Decizia nr. 7/2025 — ÎCCJ, Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii · Dosar nr. 443/1/2025

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 443/1/2025 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 32 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, ce formează obiectul Dosarului nr. 443/1/2025.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătoriiraportori şi punctul de vedere al Ministerului Public.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Mariana Constantinescu, preşedintele completului, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii, cu referire la soluţia propusă prin raportul întocmit în cauză de judecătorii-raportori.

Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin solicită admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii în problema de drept sesizată, conform argumentelor expuse în punctul de vedere formulat în scris, arătând că Ministerul Public apreciază ca fiind în litera şi în spiritul legii prima orientare jurisprudenţială prezentată în memoriul de recurs în interesul legii.

Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Mariana Constantinescu, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: Dacă modificările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii prin Legea nr. 218/2020 se aplică şi situaţiilor juridice noi (cesionarea unor părţi sociale peste limita de 51%) care au la bază acorduri de finanţare încheiate anterior intrării în vigoare a art. 61 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 25 februarie 2025, formându-se Dosarul nr. 443/1/2025. II. Dispoziţiile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, cu modificările şi completările aduse prin Legea nr. 218/2020 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017) „ Art. 6 1 . – (1) În perioada contractuală de implementare şi monitorizare, beneficiarii nu pot înstrăina părţile sociale ale societăţii într-un procent mai mare de 49%. (2) Înstrăinarea părţilor sociale este permisă numai către persoane fizice – investitori individuali-business angels, definiţi conform Legii nr. 120/2015 privind stimularea investitorilor individuali-business angels, sau care nu au mai avut anterior nicio altă societate”. III. Orientările jurisprudenţiale divergente

Autorul sesizării a arătat că în practica judiciară s-au evidenţiat două orientări cu privire la problemele de drept în discuţie, pe care le-a ilustrat cu hotărârile judecătoreşti anexate.

Într-o primă orientare jurisprudenţială s-a reţinut că dispoziţiile art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, introduse prin Legea nr. 218/2020, în vigoare de la 2 noiembrie 2020, sunt aplicabile şi situaţiilor juridice noi [cesionarea unor părţi sociale peste limita prevăzută de art. 6 1 alin. (1) menţionat, de către beneficiarii Programului „Start-up Nation – Romania”] care au la bază acorduri de finanţare aflate în perioada de implementare şi monitorizare încheiate anterior datei de 2 noiembrie 2020.

Astfel, se dă eficienţă dispoziţiilor art. 6 din Codul civil şi principiului aplicării imediate a legii civile noi pentru situaţiile juridice aflate în curs de desfăşurare pe durata implementării şi monitorizării proiectelor.

În argumentarea acestei orientări jurisprudenţiale s-a reţinut că dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată, ori cele prevăzute de art. 6 din Codul civil nu sunt încălcate, având în vedere faptul că norma nouă nu retroactivează, ci vizează doar condiţiile privind implementarea acordului de finanţare după intrarea în vigoare a Legii nr. 218/2020.

Un argument suplimentar în sensul aplicării imediate a legii civile noi a fost acela că art. 6 1 introdus prin Legea nr. 218/2020 se referă strict la perioada de implementare şi monitorizare, deci nu modifică cerinţele de încheiere a acordului de finanţare, care a fost şi rămâne supus regulilor în vigoare la momentul încheierii sale. Modificările aduse prin Legea nr. 218/2020 nu prevăd condiţii noi de încheiere a acordului pentru beneficiarii Programului „Start-up Nation – Romania” şi nu interferează asupra cerinţelor de valabilitate a acordului, ci instituie o interdicţie pentru perioada de implementare sau monitorizare, ce reprezintă o situaţie juridică în curs de derulare, asupra căreia legea nouă intervine.

De altfel, acordul de finanţare cuprinde menţiunea expresă că finanţarea nerambursabilă acordată beneficiarului este stabilită în termenii şi condiţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, iar art. 25 lit. a) statuează că acordul poate înceta prin reziliere la iniţiativa administratorului de program, atunci când beneficiarul nu îşi îndeplineşte oricare dintre obligaţiile asumate prin acord sau prevăzute în schema de ajutor de minimis. Prin urmare, toate obligaţiile prevăzute prin ordonanţa de urgenţă sunt obligatorii pentru beneficiari.

