumurilor se efectuează schimbări și, până la votarea

modificărilor, acțiunile de locațiune a terenurilor din zona drumurilor publice sunt

stopate.

Reprezentantul reclamantei opinează că odată ce Legea drumurilor nr. 509 din

22 iunie 1995 este în vigoare și nu a fost modificată sau abrogată, aceasta produce

efecte juridice. Respectiv, faptul existenței unui proiect de lege privind modificarea

acestui act legislativ nu constituie temei de a suspenda aplicarea acestuia.

Susține că odată cu cererea din 03 mai 2016, MTID a primit tot setul de

documente necesar, și anume: acordul Inspectoratului Național de Patrulare al IGP,

care la 28 mai 2014 a admis amplasarea obiectivului din speță; la 11 august 2014,

MTID a eliberat prescripțiile tehnice privind amplasarea obiectivului în zona

drumului public și/sau în zonele de protecție ale acestuia nr. PT165; la 22 august

2014, MTID a eliberat prescripțiile tehnice nr. PT186, reclamanta achitând taxele

prevăzute de Codul fiscal; la 31 decembrie 2014 MTID a eliberat Autorizația de

amplasare a obiectivului în zona drumului public și/sau în zonele de protecție nr. A-

158; a întocmit și prezentat dosarele tehnice cu actualizarea planului geometric

mun. Chișinău, com. Trușeni, str. Neidentificată.

Astfel, reclamanta a respectat toate condițiile impuse de lege și a prezentat

întreg setul de documente necesar pentru încheierea ulterioară a contractului de

locațiune, inclusiv a achitat taxa pentru folosirea zonei de protecție a drumurilor din

afara perimetrului localităților pentru efectuarea lucrărilor de construcție și montaj,

fapt confirmat prin ordinul de plată nr. 72 din 14 august 2014. Cu toate acestea,

MTID, a refuzat în mod arbitrar perfectarea și încheierea contractului de locațiune a

terenurilor pe drumul Republican: R1 Chișinău-Ungheni-Sculeni-frontiera cu

România.

Subsecvent, precizează că, încă nu primise răspuns la cererea prealabilă și

pentru a nu depăși termenul de adresare în instanță, la 16 iunie 2016, a depus cerere

de chemare în judecată, dar fără a anexa dovada respectării procedurii prealabile.

Iar, prin încheierea judecătorului Judecătoriei Buiucani, mun. Chișinău, Olga Cernei

din 20 iunie 2016, cererea de chemare în judecată a fost restituită fără examinare, pe

motiv că nu a fost respectată procedura extrajudiciară.

Solicită admiterea acțiunii; constatarea ilegalității refuzului nr. 04/2-230 eliberat

de MTID la 16 mai 2016; anularea refuzului nr.04/2-230 eliberat de MTID la 16 mai

2016; obligarea MTID de a dispune acordarea și transmiterea în locațiune

SC„Metalinox” SRL a terenurilor din zona drumului R1 Chișinău-Ungheni-Sculeni-

frontiera cu România, cu semnarea, aprobarea și înregistrarea ulterioară a contractului

de locațiune precum și întocmirea actului de predare-primire; încasarea din contul

MTID în beneficiul SC „Metalinox” SRL a tuturor cheltuielilor de judecată.

Judecătoria Buiucani, mun. Chișinău, prin încheierea protocolară din 19

octombrie 2016 (vol. I, f.d. 95-96) a atras în proces întreprinderea de stat

2

„Administrația de Stat a Drumurilor” (denumirea prescurtată ÎS „Administrația de

Stat a Drumurilor”), în calitate de intervenient accesoriu.

Prin cererea de concretizare a pretențiilor din acțiune din 24 februarie 2017

(vol. I, f.d. 141-148) îndreptată împotriva Ministerului Economiei și Infrastructurii

și întreprinderii de stat „Administrația de Stat a Drumurilor”, solicită admiterea

acțiunii; constatarea ilegalității refuzului nr. 04/2-230 eliberat de MTID la 16 mai

2016; anularea refuzului nr.04/2-230 eliberat de MTID la 16 mai 2016; obligarea

MTID și ÎS „Administrația de Stat a Drumurilor” de a dispune acordarea și

transmiterea în locațiuni SC „Metalinox” SRL terenurile din zona drumului R1

Chișinău-Ungheni-Sculeni-frontiera cu România, cu semnarea, aprobarea și

înregistrarea ulterioară a contractului de locațiuni precum și întocmirea actului de

predare-primire; încasarea solidară din contul MTID și ÎS „Administrația de Stat a

Drumurilor” în beneficiul SC „Metalinox” SRL a cheltuielilor de asistență juridică în

sumă de 5 000 de lei.

