3ra-1061/17 — contestarea actului administrativ.

3ra-1061/17 — contestarea actului administrativ. (Curtea Supremă de Justiție, 2017)

Dosarul nr.3ra-1061/17

prima instanță: Judecătoria Buiucani mun. Chișinău

Judecător: O. Cojocaru

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău

Judecători: Iu. Cimpoi, A. Danilov, I. Secrieru

D E C I Z I E

18 octombrie 2017 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tatiana Vieru

Judecători: Luiza Gafton

Nicolae Craiu

Oleg Sternioală

Mariana Pitic

examinând cererea de recurs declarat de către Asociația producătorilor de conserve

„Speranța-Con”,

în cauza civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Asociația producătorilor

de conserve „Speranța-Con” împotriva Consiliului orășenesc Edineț, intervenienți

accesorii Guvernul Republici Moldova și Societatea cu Răspundere Limitată „Eco

Garant” cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 11 aprilie 2017, prin care s-a respins

apelul depus de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con”, s-a menținut

hotărârea Judecătoriei Buiucani mun. Chișinău din 9 decembrie 2016,

c o n s t a t ă:

La 15 aprilie 2016 Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului orășenesc Edineț cu privire la

contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, în rezultatul examinării legalității

Hotărârii Guvernului nr.666 din 2 septembrie 2013 cu privire la acordarea titlului de parc

1

industrial Societății cu Răspundere Limitată „Eco Garant” și modificarea destinației unui

teren, la 30 decembrie 2015 a înaintat un demers în adresa Guvernului Republici

Moldova, prin care a solicitat copiile documentelor anexate la cererea pentru obținerea

titlului de parc industrial, a copiilor actelor de elaborare, avizare și coordonare a

proiectului hotărârii, precum și copia procesului-verbal al ședinței Guvernului

Republicii Moldova.

Susține reclamantul că prin scrisoarea nr. 1446-19 din 15 ianuarie 2016, Cancelaria

de Stat i-a remis copiile documentelor solicitate.

Ulterior, prin scrisoarea nr. 04/3-199 din 19 ianuarie 2016, Ministerul Economiei

i-a transmis copia autentificată a cererii depuse de Societatea cu Răspundere Limitată

„Eco Garant” și respectiv materialele anexate la aceasta.

Relatează reclamantul că, examinând actele prezentate, a constatat că unul din

documentele care a stat la baza constituirii Parcului Industrial Edineț a fost decizia

Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie 2013 cu privire la crearea Parcului

Industrial „Edineț”.

Afirmă reclamantul că a luat cunoștință cu decizia Consiliului orășenesc Edineț

nr.17/2 din 04 martie 2013 după data de 15 ianuarie 2016, prin primirea răspunsului

oficial al Cancelariei de Stat nr. 1446-19 din 15 ianuarie 2016.

Astfel prin decizia Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie 2013 a fost

dispusă crearea Parcului industrial Edineț în or. Edineț, a fost transmis cu titlu gratuit pe

un termen de 30 de ani terenul cu suprafața de 17,89 ha nr. cadastral 4101101022, cu

destinație agricolă, proprietate a orașului Edineț întreprinderii care urma să fie selectată

învingătoare în urma desfășurării concursului, a fost acceptată modificarea categoriei de

destinație a terenului de 17,89 ha cu nr. cadastral 4101101022.

Consideră reclamantul că decizia Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie

2013 a fost adoptată cu încălcarea legislației în vigoare și urmează să fie anulată,

deoarece terenul agricol a fost transmis pentru construcția parcului industrial în mod

ilicit.

Reclamantul specifică că conform extrasului din Registrul bunurilor imobile din

19 noiembrie 2012, terenul nr. cadastral 4101101022 cu suprafața de 17,8989 ha

amplasat în extravilanul orașului Edineț, avea stabilit modul de folosință - agricol.

Subliniază reclamantul că, în urma investigației s-a constatat că gradul de bonitate

al terenului agricol nr. cadastral 4101101022 cu suprafața de 17,8989 ha este de 62

puncte pentru - suprafața de 5,4693 ha, 70 puncte - pentru suprafața de 4,9682 ha și 50

puncte - pentru suprafața de 7,4614 ha.