În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a reţinut că modificările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 prin Legea nr. 218/2020, începând cu 2 noiembrie 2020, nu se aplică situaţiilor juridice noi care au la bază acorduri de finanţare aflate în perioada de implementare şi monitorizare încheiate anterior, întrucât s-ar încălca în mod flagrant prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată, şi ale art. 6 din Codul civil, prevederi legale care consacră principiul neretroactivităţii legii civile.

În susţinerea acestei opinii jurisprudenţiale s-a argumentat că, raportat la art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată, şi art. 6 din Codul civil, contractul de finanţare semnat de părţi nu putea genera alte obligaţii suplimentare şi nici nu putea produce alte efecte juridice în sarcina părţilor decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii lui.

Dacă legiuitorul ar fi urmărit ca obligaţia instituită prin art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 să fie stabilită şi în sarcina beneficiarilor din contractele de finanţare în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a Legii nr. 218/2020, ar fi trebuit să o menţioneze expres şi neechivoc în cuprinsul actului normativ, textul legal menţionând doar perioada în care beneficiarii sunt ţinuţi să respecte obligaţia de neînstrăinare, durată care nu poate fi confundată cu perioada în care se aplică actul normativ. Or, derularea acordului de finanţare şi ulterior intrării în vigoare a art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 nu conduce la posibilitatea reverificării situaţiei beneficiarului prin prisma unui criteriu care nu era reglementat la momentul calificării pentru obţinerea ajutorului financiar. IV. Opinia titularului sesizării

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia invocă existenţa unor soluţii divergente în practica instanţelor judecătoreşti, arătând că, în aprecierea sa, prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, pentru că astfel se dă eficienţă dispoziţiilor art. 6 din Codul civil şi principiului aplicării imediate a legii noi.

În esenţă, autorul sesizării a apreciat că modificările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 nu reglementează condiţii noi de încheiere a acordului de finanţare pentru beneficiarii Programului „Start-up Nation – Romania”, condiţii care, într-adevăr, nu ar fi putut fi impuse, întrucât ar fi implicat aplicarea retroactivă a legii noi. Dispoziţia legală nouintrodusă (art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017) reglementează însă o interdicţie pentru perioada de implementare sau monitorizare a acordului încheiat. V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat punctul său de vedere, în sensul că sesizarea este admisibilă şi că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, pentru argumentele ce vor fi redate, în sinteză, în cele ce urmează.

Din perspectiva principiului activităţii legii civile, actele juridice de înstrăinare a părţilor sociale încheiate după data intrării în vigoare a dispoziţiilor art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 se înfăţişează ca facta futura, fiind vorba despre situaţii juridice născute după intrarea în vigoare a legii noi, astfel încât condiţiile prevăzute de acest articol, referitoare atât la cota maximă de participaţie (49%) care poate fi cesionată, cât şi la categoriile de cesionari, faţă de care este permisă înstrăinarea părţilor sociale, sunt pe deplin aplicabile actelor de cesiune încheiate după data de 2 noiembrie 2020.

În raport cu acordurile de finanţare încheiate anterior acestei date, corespunzătoare unor proiecte care, la data intrării în vigoare a dispoziţiilor art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, se aflau în faza de implementare şi/sau monitorizare, aplicarea interdicţiilor şi a limitărilor instituite de aceste dispoziţii legale se înfăţişează ca facta pendentia (situaţii juridice în curs de derulare la data intrării în vigoare a legii noi).

Acestei din urmă ipostaze de aplicare a legii civile în timp, în privinţa căreia legea nouă este pe deplin aplicabilă, fără a exista vreun risc de încălcare a principiului neretroactivităţii legii, i se circumscriu efectele viitoare ale unor situaţii juridice născute, dar neconsumate la data intrării în vigoare a legii noi.

În sensul celor de mai sus au fost invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002; nr. 294 din 6 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004; nr. 73 din 6 martie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 11 mai 2001; nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004.

Interpretarea şi aplicarea legii în sensul primei orientări jurisprudenţiale corespund pe deplin scopului şi mecanismului ajutorului de minimis acordat în cadrul Programului „Start-up Nation – Romania”, precum şi reglementărilor adoptate la nivelul Uniunii Europene în privinţa ajutorului de minimis.