Judecătoria Chișinău (sediul Buiucani), prin hotărârea din 30 mai 2017 (vol. I,

f.d. 210, 217-220), a respins acțiunea ca nefondată.

Curtea de Apel Chișinău, prin decizia din 02 noiembrie 2017 (vol. II, f.d. 20, 21-

30), a respins apelul declarat de SC„Metalinox” SRL și a menținut hotărârea

Judecătoriei Chișinău (sediul Buiucani) din 30 mai 2017.

În consolidarea soluției adoptate, prima instanță și instanța de apel au invocat

dispozițiile art. 2 alin. (7), art. 4 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 91 din 05 aprilie 2007

privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor; Legea drumurilor nr. 509 din

22 iunie 1995; art. 26 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ și art. 96

alin.(1) din Codul de procedură civilă.

Referitor la circumstanțele speței, s-a reținut că terenul din zona de protecție a

drumului R1, Chișinău-Ungheni-Sculeni-frontiera cu România face parte din

domeniul public. Respectiv, prin prisma Legii drumurilor nr. 509 din 22 iunie 1995 în

coroborare cu Legea nr. 91 din 05 aprilie 2007 privind terenurile proprietate publică

și delimitarea lor, este obligatorie petrecerea licitației publice pentru încheierea

contractului de locațiune.

Însă, în speță, terenul în privința căruia reclamanta solicită obligarea MTID și

ÎS„Administrația de Stat a Drumurilor” să semneze, aprobe și înregistreze contract

de locațiune nu a fost scos la licitație publică.

Astfel, instanța de judecată nu este competentă să se pronunțe asupra

oportunității perfectării contractului de locațiune în privința terenului ce constituie

obiectul prezentei acțiuni, cu atât mai mult să oblige MTID și ÎS „Administrația de

Stat a Drumurilor” să încheie cu reclamanta un contract de locațiune, or, acest teren

nu a fost scos la licitație publică.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 594 din 26 iulie 2017 cu privire la restructurarea

administrației publice centrale, s-a modificat denumirea Ministerului Economiei în

Ministerul Economiei și Infrastructurii, care s-a reorganizat prin absorbția

Ministerului Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor și Ministerului Tehnologiei

Informației și Comunicațiilor, devenind succesor de drepturi și obligații al acestora.

La 11 ianuarie 2018, reprezentantul SC „Metalinox” SRL, avocatul Constantin

Chira a declarat recurs împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 02 noiembrie

2017, prin care solicită admiterea recursului; casarea integrală a deciziei instanței de

3

apel și a hotărârii primei instanțe, cu pronunțarea unei noi hotărâri în sensul admiterii

integrale a acțiunii (vol. II, f.d. 32-44).

În motivarea recursului invocă aplicarea unei legi care nu trebuia să fie aplicată

și interpretarea în mod eronat a legii. În acest sens apreciază ca fiind greșite

concluziile primei instanțe și instanței de apel precum că, terenul din zona drumului

R1 Chișinău-Ungheni-Sculeni-frontiera cu România urma a fi dat în locațiuni doar în

urma organizării unei licitații. Or, Ministerul Economiei și Infrastructurii este

autoritatea publică centrală de specialitate care elaborează și promovează politica

statului în domeniul transporturilor și infrastructurii drumurilor, gestionând

patrimoniul statului.

Astfel, legiuitorul nu a stabilit imperativ la art. 2 alin. (7) din Legea nr. 91 din 05

aprilie 2007 privind terenurile proprietate publică și delimitarea lor că

„concesionarea, arendarea, locațiunea se face numai prin licitație”. Or, beneficiarul

poate negocia arenda unui teren proprietate publică pentru amplasarea obiectivelor,

direct cu reprezentanții instituțiilor abilitate. Iar selectarea locatarilor se organizează

de către minister prin negocieri directe la propunerea acestora, indicându-se în

prescripțiile tehnice și autorizația de amplasare denumirea obiectivului, a drumului și

termenul, în care locatarul este obligat să încheie contractul de locațiune cu

administratorul drumului. Faptul dat nu contravine principiilor ce guvernează

bunurile domeniul public.

Aderent, subliniază că zona de protecție a drumului R1, Chișinău-Ungheni-

Sculeni-frontiera cu România nu face parte din domeniul public al statului, deoarece

obiectivul din speță în privința căruia au fost eliberate prescripții tehnice și autorizație

de amplasare urmează a fi amplasat în zona de protecție a drumului Republican.

Examinând temeiurile recursului în raport cu materialele cauzei civile,

completul de admisibilitate al Colegiului civil comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că, recursul este inadmisibil

din următoarele motive.