Conform art. 83 Cod funciar din categoria terenurilor agricole de calitate superioară

fac parte terenurile situate pe cumpăna apelor și pe versantele cu panta de pînă la 3 grade,

precum și terenurile cu gradul de evaluare a fertilității naturale de peste 60, terenurile

irigate, loturile experimentale, terenurile instituțiilor de cercetări științifice și de

învățămînt. În vederea protecției terenurilor agricole de calitate superioară se interzice

2

retragerea acestora din circuitul agricol, utilizarea lor în alte scopuri decît cele agricole,

desfășurarea pe aceste terenuri a operațiunilor tehnologice și de altă natură ce conduc la

degradarea solului, cu excepția cazurilor cînd sînt repartizate pentru construcția

obiectivelor liniare (drumuri, linii de telecomunicații și de transport electric, conducte),

obiectivelor de exploatare minieră a petrolului și gazelor și a construcțiilor de producție

necesare pentru exploatarea acestora. Retragerea terenurilor agricole de calitate

superioară din circuitul agricol pentru necesitățile de stat și publice se face numai în

cazuri excepționale, prin hotărîre a Guvernului sau prin decizie a consiliului unității

administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, prin hotărîrea Adunării Populare a

Găgăuziei în a căror proprietate se află terenul respectiv, conform procedurii prevăzute

în regulamentul aprobat de Guvern.

Accentuează reclamantul că crearea parcului industrial nu se pretează la nici una

dintre condițiile instituite de art.83 din Codul funciar, care ar fi permis excluderea

porțiunii de teren cu suprafața de circa 10 ha cu gradul de fertilitate de peste 60

puncte, din categoria terenului agricol și includerea în categoria terenurilor

industriale.

Consideră reclamantul că Consiliul orășenesc Edineț prin decizia nr. 17/2 din 4

martie 2013 nu era în drept să transmită cu titlu gratuit pe un termen de 30 de ani

terenul cu suprafața de 17,89 ha nr. cadastral 4101101022, cu destinație agricolă,

proprietate a orașului Edineț întreprinderii administratoare a Parcului industrial

Edineț.

La 15 februarie 2016 Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” a

înaintat în adresa Consiliului orășenesc Edineț, cerere prealabilă nr. 13-01/16, prin care

a solicitat anularea deciziei Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie 2013, ca

fiind adoptată cu încălcarea normelor imperative ale legislației în vigoare. Indică că pînă

la depunerea cererii de chemare în judecată nu a primit nici un răspuns.

Solicită Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” anularea ca fiind

ilegală a deciziei Consiliului orășenesc Edineț nr. 17/2 din 04 martie 2013 „Cu privire la

crearea Parcului Industrial Edineț” .

Prin încheierea Judecătoriei Buiucani mun. Chișinău din 3 iunie 2016 a fost atras

în proces în calitate de intervenient accesoriu Guvernul Republici Moldova (f.d. 46-47).

Prin încheierea Judecătoriei Buiucani mun. Chișinău din 28 iunie 2016 a fost atras

în proces în calitate de intervenient accesoriu Societatea cu Răspundere Limitată „Eco

Garant” (f.d. 57-58).

Prin hotărârea Judecătoriei Buiucani mun. Chișinău din 9 decembrie 2016 acțiunea

s-a respins ca fiind depusă tardiv (f.d. 143, 148-150).

Prin decizia Curții de Apel Chișinău din 11 aprilie 2017, s-a respins apelul depus

de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” și s-a menținut hotărârea

Judecătoriei Buiucani mun. Chișinău din 9 decembrie 2016 (f.d. 191-200).

3

La 23 iunie 2017, Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” a depus

recurs împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 11 aprilie 2017, solicitând

admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și hotărârii primei instanțe cu

emiterea unei noi hotărâri cu privire la admiterea acțiunii.

Recurentul, Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con”, în motivarea

recursului a indicat că instanțele de judecată la adoptarea hotărârilor contestate, au

aplicat și interpretat eronat normele dreptului material aplicabile raportului juridic

litigios. Recurentul menționează că la 18 ianuarie 2016 a luat cunoștință cu decizia

Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie 2013, iar la 15 februarie 2016 a depus

cerere prealabilă în adresa Consiliului orășenesc Edineț cu privire la anularea deciziei.

Astfel indică recurentul că a depus cererea prealabilă cu respectarea termenului de 30

zile prevăzut de legislație. Recurentul susține că este neîntemeiată concluzia instanțelor

de judecată cu privire la faptul că actul administrativ, avînd un caracter public, ar fi fost

opozabil recurentului din data adoptării. În acest context, recurentul relatează că decizia

Consiliului orășenesc Edineț nr.17/2 din 04 martie 2013 nu a fost publică pe pagina web

a Primăriei orașului Edineț sau făcută în alt mod publică, iar în acest caz recurentul

menționează că nu a avut posibilitate de a cunoaște despre existența și conținutul actului

administrativ.