Astfel, atât din titlul actului normativ, cât şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 rezultă că scopul reglementării constă în stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, finalitatea programului derulat în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 fiind aceea de a ajuta noii antreprenori să se implice în afaceri.

Faţă de prevederile art. 2 alin. (1) şi (2) şi art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 rezultă că structura participaţiei iniţiale, de la momentul evaluării planului de afaceri şi al încheierii acordului de finanţare, structură care pune în evidenţă calitatea beneficiarului, constituie un criteriu pentru acordarea finanţării în cadrul schemei de ajutor de minimis prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, astfel încât limitările instituite prin art. 6 1 din acest act normativ sunt perfect concordante şi raţionale prin raportare la scopul şi sfera beneficiarilor Programului „Start-up Nation – Romania”.

Or, prin dispoziţiile art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 nu se interzice orice fel de înstrăinare a părţilor sociale, ci doar înstrăinarea în cote şi către persoane care ar putea eluda finalitatea urmărită prin acordarea ajutorului de stat. Se asigură astfel, atât la momentul acordării ajutorului de stat, cât şi pe parcursul implementării şi monitorizării lui, respectarea unei condiţii relevante pentru acordarea acestuia.

Se susţine, totodată, că actele normative recent adoptate perpetuează aceeaşi concepţie, care se regăseşte şi la nivelul reglementărilor Uniunii Europene: Ordonanţa Guvernului nr. 29/2024 privind aprobarea şi implementarea Programului pentru stimularea întreprinderilor mici şi mijlocii „START UP NATION – ROMANIA” ediţia 2024, finanţat din fonduri externe nerambursabile aferente Programului Educaţie şi Ocupare 2021-2027 [art. 2 lit. m)] şi Regulamentul (UE) 2023/2.831 al Comisiei din 13 decembrie 2023 privind aplicarea art. 107 şi 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis [Regulamentul (UE) 2023/2.831 al Comisiei din 13 decembrie 2023].

Art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 reprezintă o concretizare a obligaţiei statului român de a veghea la respectarea condiţiilor de acordare a ajutorului de stat, aplicându-se o limitare în privinţa ajutorului de minimis prevăzut în prezent în art. 3 alin. (8) din Regulamentul (UE) 2023/2.831 al Comisiei din 13 decembrie 2023, prevedere legală cu un conţinut similar fostului art. 3 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 1.407/2013 al Comisiei din 18 decembrie 2013 privind aplicarea articolelor 107 şi 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis [Regulamentul (UE) nr. 1.407/2013 al Comisiei din 18 decembrie 2013].

În susţinerea punctului de vedere prezentat au fost invocate şi hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului Mellacher şi alţii împotriva Austriei din 18 decembrie 1989 şi Bäck împotriva Finlandei din 20 iulie 2004, precum şi Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 5 octombrie 2000, pronunţată în Cauza C-337/98, Comisia împotriva Republicii Franceze. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii nr. 16 din 3 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1087 din 10 noiembrie 2022, s-a reţinut că: „ 47. În mod tradiţional, situaţiile juridice au fost clasificate în trei categorii: – facta praeterita, adică faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, precum şi efectele produse de acea situaţie juridică înainte de acest moment; – facta pendentia, adică situaţiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării în vigoare a legii noi; – facta futura, adică situaţiile juridice care se vor naşte, modifica sau stinge după intrarea în vigoare a legii noi, precum şi efectele viitoare ale situaţiilor juridice trecute. 48. Efectele produse în timp ale unei situaţii juridice vor fi cele stabilite de legea în vigoare în momentul în care se realizează fiecare efect în parte, deci legea nouă nu se poate aplica efectelor produse de aceste situaţii juridice înainte de intrarea ei în vigoare, deoarece ar însemna o aplicare retroactivă a legii noi. 49. De asemenea, în cazul în care legea nouă ar suprima o situaţie juridică, ea poate fi aplicată numai efectelor viitoare, nu însă şi efectelor produse de acea situaţie juridică înainte de intrarea în vigoare a legii noi.” VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020, a fost respinsă obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii (devenită Legea nr. 218/2020), prezentând relevanţă considerentele de la paragrafele 43-49, 55 şi 58.

În jurisprudenţa sa constantă, exemplificată prin deciziile nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002, nr. 294 din 6 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 28 septembrie 2004, şi nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004, Curtea Constituţională a reţinut că: „O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în modul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare.”