Articolul 431 din Codul de procedură civilă consemnează în alineatul (2) că,

asupra admisibilității recursului decide un complet din 3 judecători.

În conformitate cu art. 432 din Codul de procedură civilă, părțile și alți

participanți la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a

normelor de drept procedural.

(2) Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate

eronat în cazul în care instanța judecătorească:

a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată;

b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată;

c) a interpretat în mod eronat legea;

d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

(3) Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate

eronat în cazul în care:

a) pricina a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la

judecarea ei;

b) pricina a fost judecată în absența unui participant la proces căruia nu i s-a

comunicat locul, data și ora ședinței de judecată;

4

c) în judecarea pricinii au fost încălcate regulile privind limba de desfășurare a

procesului;

d) instanța a soluționat problema drepturilor unor persoane care nu au fost

implicate în proces;

e) în dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată;

f) hotărîrea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

(4) Săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin.(3) constituie temei de

declarare a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut

duce la soluționarea greșită a pricinii sau în cazul în care instanța de recurs

consideră că aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară, sau

în cazul în care erorile comise au dus la încălcarea drepturilor și libertăților

fundamentale ale omului.

(5) Temeiurile prevăzute la alin.(3) se iau în considerare de către instanță din

oficiu și în toate cazurile.

În conformitate cu art.433 din Codul de procedură civilă, cererea de recurs se

consideră inadmisibilă în cazul în care:

a) recursul nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432 alin.(2), (3) și

(4);

b) recursul este depus cu omiterea termenului de declarare prevăzut la art. 434;

c) persoana care a înaintat recursul nu este în drept să-l declare;

d) recursul se depune în mod repetat după ce a fost examinat.

Conform art. 434 din Codul de procedură civilă, recursul se declară în termen

de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale. Termenul de 2 luni

este termen de decădere și nu poate fi restabilit.

Ab initio, instanța de recurs consideră calea de atac ca fiind demarată în

interiorului termenului legal, deoarece din materialele cauzei nu poate fi stabilit

momentul comunicării deciziei Curții de Apel Chișinău din 02 noiembrie 2017, însă,

aceasta a fost expediată participanților la proces prin scrisoarea de comunicare a

actului de procedură cu numărul de ieșire 16828-4 din 27 noiembrie 2017 (vol. II,

f.d.31), iar cererea de recurs a fost depusă la 11 ianuarie 2018, fapt confirmat prin

amprenta sigiliului aplicată pe prima filă a cererii de recurs (vol. II, f.d. 32).

Completul de admisibilitate apreciază ca fiind lipsite de substanță și care nu pot

fi acceptate alegațiile reprezentantului recurentei conținute în cererea de recurs, or,

conform prevederilor art. 437 alin. (1) lit. f) din Codul de procedură civilă, cererea de

recurs trebuie să fie dactilografiată și trebuie să cuprindă esența și temeiurile

recursului, argumentul ilegalității deciziei atacate, solicitările recurentului,

propunerile respective.

Analizând memoriul cuprins în cererea de recurs, completul de admisibilitate

evocă faptul că argumentele invocate în acesta (vol. II, f.d. 32-44), în esența lor, sunt

similare alegațiilor inserate în cererea de apel motivată (vol. I, f.d. 235-243). Astfel se

deduce că cererea de recurs de facto este o transpunere a motivelor din cererea de

apel.

Prin urmare, acestea nu pot fi reținute de către completul de admisibilitate,

deoarece recursul împotriva deciziei instanței de apel este o cale de atac de drept,

vizând în exclusivitate legalitatea actului de dispoziție contestat.

La acest capitol, instanța de recurs atestă că în cererea de recurs formulată,

reprezentantul recurentei nu a evidențiat memoriul ilegalității și netemeiniciei

5

deciziei recurate, limitându-se doar la reiterarea unor circumstanțe faptice care au fost

supuse examinării în ordine de apel.

În acest sens, urmează a se evidenția faptul că nu este suficientă simpla expunere

a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea

motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază, precum și dezvoltarea lor. Motivarea

recursului înseamnă nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție

pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al

părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Aderent, recursul nu se poate

limita la o simplă indicare a textelor de lege, condiția legală a dezvoltării motivelor

de recurs implicând determinarea greșelilor anume imputate instanței de apel, o

minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care

se bazează.

Astfel, este de menționat că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o

motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici care,

circumscrise fiind motivelor de recurs îngăduite de lege, sunt de natură a învedera

nelegalitatea hotărârii.