Totodată recurentul subliniază că Consiliul orășenesc Edineț nu a prezentat probe,

care ar confirma faptul publicării actului administrativ contestat.

În conformitate cu art. 439 alin. (2) Codul de procedură civilă, după parvenirea

dosarului, un complet din 3 judecători decide asupra admisibilității recursului, dispune

expedierea copiei de pe recurs intimatului, cu înștiințarea despre necesitatea depunerii

obligatorii a referinței timp de o lună de la data primirii acesteia. În cazul neprezentării

referinței în termenul stabilit, admisibilitatea recursului se decide în lipsa acesteia.

La 29 august 2017, în conformitate art. 439 alin. (2) din Codul de procedură civilă,

Curtea Supremă de Justiție i-a comunicat cererea de recurs Consiliului orășenesc Edineț,

Guvernului Republici Moldova și Socieății cu Răspundere Limitată „Eco Garant”,

informându-le că referința se depune în termen de o lună de la data primirii scrisorii. În

mod corespunzător, dacă referința nu a fost prezentată în termenul stabilit,

admisibilitatea recursului se decide în lipsa acesteia.

La 11 septembrie 2017, Guvernul Republici Moldova a depus referință la cererea

de recurs depusă de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con”, prin care a

solicitat declararea recursului ca fiind inadmisibil.

Pînă la examinarea cauzei civile, Consiliul orășenesc Edineț, Societatea cu

Răspundere Limitată „Eco Garant” nu au depus referință la cererea de recurs, prin care

să-și exprime opinia referitor la recursul declarat.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) Codul de procedură civilă, recursul se declară

în termen de 2 luni de la data comunicării hotărîrii sau a deciziei integrale.

4

Astfel, prin prisma dispoziției citate, completul Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră recursul declarat de

Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” în termen din următoarele motive.

În procedura de filtru, instanța de recurs a reținut că decizia integrală a instanței de

apel din 11 aprilie 2017 a fost expediată în adresa părților la 25 mai 2017 (f. d. 206), însă

la materialele cauzei nu există dovada recepționării efective a acesteia de către

participanții la proces. În lipsa unor înscrisuri pertinente, instanța de recurs nu a putut

stabili cu precizie momentul, când a fost comunicată hotărârea motivată a instanței de

apel.

Astfel, în atare situație și pentru a nu admite o ingerință disproporțională în dreptul

de acces liber la justiție, dar având în vederea data expedierii deciziei contestate (25 mai

2017), instanța de judecată a constatat că recursul declarat de Asociația producătorilor

de conserve „Speranța-Con” la 23 iunie 2017 este depus în termenul prevăzut de art. 434

alin. (1) din Codul de procedură civilă.

În aceeași ordine de idei, materialele cauzei au confirmat faptul că recursul nu

a fost examinat anterior, fiind respectate, totodată, dispozițiile art. 430 din Codul de

procedură civilă. La fel, a fost stabilit că instanța de apel a comis încălcări

procedurale, care se încadrează în temeiurile prevăzute de art. 432 alin. (3) lit. a) din

Codul de procedură civilă.

Prin urmare, potrivit încheierea Curții Supreme de Justiție din 4 octombrie

2017, recursul supus judecării a fost considerat admisibil spre examinare în fond (f.

d. 29 vol.II).

În conformitate cu art. 441 din Codul de procedură civilă, în cazul în care

recursul este considerat admisibil, un complet din 5 judecători examinează fondul

recursului.

În corespundere cu art. 444 din Codul de procedură civilă, recursul s-a

examinat fără înștiințarea participanților la proces, însă data și ora ședinței a fost

plasată pe pagina web a Curții Supreme de Justiție. Astfel, Colegiul a decis

inoportună invitarea acestora, întrucât argumentele expuse în cererea de recurs au

fost formulate cu suficientă precizie pentru a permite instanței verificarea legalității

hotărârii atacate. Totodată, toate punctele de drept care puteau exista în această cauză

pot fi cercetate și soluționate în mod adecvat pe baza înscrisurilor prezente la dosar.

În esență, recurentul și intimatul au avut posibilitatea să își prezinte poziția în scris și

să răspundă la concluziile părții adverse. Mai mult, nici un participant nu a solicitat

audierea publică a cauzei sale (a se vedea, mutatis mutandis, Auza Vilho Eskelinen și

alții v. Finlanda, 19 aprilie 2007, parag. 72 – 75, Eriksson v. Suedia, 12 aprilie 2012,

parag. 66, 72, Pönkä v. Estonia, 8 noiembrie 2016, parag. 33 – 34).