Prin deciziile Curţii Constituţionale nr. 830 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 24 iulie 2008, şi nr. 812 din 9 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 985 din 11 decembrie 2006, s-a reţinut că ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, efectele deja produse din raportul anterior nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii reglementări. Legea nouă însă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor ce se vor constitui, modifica sau se vor stinge, după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnaţi, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că: Dispoziţiile art. 61 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 218/2020, sunt aplicabile în cazul înstrăinărilor de părţi sociale intervenite după intrarea în vigoare a acestui articol, chiar dacă acordul de finanţare a fost încheiat anterior. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie IX.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii

Prioritar analizei pe fond a problemei de drept supuse dezbaterii se impune verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii.

Potrivit art. 126 alin. (3) din Constituţia României, republicată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are rolul de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, potrivit competenţei sale.

În acest scop, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

În temeiul art. 515 din Codul de procedura civilă, „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa instanţei supreme, în cuprinsul hotărârilor judecătoreşti definitive, anexate cererii de recurs în interesul legii, trebuie să se identifice în mod concret dispoziţia legală care a condus la o aplicare neunitară, iar soluţiile jurisprudenţiale diferite trebuie să rezulte din conţinutul neclar al normei, de natură a conduce la concluzii contradictorii, în una şi aceeaşi situaţie juridică. Numai în aceste condiţii se justifică intervenţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru a da o interpretare legii, asigurând aplicarea ei unitară (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, Decizia nr. 5 din 15 mai 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 578 din 27 iunie 2023, paragraful 43).

Examinând sesizarea de faţă în coordonatele determinate de textele normative menţionate anterior, care stabilesc mecanismul, scopul şi condiţiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii, instanţa supremă constată că în speţă sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, pentru că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită de colegiul de conducere al unei curţi de apel cu o problemă de drept legată de aplicarea în timp a dispoziţiilor art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, cu modificările şi completările aduse prin Legea nr. 218/2020, care a generat orientări jurisprudenţiale diferite, ilustrate prin hotărârile judecătoreşti anexate memoriului de recurs în interesul legii. IX.2. Analiza problemei de drept soluţionate în mod neunitar de instanţele judecătoreşti Prezentarea reperelor cadrului normativ

Aşa cum rezultă din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, acest act normativ a avut drept scop crearea unui cadru favorabil pentru valorificarea posibilităţilor de dezvoltare economică a României şi a stimulării mediului de afaceri, prin înfiinţarea de noi întreprinderi mici şi mijlocii, într-un context în care legiuitorul delegat a apreciat că realitatea economică impunea luarea unor măsuri pentru dezvoltarea de noi politici publice necesare relansării economice, reducerii şomajului prin crearea de noi locuri de muncă şi stimulării spiritului antreprenorial care să vizeze întreprinzătorii autohtoni, în cadrul unui program social de interes public.

În esenţă, s-a prevăzut implementarea, în perioada 2017-2020, a Programului pentru stimularea înfiinţării de întreprinderi mici şi mijlocii, denumit Programul „Start-up Nation – Romania”, constând în acordarea unui ajutor de minimis unui număr maxim anual de 10.000 de beneficiari întreprinderi mici şi mijlocii în sensul Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, cu modificările şi completările ulterioare, în sumă maximă de 200.000 lei/beneficiar, reprezentând 100% din valoarea cheltuielilor eligibile.

În temeiul art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, în forma iniţială a acestui act normativ, întreprinderile beneficiare ale Programului „Start-up Nation – Romania” erau întreprinderile înfiinţate de către persoane fizice după intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, pe baza prevederilor Legii societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 6/2011 pentru stimularea înfiinţării şi dezvoltării microîntreprinderilor de către întreprinzătorii debutanţi în afaceri, aprobată cu modificări prin Legea nr. 301/2011, cu modificările şi completările ulterioare, sau ale Legii nr. 1/2005 privind organizarea şi funcţionarea cooperaţiei, republicată, cu modificările ulterioare, şi care îndeplineau, la data depunerii cererii de finanţare, criteriile de eligibilitate impuse de legislaţia în domeniul ajutoarelor de minimis şi condiţiile specifice în cazul finanţării din fonduri europene.