Completul de admisibilitate constată că, argumentele invocate în cererea de

recurs, în esența lor, pot fi încadrate în temeiul prevăzut de art. 386 alin. (1) lit. b) din

Codul de procedură civilă, aplicabil doar procedurii de apel și nu se regăsesc în

art.432 din Codul de procedură civilă, aplicabil recursului. Mai mult decât atât,

acestea deja au fost supuse examinării și aprecierii juste de către instanța de apel prin

prisma art. 130 din Codul de procedură civilă, fiindu-le oferite concluziile de rigoare,

și nu urmează a fi reiterate în ordine de recurs.

Ca urmare, necorespunderea recursului exigențelor prestabilite în art.437 alin.(1)

din Codul de procedură civilă și care nu conține esența și temeiurile lui, argumentul

ilegalității actului de dispoziție atacat, precum și propunerile respective, constituie

temei de inadmisibilitate a recursului în cauză.

Ipoteza relevată certifică în mod clar caracterul lipsit de substanță al recursului

declarat, deoarece reprezentatul recurentei nu a invocat niciun argument plauzibil în

vederea justificării ilegalității deciziei instanței de apel. Astfel, se evidențiază

caracterul declarativ al recursului, deoarece este lipsit de conținut și desprinde

simplul fapt al dezacordului reprezentantului recurentei cu soluția dată de instanțele

inferioare, precum și lipsa temeiurilor legale de declarare a recursului.

În acest sens, completul reamintește că în jurisprudența sa, Curtea Europeană a

precizat că dreptul de a fi auzit în combinație cu dreptul la un recurs efectiv sunt în

primul rând chestiuni de reglementare în dreptul intern și este în principiu,

competența instanțelor să evalueze motivele de admisibilitate a unei cereri de acest

tip (Doorson împotriva Olandei, 26 martie 1996, §67). La acest capitol instanță de

recurs reține că recursul declarat de reprezentatul SC „Metalinox” SRL, avocatul

Constantin Chira nu s-a bazat exclusiv pe chestiuni de drept, ce ar cuprinde

încălcări esențiale sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor

de drept procedural, iar ca urmare nu corespunde cerinței de a fi „efectiv”, fiind

lipsit de șanse de succes și nu este capabil să ofere îndreptarea situației din decizia

recurată.

Subsidiar, completul de admisibilitate relevă că reprezentatul recurentei a

depus prezenta cerere de recurs după ce SC „Metalinox” SRL a avut posibilitatea de

a fi auzită de o instanță de fond și de o instanță de apel, fiecare dintre care a avut

6

deplină jurisdicție (a se vedea mutatis mutandis „Levages Prestations Services”

împotriva Franței, cererea nr.21920/93 din 23 octombrie 1996, §48-50).

Prin urmare, instanța de recurs apreciază că recurentei i-a fost asigurat dreptul

de acces la o instanță și dreptul de a fi auzită combinat cu dreptul la un recurs

efectiv. De fapt, în cazul când nu există suspiciuni privind încălcarea echității

procedurii din perspectiva art. 6 §1 din CEDO, rezultă că participanții au reușit să

pună în discuție în fața instanțelor toate observațiile și raționamentele pe care le

considerau necesare în vederea apărării punctului său de vedere (Blücher împotriva

Cehiei, cererea nr.58580/00 din 11 aprilie 2005, §65-67)

Din considerentele menționate și având în vedere faptul, că instanța de apel a

examinat cauza sub toate aspectele, a verificat și a apreciat corect probele

prezentate, a aplicat și interpretat elocvent normele de drept material și procedural,

iar argumentele invocate în cererea de recurs nu se încadrează în temeiurile

prevăzute de art.432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă, completul de

admisibilitate al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție, în unanimitate, ajunge la concluzia de a considera recursul

declarat de reprezentantul societății comerciale „Metalinox” societate cu răspundere

limitată, avocatul Constantin Chira împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din

02 noiembrie 2017, în baza art. 433 lit. a) din Codul de procedură civilă, ca fiind

inadmisibil.

În conformitate cu art. 431 alin. (2), art. 433 lit. a) și art. 440 din Codul de

procedură civilă, completul Colegiului civil comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție, –

d i s p u n e :

A considera inadmisibil recursul declarat de reprezentantul societății

comerciale „Metalinox” societate cu răspundere limitată, avocatul Constantin Chira

împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 02 noiembrie 2017, adoptată în cauza

civilă intentată la cererea de chemare în judecată depusă de societatea comercială

„Metalinox” societate cu răspundere limitată împotriva Ministerului Economiei și

Infrastructurii și întreprinderii de stat „Administrația de Stat a Drumurilor” cu

privire la contestarea actului administrativ.

Încheierea este irevocabilă din momentul emiterii.

Președintele completului,

judecătorul Valeriu Doagă

Judecătorii Tamara Chișca-Doneva

Nina Vascan

7