Suplimentar, în parag. 26 – 27 din decizia Curții Constituționale nr. 95 din 19

decembrie 2016 privind excepția de neconstituționalitate a articolului 444 din Codul

de procedură civilă, Curtea a statuat că în cazul procedurilor care au ca obiect

5

autorizarea unui apel sau care consacră verificarea unor aspecte de drept, și nu de

fapt, sunt îndeplinite condițiile articolului 6 din Convenție chiar dacă instanța de apel

sau de recurs nu oferă reclamantului posibilitate să se exprime în fața sa, în persoană.

Iar, în esență nu este afectat accesul liber la justiție.

Verificând decizia contestată în raport cu criticile formulate, în limitele

controlului de legalitate și temeiurilor de drept invocate, Colegiul civil, comercial și

de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul

declarat de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” este întemeiat și

urmează a fi admis, cu dispunerea casării deciziei Curții de Apel Chișinău din 11

aprilie 2017 și trimiterea pricinii spre rejudecare în aceeași instanță, în alt complet de

judecători, pentru motivele ce succed.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. c) din Codul de procedură civilă,

instanța, după ce judecă recursul, este în drept: să admită recursul, să caseze integral

decizia instanței de apel și să trimită pricina spre rejudecare în instanța de apel în

toate cazurile în care eroarea judiciară nu poate fi corectată de către instanța de recurs.

În conformitate cu art. 432 alin. (4) Cod de procedură civilă, săvârșirea altor

încălcări decît cele indicate la alin.(3) constituie temei de declarare a recursului doar

în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut duce la soluționarea greșită

a pricinii sau în cazul în care instanța de recurs consideră că aprecierea probelor de

către instanța judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care erorile comise au

dus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Instanța de judecată notează că, prin prisma art. 432 alin. (5) din Codul de

procedură civilă, are obligația pozitivă, instituită de legislator, de a controla din oficiu

decizia contestată din punct de vedere al respectării normelor de drept procedural.

În conformitate cu art. 118 alin. (3) Cod de procedură civilă, circumstanțele

care au importanță pentru soluționarea justă a pricinii sunt determinate definitiv de

instanța judecătorească pornind de la pretențiile și obiecțiile părților și ale altor

participanți la proces, precum și de la normele de drept material și procedural ce

urmează a fi aplicate.

În conformitate cu art. 130 alin. (2), (3), (4) Cod de procedură civilă, nici un

fel de probe nu au pentru instanța judecătorească o forță probantă prestabilită fără

aprecierea lor. Fiecare probă se apreciază de instanță privitor la pertinența,

admisibilitatea, veridicitatea ei, iar toate probele în ansamblu, privitor la legătura lor

reciprocă și suficiența pentru soluționarea pricinii. Ca rezultat al aprecierii probelor,

instanța judecătorească este obligată să reflecte în hotărâre motivele concluziilor sale

privind admiterea unor probe și respingerea altor probe, precum și argumentarea

preferinței unor probe față de altele.

În conformitate cu art. 239 Cod de procedură civilă, hotărârea judecătorească

trebuie să fie legală și întemeiată. Instanța își întemeiază hotărârea numai pe

6

circumstanțele constatate nemijlocit de instanță și pe probele cercetate în ședința de

judecată.

Subsidiar la cele relatate, în conformitate cu art. 373 alin. (1) și (2) CPC,

instanța de apel verifică, în limitele cererii de apel, ale referințelor și obiecțiilor

înaintate, legalitatea și temeinicia hotărârii atacate în ceea ce privește constatarea

circumstanțelor de fapt și aplicarea legii în primă instanță; instanța de apel verifică

circumstanțele și raporturile juridice stabilite în hotărârea primei instanțe, precum și

cele care nu au fost stabilite, dar care au importanță pentru soluționarea pricinii,

apreciază probele din dosar și cele prezentate suplimentar în instanța de apel de către

participanții la proces.

Din analiza deciziei contestate sub aspectul legalității sale în raport cu limitele

invocate în recurs și în baza referinței depuse, rezultă că, conform deciziei Consiliului

orășenesc Edineț nr. 17/2 din 4 martie 2013 cu privire la crearea parcului industrial

„Edineț” a fost decisă crearea parcului industrial „Edineț”, fiind transmis cu titlul

gratuit pe un termen de 30 ani terenul cu suprafața de 17,89 ha, destinație agricolă

proprietate a unității teritoriale Edineț, întreprinderii care va fi selectată învingătoare

în urma desfășurării concursului pentru selectarea întreprinderii administratoare a

parcului industrială „Edineț” (f.d. 14, vol. I).