Prin Legea nr. 112/2017 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, art. 2 din ordonanţa de urgenţă a fost modificat, în sensul că întreprinderi beneficiare au fost considerate întreprinderile înfiinţate după data de 30 ianuarie 2017, de către persoane fizice care nu au sau nu au avut calitatea de acţionar sau de asociat într-o altă întreprindere mică sau mijlocie care desfăşoară sau care a desfăşurat aceeaşi activitate autorizată pentru care aplică în cadrul programului în anul anterior înscrierii sau în anul înscrierii până la deschiderea sesiunii de înscriere.

În fine, sfera beneficiarilor a fost modificată, sub aspect temporal, prin modificările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 prin Legea nr. 218/2020, în sensul includerii întreprinderilor mici şi mijlocii înfiinţate cu maximum 3 ani înainte de data completării şi transmiterii online a planului de afaceri.

Prin Legea nr. 218/2020 a fost introdusă şi norma a cărei aplicare în timp, prin raportare la data încheierii acordului de finanţare, formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, cuprinsă în art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017: „În perioada contractuală de implementare şi monitorizare, beneficiarii nu pot înstrăina părţile sociale ale societăţii într-un procent mai mare de 49%.”

Intervenţiile legislative operate asupra formei iniţiale a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 au introdus şi unele dezvoltări legate de procedura de implementare a Programului „Start-up Nation – Romania”, în sensul că s-a prevăzut, în art. 3 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă, utilizarea mecanismului rambursării cheltuielilor efectuate şi a mecanismului decontării cererilor de plată, stabilit prin intermediul schemei de ajutor de minimis prevăzute în art. 5 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, schemă care se aprobă prin ordin al ministrului pentru mediul de afaceri, comerţ şi antreprenoriat, menţionează activităţile şi cheltuielile eligibile şi se derulează cu respectarea criteriilor stabilite de normele europene şi de legislaţia naţională în domeniu.

În schemele de ajutor de minimis aprobate în temeiul art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, începând cu Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerţ şi antreprenoriat nr. 692/2017, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 şi 431 bis din 12 iunie 2017, urmat de Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerţ şi antreprenoriat nr. 1.854/2018, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1080 din 20 decembrie 2018, modificat prin Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerţ şi antreprenoriat nr. 1.133/2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 24 iunie 2019, s-a prevăzut expres că acordarea ajutoarelor de minimis în cadrul programului se va face numai cu respectarea criteriilor privind ajutorul de minimis prevăzute de Regulamentul CE nr. 1.407/2013 privind aplicarea art. 107 şi 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 352 din 24.12.2013.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, raportarea şi monitorizarea ajutoarelor acordate în baza schemei de ajutor se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale şi europene în vigoare, iar în temeiul art. 7 din acelaşi act normativ, recuperarea ajutorului de minimis şi a dobânzii aferente se va efectua potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 20/2015, cu modificările ulterioare.

În cazul în care se constată că beneficiarii nu au respectat obligaţia păstrării locurilor de muncă şi a investiţiei pe perioada prevăzută în schema de ajutor de minimis, au făcut declaraţii incomplete sau neconforme cu realitatea pentru a obţine ajutorul de minimis sau au schimbat destinaţia acestuia ori se constată că nu au respectat obligaţiile prevăzute în contractul de finanţare, se recuperează total ajutorul de minimis acordat.

Legea privind modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii (Legea nr. 218/2020) a făcut obiectul unui control de constituţionalitate înainte de promulgare, soluţionat prin Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020, în care s-a reţinut, în esenţă, că „legiuitorul are opţiunea liberă de a stabili măsurile selective de sprijinire a anumitor ramuri ale economiei, a unor domenii de activitate, precum şi a anumitor categorii de întreprinzători şi de investiţii”, prin stimulente care urmăresc atragerea în circuitul economicoproductiv a capitalului privat în scopul diversificării şi creşterii producţiei şi al implicării cetăţenilor în structuri economice private, prin încurajarea şi stimularea spiritului antreprenorial (paragraful 58). Analiza problemei de drept care a generat jurisprudenţa neunitară

Practica judiciară divergentă expusă rezumativ în capitolul III din prezenta decizie a apărut în soluţionarea unor cauze având ca obiect anularea deciziilor de recuperare a ajutorului de stat, a proceselor-verbale de monitorizare sau control, a notelor de constatare a neregulilor privind monitorizarea cheltuielilor eligibile ori a măsurilor de reziliere a acordurilor de finanţare, emise de autorităţile publice cu atribuţii în domeniu ca urmare a constatării încălcării interdicţiei prevăzute prin art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 218/2020.

Problema de drept care a primit interpretări diferite a fost aceea a aplicării în timp a art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înfiinţării de noi întreprinderi mici şi mijlocii, modificată şi completată prin Legea nr. 218/2020, cu referire la situaţia actelor de înstrăinare a părţilor sociale încheiate după intrarea în vigoare a normei noi, în cazul unor beneficiari ai ajutorului de minimis furnizat în baza unor acorduri de finanţare încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 218/2020.

Aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aplicarea în timp a normelor juridice este guvernată de principiul neretroactivităţii legii noi, consacrat la nivel constituţional de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată, principiul aplicării imediate a legii noi şi principiul supravieţuirii legii vechi.

Din punctul de vedere al regulilor de aplicare a legii civile în timp, reglementarea de bază o constituie art. 6 din Codul civil, potrivit căruia: „ Art. 6. – (1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor. (…) (5) Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispoziţiile legii noi sunt de asemenea aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia (…) dacă aceste situaţii juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi.”

Pornind de la clasificarea tradiţională a situaţiilor juridice în facta praeterita (faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, precum şi efectele produse de acea situaţie juridică înainte de acest moment), facta pendentia (situaţiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării în vigoare a legii noi) şi facta futura (situaţiile juridice care se vor naşte, modifica sau stinge după intrarea în vigoare a legii noi, precum şi efectele viitoare ale situaţiilor juridice trecute), s-a statuat că efectele unei situaţii juridice vor fi cele stabilite de legea în vigoare în momentul în care se realizează fiecare efect în parte (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, Decizia nr. 16 din 3 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1087 din 10 noiembrie 2022, paragrafele 44-51).

În acest sens Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 830 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 24 iulie 2008, a reţinut că „ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii reglementări, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. Legea nouă însă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor ce se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi”.

Prin urmare, este important a se distinge între consecinţele şi efectele deja trecute sau complet epuizate ale unor situaţii juridice anterioare şi consecinţele şi efectele viitoare ale acestor situaţii juridice, adică nerealizate în momentul intrării în vigoare a legii noi.

În raport cu aceste argumente de ordin general, pe deplin aplicabile în soluţionarea prezentului recurs în interesul legii, şi luând în considerare, totodată, scopul reglementării şi modul în care norma juridică supusă interpretării se integrează în contextul normativ şi în evoluţia legislativă rezumate mai sus, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că prima dintre orientările jurisprudenţiale expuse anterior, însuşită şi în punctul de vedere al Ministerului Public, este în acord cu litera şi spiritul legii. Aşadar, se va reţine interpretarea potrivit căreia interdicţia instituită prin art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 este aplicabilă tuturor beneficiarilor proiectelor aflate în perioada contractuală de implementare şi monitorizare, indiferent dacă acordul de finanţare a fost încheiat anterior sau ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 218/2020.

Contrar raţionamentului pe care se fondează orientarea jurisprudenţială opusă, art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, introdus prin Legea nr. 218/2020, nu prevede condiţii noi de încheiere a acordului de finanţare şi nu afectează retroactiv valabilitatea acordurilor încheiate anterior de beneficiarii Programului „Start-up Nation – Romania”, care rămân supuse regulilor în vigoare la momentul încheierii lor. Dimpotrivă, norma juridică nouă instituie o interdicţie aplicabilă pentru etapa ulterioară a implementării şi monitorizării proiectelor, care se reflectă asupra eligibilităţii cheltuielilor efectuate, reflectate în cererile de rambursare, şi a decontării cererilor de plată, potrivit mecanismului la care face referire art. 3 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017.

Din perspectiva aplicării în timp a normei în discuţie, actele juridice de înstrăinare a părţilor sociale încheiate după intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 6 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 au natura unor situaţii juridice noi (facta futura), fiind supuse pe deplin limitărilor referitoare la cota maximă de participaţie la capitalul social care poate fi înstrăinată (49%) şi la categoriile de cesionari către care pot fi înstrăinate părţile sociale (persoane fizice – investitori individuali-business angels, definiţi conform Legii nr. 120/2015 privind stimularea investitorilor individuali-business angels, sau care nu au mai avut anterior nicio altă societate).