Potrivit pct. 1 și 2 a Hotărîrii Guvernului nr. 666 din 2 septembrie 2013 cu privire

la acordarea titlului de parc industrial Societății cu Răspundere Limitată „Eco-Garant”

și modificarea destinației unui teren a fost acordat titlul de parc industrial Societății cu

Răspundere Limitată „Eco-Garant”, pe un teren cu suprafața de 17,8989 ha, proprietate

publică a orașului Edineț, fiind modificată categoria de destinație a terenului agricol cu

suprafața de 17,8989 ha cu trecerea în categoria de terenuri destinate industriei,

transporturilor, telecomunicațiilor și cu alte destinații speciale (f.d. 18, vol. I).

Conform art. 14 alin.(1) al Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de

lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă, autorității publice

emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în

parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel.

Astfel la 15 februarie 2016, Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con”

a depus cerere prealabilă în adresa Consiliului orășenesc Edineț, prin care a solicitat

anularea deciziei Consiliului orășenesc Edineț nr. 17/2 din 4 martie 2013 cu privire la

crearea parcului industrial „Edineț” ca fiind emisă cu încălcarea normelor imperative

a legislației în vigoare (f.d.10-12, vol. I ).

Conform art. 17 alin.(1) al Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000, cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ sau

recunoașterea dreptului pretins poate fi înaintată în termen de 30 de zile, în cazul în

care legea nu dispune altfel. Acest termen curge de la: a) data primirii răspunsului la

cererea prealabilă sau data expirării termenului prevăzut de lege pentru soluționarea

7

acesteia; b) data comunicării refuzului de soluționare a unei cereri prin care se solicită

recunoașterea dreptului pretins sau data expirării termenului prevăzut de lege pentru

soluționarea unei astfel de cereri; c) data comunicării actului administrativ, în cazul în

care legea nu prevede procedura prealabilă.

Prin decizia Consiliului orășenesc Edineț nr. 7/12-16 din 7 aprilie 2016 a fost

respinsă cererea prealabilă înaintată de Consiliul orășenesc Edineț, deoarece

contravine prevederilor art. 1-8 a Legii nr. 182 din 15 iulie 2010 cu privire la parcurile

industriale și interesului public (f.d. 38, vol. I).

Ulterior, în temeiul art. 16 al Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000, la 15 aprilie 2016 Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con”

a depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului orășenesc Edineț cu privire

la anularea deciziei Consiliului orășenesc Edineț nr. 17/2 din 4 martie 2013 cu privire la

crearea parcului industrial „Edineț”.

Find investită cu examinarea prezentei cauze, prima instanță prin hotărârea din 9

decembrie 2016 a respins acțiunea ca fiind depusă tardiv.

Instanța de apel prin decizia din 11 aprilie 2017 a respins apelul declarat de

Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” și a menținut hotărârea primei

instanțe.

Studiind argumentele expuse în cererea de recurs și în referință, Colegiul civil,

comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră

că decizia instanței de apel nu îndeplinește exigența de a fi motivată, iar concluziile

instanței de apel sunt expuse într-o formă evazivă, incertă, neavând putere de

convingere, fără a fi dată o apreciere cuvenită pretențiilor formulate în prezentul

litigiu în raport cu materialul existent la dosar, precum și normelor de drept ce

reglementează acest aspect, fapt ce contravine prevederilor art. 238 alin. (2), art. 239

și art. 241 alin. (5) CPC.

În situația dată, reieșind din specificul acțiunii, instanța de recurs consideră că la

judecarea cauzei era necesară verificarea legalității obiectului litigiului atât în baza

argumentelor invocate de apelant, cât și în baza cadrului legal ce guvernează raportul

juridic supus judecării.

Astfel din decizia contestată se identifică că instanța de apel verificând

legalitatea hotărârii primei instanțe, rezultând din prevederile art. 373 Cod de

procedură civilă, s-a axat pe ipoteza precum că, Asociația producătorilor de conserve

„Speranța-Con” ar fi omis termenul inițierii procedurii de contestare a actului

administrativ.

Instanța de recurs conchide că, o astfel de soluție rezultă din nedeterminarea

exactă a naturii juridice a litigiului, criteriu, care presupune prin sine lămurirea

completă și certă a situației de fapt sub toate aspectele.

În contextul dat, Colegiul menționează că instanța de apel a concluzionat

referitor la tardivitatea acțiunii rezultând din faptul precum că, Asociația

8

producătorilor de conserve „Speranța-Con” urma să cunoască despre deciziei

Consiliului orășenesc Edineț nr. 17/2 din 4 martie 2013, deoarece are un caracter

public, însă, contrar art.14 al Legii contenciosului administrativ, a depus cererea

prealabilă doar la data de 15 februarie 2016.

Colegiul precizează că art.14 alin.(1) al Legii contenciosului administrativ nr.

793 din 10 februarie 2000 stabilește un termen de 30 zile pentru adresare cu cerere

prealabilă, în cazul când persoana se consideră vătămată într-un drept al său,

recunoscut de lege, printr-un act administrativ, în cazul în care legea nu dispune

altfel.

Conform art.15 alin.(1), (2) al Legii contenciosului administrativ nr.793 din 10

februarie 2000, cererea prealabilă se examinează de către organul emitent sau

ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării ei, decizia urmînd a

fi comunicată de îndată petiționarului dacă legislația nu prevede altfel. Organul

emitent este în drept: a) să respingă cererea prealabilă; b) să admită cererea prealabilă

și, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ.

Din normele legale citate rezultă că, respectarea procedurii prealabile de

soluționare a litigiului este obligatorie, în cazul contenciosului administrativ, dacă

legea nu dispune altfel.

Dar, demararea procedurii prealabile și ulterior unui proces civil este un drept

al persoanei care se consideră a fi vătămată într-un drept al său recunoscut de lege și

nu o obligație.

Respectiv, dacă o persoană se consideră a fi vătămată într-un drept al său și

dorește restabilirea acestuia, ea are dreptul de a iniția o procedură în ordinea

contenciosului administrativ, doar cu respectarea unei proceduri prealabile.

Totodată, organul administrativ sesizat este obligat să examineze cererea

prealabilă, fapt ce rezultă din prevederile art.15 al Legii contenciosului

administrativ.

Astfel, legea oferă posibilitatea persoanei de a depune cererea prealabilă și

instituie obligația organului administrativ de a examina această cerere.

Pe parcursul procedurii prealabile/prejudiciare, petiționarul și autoritatea

publică au dreptul de a opune reciproc toate excepțiile și a aduce toate argumentele

în susținerea circumstranțelor invocate.

În cadrul examinării cererii prealabile, executându-și obligația impusă de lege,

conform art.15 alin.(2) lit. a) al Legii contenciosului administrativ, organul emitent

este în drept să respingă cererea prealabilă invocând netemeinicia sau tardivitatea

acesteia.

Hotărârea adoptată de organul administrativ după examinarea cererii prealabile

este actul prin care se finalizează faza prejudiciară a soluționării litigiului.

Colegiul reliefă că, pentru ca instanța de judecată să respingă cererea privind

anularea unui act administrativ ca fiind tardivă, din motivul tardivității cererii

9

prealabile, este necesar ca organul emitent să invoce tardivitatea la faza prejudiciară,

adică atunci când a fost sesizat de către petiționar.

Referitor la aspectul tardivității acțiunii înaintate de Asociația producătorilor

de conserve „Speranța-Con” constatat de instanța de apel, Colegiul mai menționează

că, acțiunile de ordinul contenciosului administrativ sunt supuse examinării sub

aspectul respectării termenului de adresare în instanța de judecată prin prisma

prevederilor art.17 al Legii contenciosului administrativ nr.793 din 10 februarie

2000.

Colegiul reiterează că instanța de apel respingând cererea de chemare în

judecată depusă de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” ca fiind

tardivă, a constatat că cererea prealabilă a fost depusă cu încălcarea termenului de

prescripție.

În continuarea celor expuse, Colegiul remarcă că în contextul legislației în vigoare

tardivitatea cererii prealabile urma a fi invocată de autoritatea administrativă, la caz

Consiliul orășenesc Edineț, în cadrul soluționării litigiului pe cale extrajudiciară, pe

când prin decizia Consiliului orășenesc Edineț nr. 7/12-16 din 7 aprilie 2016 a fost

respinsă cererea prealabilă înaintată de Consiliul orășenesc Edineț, deoarece

contravine prevederilor art. 1-8 a Legii nr. 182 din 15 iulie 2010 cu privire la parcurile

industriale și interesului public (f.d. 38, vol. I).

Pe cale de consecință, Colegiul menționează că, Consiliul orășenesc Edineț, prin

decizia nr. 7/12-16 din 7 aprilie 2016, nu a invocat tardivitatea cererii prealabile, prin

urmare acesta pierde dreptul de a invoca ulterior, în cadrul procesului judiciar, omiterea

termenului de 30 zile în care poate fi depusă cererea prealabilă.