În schimb, raportat la modul în care aceste norme juridice noi se răsfrâng asupra efectelor acordurilor de finanţare încheiate anterior, câtă vreme proiectul pentru care s-a obţinut finanţarea sub forma ajutorului de minimis se află în perioada de implementare şi monitorizate, raportul juridic născut prin accesarea ajutorului de minimis nu a fost epuizat; prin urmare, efectele juridice generate de încheierea acordului de finanţare, având natura unor situaţii juridice în curs de producere (facta pendentia), sunt supuse, în principiu, aplicării imediate a legii noi.

Prin urmare, situaţiile juridice generate de înstrăinarea părţilor sociale ale întreprinderilor beneficiare prin acte juridice încheiate după intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 6 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017 sunt supuse legii noi, chiar dacă acordurile de finanţare au fost încheiate înainte de intervenirea acestui eveniment legislativ.

În altă ordine de idei, este necesar a se menţiona că acordul de finanţare are natura juridică a unui contract administrativ, supus unui regim de drept public, caracterizat de preeminenţa interesului public legat de atingerea obiectivelor şi de buna gestionare a bugetului alocat Programului pentru stimularea înfiinţării de întreprinderi mici şi mijlocii (denumit Programul „Start-up Nation – Romania”), prin încurajarea şi stimularea spiritului antreprenorial al întreprizătorilor – persoane fizice, pentru crearea de noi locuri de muncă şi creşterea investiţiilor.

Regimul de drept public aplicabil acordului de finanţare implică şi acceptarea unor clauze de natură reglementară, prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, în legislaţia la care face trimitere acest act normativ, dar şi în schemele de ajutor de minimis aprobate pentru perioada de implementare a Programului „Start-up Nation – Romania”, în temeiul art. 5 din ordonanţa de urgenţă.

Or, după cum a reţinut şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020 (paragraful 55), normele juridice nu trebuie niciodată interpretate în mod singular, disparat, ci trebuie avută în vedere o coroborare a acestora cu întreg cadrul normativ în materia analizată.

În această linie de argumentaţie este de menţionat că, deşi beneficiarii ajutorului de minimis sunt persoanele juridice (întreprinderile mici şi mijlocii nou-înfiinţate), o componentă importantă a criteriilor de eligibilitate, atât în faza de evaluare şi selecţie a proiectelor, cât şi în etapa implementării şi monitorizării lor, o constituie cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească întreprinzătorii – persoane fizice care înfiinţează întreprinderile sau care dobândesc ulterior acţiuni sau părţi sociale. Opţiunea legiuitorului de a limita înstrăinarea părţilor sociale se subsumează obiectivelor enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă, pentru că înstrăinarea părţilor sociale într-o cotă mai mare de 49%, care ar permite transferul puterii de decizie în cadrul societăţii beneficiare a ajutorului de minimis sau către persoane fizice care nu îndeplinesc cerinţele prevăzute prin art. 2 alin. (2) şi art. 6 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2017, ar denatura caracteristicile esenţiale ale beneficiarului, luate în considerare la momentul evaluării proiectului şi al acordării finanţării.

Aceste precizări prezintă relevanţă în contextul examinării respectării principiilor securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, ce nu pot fi invocate într-un mod care să îndepărteze implementarea ajutorului de minimis de scopul urmărit prin reglementarea programului evocat mai sus.

Repere interpretative în acest sens se regăsesc şi în jurisprudenţa consolidată a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care a reţinut în mod constant că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligaţia de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime.

Principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unei norme noi asupra unor situaţii anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, dar acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale.

Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi.

Astfel cum reiese din aceeaşi jurisprudenţă, nici domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare [Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE), Hotărârea pronunţată la 26 mai 2016 în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, paragrafele 54-56].

În plus, s-a decis că, în lipsa unor norme tranzitorii sau a unor situaţii de excepţie generate de un interes general, o normă juridică nouă se aplică imediat efectelor viitoare ale unei situaţii care a apărut sub imperiul legii vechi, precum şi situaţiilor juridice noi (CJUE, Hotărârea pronunţată la 25 ianuarie 2022 în Cauza C-181/20, paragrafele 47-49).

Pentru considerentele expuse, fiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1) din acelaşi cod,