Conform art. 271 Cod civil, acțiunea privind apărarea dreptului încălcat se

respinge în temeiul expirării termenului de prescripție extinctivă numai la cererea

persoanei în a cărei favoare a curs prescripția, depusă până la încheierea dezbaterilor

în fond. În apel sau în recurs, prescripția poate fi opusă de îndreptățit numai în cazul în

care instanța se pronunță asupra fondului.

Din sensul normei precitate rezultă expres că, cererea persoanei în favoarea căreia

curgea termenul de prescripție trebuie făcută până la finisarea dezbaterilor judiciare.

Această cerință a legii cuprinde fazele intentării acțiunii civile, pregătirea pricinii către

dezbaterile judiciare și propriu-zis faza examinării acțiunii în fond.

În speță, Colegiul relevă că tardivitatea cererii prealabile a fost invocată în cadrul

procesului civil de către Consiliul orășenesc Edineț, doar că, ultima deținea deja

calitatea procesuală de pârât, pe când urma să o invoce, după caz, la etapa examinării

cererii prealabile, ca fiind autoritate publică sesizată prejudiciar. Iar, în cadrul

examinării pricinii poate fi invocată doar tardivitatea acțiunii, dar nu și a cererii

prealabile, în condițiile când organul administrativ la soluționarea prealabilă a

litigiului, nu a invocat acest fapt.

10

În atare circumstanțe, Colegiul conchide că instanța de apel contrar prevederilor

legale a concluzionat asupra tardivității cererii de chemare în judecată depusă de

Asociația producătorilor de conserve „Speranța-Con” împotriva Consiliului orășenesc

Edineț, intervenienți accesorii Guvernul Republici Moldova și Societatea cu

Răspundere Limitată „Eco Garant” cu privire la contestarea actului administrativ, prin

prisma omiterii termenului stabilit de lege pentru inițierea procedurii de contestare a

actului administrativ, în condițiile când la soluționarea extrajudiciară acest aspect nu a

fost invocat.

Colegiul relevă că termenul de prescripție în speță urma a fi verificat prin

prisma respectării termenului la depunerea cererii prealabile privind anularea actului

administrativ sau motivelor care au condiționat omiterea acestuia, în situația în care

cererea prealabilă a fost respinsă de către organul administrativ, ca fiind depusă

tardiv.

În circumstanțele expuse, Colegiul decelează că, Consiliul orășenesc Edineț nu

a respins cererea prealabilă ca fiind depusă tardiv, or, aspectul dat ține doar de

competența organului administrativ căruia i-a fost adresată cererea prealabilă,

instanța de judecată urmând să se expună numai asupra termenului prevăzut de art.17

din Legea contenciosului administrativ, adică ce ține de termenul de adresare în

instanța de judecată.

Doar în cazul în care organul emitent a respins cererea prealabilă pe motiv că

persoana a omis termenul de adresare cu această cerere, instanța de fond, doar la

cererea părții, verifică motivele omiterii acestuia și poate sau să le considere

întemeiate, sau să respingă cererea ca fiind prescrisă.

Prin urmare, instanța de apel la rejudecarea pricinii urmează să omită

verificarea respectării termenului de inițiere a procedurii prealabile, deoarece în

cadrul acestei proceduri autoritatea publică nu a respins cererea prealabilă ca fiind

tardivă și, urmează să examineze acțiunea prin prisma temeiniciei acesteia.

Colegiul remarcă că instanța ierarhic inferioară la adoptarea soluției pe caz,

urma a concluziona sub aspectul tardivității, rezultând din circumstanțele pricinii

constatate, probele pe care se întemeiază concluziile ei privitoare la aceste

circumstanțe, însă, instanța de apel, neelucidând integral circumstanțele inițierii

procedurii contenciosului administrativ și etapele aferente acesteia, a concluzionat

asupra tardivității acțiunii.

Or, principiul procesului echitabil, garantat de art.6 CEDO, reclamă că

hotărârea să fie motivată, justițiabilul având posibilitatea să cunoască motivele care

l-au făcut pe judecător să adopte una sau altă soluție și să le conteste dacă sistemul

prevedea o cale de atac împotriva acestei hotărâri, lipsa motivării unei decizii

judiciare, pune în pericol dreptul la un proces echitabil (cauza Kaufman vs. Belgia,

1986).

11

Colegiul accentuează că la rejudecarea pricinii, instanța de apel, pentru a

concluziona sub aspectul temeiniciei/netemeiniciei acțiunii, urmează să stabilească,

care drept recunoscut de lege i-a fost încălcat Asociației producătorilor de conserve

„Speranța-Con” prin emiterea deciziei Consiliului orășenesc Edineț nr. 17/2 din 4

martie 2013 cu privire la crearea parcului industrial „Edineț” a cărei anulare o

solicită, or art.14 alin.(1) al Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 stabilește că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său,

recunoscut de lege, printr-un act administrativ va solicita, printr-o cerere prealabilă,

autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,

revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul în care legea nu dispune altfel.

În consecință, raportând circumstanțele stabilite la normele de drept

procedurale enunțate supra, Colegiul conchide că examinarea pricinii în ordine de

apel a avut loc în mod incomplet și fără o apreciere și elucidare corespunzătoare a

circumstanțelor pricinii.

Din considerentele menționate, pornind de la faptul că această eroare admisă la

judecarea pricinii în instanța ierarhic inferioară nu poate fi corectată de instanța de

recurs, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții

Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul declarat de Asociația

producătorilor de conserve „Speranța-Con” și a casa integral decizia instanței de

apel, cu remiterea pricinii civile la rejudecare în instanța de apel, în alt complet de

judecată.

La rejudecarea pricinii, instanța de apel, pentru a concluziona sub aspectul

temeiniciei/netemeiniciei acțiunii, urmează să verifice cerințele prin prisma

argumentelor și probelor atât a părții reclamante, cât și a părții pârâte, rezultând din

prevederile art. 130 alin. (1) Cod de procedură civilă, conform cărora instanța

judecătorească apreciază probele după intima ei convingere, bazată pe cercetarea

multiaspectuală, completă, nepărtinitoare și nemijlocită a tuturor probelor din dosar

în ansamblul și interconexiunea lor, călăuzindu-se de lege, ca în consecință soluția

adoptată să fie certă și coerentă. Caracterul peremptoriu al concluziei instanței de

judecată, urmează a fi stabilit în coraport cu argumentele părților, circumstanțele

pricinii, probele administrate și cercetate și normele de drept material aplicabile

raportului litigios.

Se reține că actul judecătoresc trebuie să corespundă tuturor normelor de drept,

să fie clar, înțeles de părțile implicate în litigiu și să răspundă în mod sigur și expres

la toate cererile și obiecțiile formulate de către părți, ceea ce în speță lipsește.

Or, principiul procesului echitabil reclamă că hotărîrea să fie motivată,

justițiabilul avînd posibilitatea să cunoască motivele care l-au făcut pe judecător să

adopte una sau altă soluție și să le conteste dacă sistemul prevedea o cale de atac

împotriva acestei hotărîri, lipsa motivării unei decizii judiciare, pune în pericol

dreptul la un proces echitabil (cauza Kaufman vs. Belgia, 1986).

12

În cazul în care instanța de judecată se abține de a da un răspuns special și

explicit în cele mai importante întrebări, fără a acorda părții care a formulat-o

posibilitatea de a ști dacă acest mijloc de apărare a fost neglijat sau respins, acest

fapt se va considera o încălcare a art. 6§1 din CEDO (cauza Hiro Balani vs. Spania,

1994).

Din considerentele menționate și avînd în vedere faptul că s-a constatat o eroare

judiciară, care nu poate fi corectată de către instanța de recurs, Colegiul civil,

commercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge

la concluzia de a admite recursul, de a casa integral decizia instanței de apel și de a

restitui prezenta cauză civilă la rejudecare în Curtea de Apel Chișinău, în alt complet

de judecători.

În baza celor expuse, în conformitate art. 445 alin. (1) lit. c) Cod de procedură

civilă, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții

Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se admite recursul declarat de Asociația producătorilor de conserve „Speranța-

Con”.

Se casează decizia Curții de Apel Chișinău din 11 aprilie 2017, adoptată în

cauza civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Asociația producătorilor de

conserve „Speranța-Con” împotriva Consiliului orășenesc Edineț, intervenienți

accesorii Guvernul Republici Moldova și Societatea cu Răspundere Limitată „Eco

Garant” cu privire la contestarea actului administrativ, cu remiterea pricinii la

rejudecare în Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecători.

Decizia nu se supune nici unei căi de atac.

Președintele ședinței,

Judecător Tatiana Vieru

Judecători: Luiza Gafton

Nicolae Craiu

Oleg Sternioală

Mariana Pitic

13