Decizia nr. 65/2022 din 24 octombrie 2022

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi ale art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănişor, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 20.661/3/2020.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că: (i) a fost depus la dosar raportul întocmit de doamna judecător Andreea Marchidan asupra chestiunii de drept, prin care se propune admiterea sesizării formulate şi pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept, în sensul următor: „În interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 1 şi art. 2 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată, raportat la dispoziţiile art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările şi completările ulterioare, partidul politic este îndreptăţit să stea în judecată, în calitate de reclamant, în acţiunea în contencios administrativ privind probleme de mediu, în măsura în care invocă în principal o vătămare, prin emiterea/adoptarea actului administrativ considerat nelegal, a dreptului/interesului legitim privat – în calitate de persoană juridică – şi nu raportat la obiectivele sale cu caracter politic”; (ii) raportul a fost comunicat părţilor din dosarul în care a fost formulată sesizarea (Dosar nr. 20.661/3/2020), conform dovezilor aflate la dosar; (iii) la dosar au fost depuse următoarele înscrisuri: a) punct de vedere formulat de Uniunea Salvaţi România, în sensul reţinerii calităţii procesuale active a partidului în formularea acţiunii având ca obiect anularea actului de urbanism emis de autoritatea publică locală, pentru motive care ţin de nelegalitatea actului, inclusiv pentru motive ce ţin de dreptul mediului; b) note scrise – opinie ştiinţifică a doamnei prof. univ. dr. Dana Tofan, pentru susţinerea punctului de vedere depus în numele recurentei Uniunea Salvaţi România; c) punct de vedere formulat de A. – S.R.L., prin avocat, prin care îşi exprimă acordul cu interpretarea propusă de judecătorul-raportor.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 29 martie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 20.661/3/2020, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: „ Dacă, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, art. 1 şi art. 2 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată, raportat la dispoziţiile art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările şi completările ulterioare, se deduce calitatea procesuală activă a reclamantului partid politic în formularea acţiunii având ca obiect anularea actului de urbanism emis de autoritatea publică locală?” II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la 16.08.2020, reclamanta – Uniunea Salvaţi România (USR), în contradictoriu cu pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti (CGMB), Municipiul Bucureşti şi A. – S.R.L., a solicitat anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti din 18 decembrie 2019 privind aprobarea Planului urbanistic zonal (PUZ) şi suspendarea actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei. În motivarea cererii, se arată, în esenţă, următoarele: a) în şedinţa CGMB din 18 decembrie 2019, consilierii generali din partea USR au votat împotriva acestui proiect; b) PUZ-ul se bazează pe două certificate de urbanism nelegale, a căror anulare o solicită conform art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). Certificatul de urbanism nu prevede nici că terenul este spaţiu verde amenajat cu grad ridicat de protecţie conform PUZ – zone construite protejate, nici interdicţia schimbării destinaţiei serei care se regăseşte pe teren, faţă de prevederile art. 18 alin. (8) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2007), şi nici obligativitatea obţinerii avizului Ministerului Culturii în ceea ce priveşte posibilitatea de a autoriza o nouă intervenţie într-o Zonă construită protejată, faţă de prevederile art. 24 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 422/2001). În planşa Fond construit nu apar imobilele existente în zona analizată, aşa cum rezultă din PUZ-ul aprobat prin Hotărârea CGMB nr. 34/2009, care, între timp, a expirat. Edificabilul se află la mai puţin de 100 m de monumentul istoric – vilă, astfel că terenul se află în zona de protecţie a unui monument istoric. Pentru dezmembrare este necesar avizul Ministerului Culturii, condiţie nespecificată în certificat. Se invocă dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi ale art. 59 coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 422/2001; c) prin adoptarea PUZ: a fost încălcat regimul de înălţime, coeficientul de utilizare a terenului şi procentul de ocupare a terenului; se schimbă în mod nelegal destinaţia de spaţiu verde, contrar dispoziţiilor art. 18 alin. (5) şi (7) din Legea nr. 24/2007 şi art. 71 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările şi completările ulterioare (O.U.G. nr. 195/2005); d) în zonele protejate, planurile urbanistice derogatorii iniţiate de persoane fizice şi juridice nu pot modifica caracterul general al zonei, în timp ce, prin hotărârea contestată, se propune construirea unor blocuri în grădina unei vile situate într-un cartier rezidenţial, cu locuinţe joase. Sub acest aspect, se invocă prevederile art. 32 alin. (9) şi (10) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2001); e) în susţinerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, reclamanta susţine că sunt îndeplinite condiţiile referitoare la existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea producerii unei pagube iminente. B. Întâmpinările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate în cauză, pârâţii au invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului USR, iar pârâtul CGMB a invocat şi excepţia lipsei de interes a reclamantului, pentru argumentele arătate în continuare: a) din perspectiva contenciosului subiectiv, reclamantul – partid politic nu are calitate procesuală activă, întrucât nu poate afirma existenţa vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim conex, cauzată prin emiterea actului administrativ dedus judecăţii. Fiind partid politic, persoană juridică de drept public, nu este grup de persoane fizice fără personalitate juridică – titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, nici organism social interesat, care poate fi asimilat persoanei vătămate; b) din perspectiva contenciosului obiectiv, reclamantul – partid politic nu poate avea calitate procesuală activă în raport cu actul administrativ cu caracter normativ contestat. În contenciosul obiectiv, calitatea procesuală activă a reclamantului – persoană juridică de drept public – se verifică prin prisma art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, completat cu art. 194, art. 200 şi art. 206 alin. (2) din Codul civil, raportat la prevederile Legii partidelor politice nr. 14/2003, republicată (Legea nr. 14/2003), corelat cu scopul şi obiectivele din statutul persoanei juridice; c) în conformitate cu art. 10 lit. e) din Legea nr. 14/2003, art. 6 din Statutul USR prevede că „USR urmăreşte numai obiective politice”, care pot fi atinse numai pe căile legale permise unui partid politic, neavând căderea să atace în contencios administrativ hotărârile adoptate de CGMB, atunci când rezultatul votului nu concordă cu voinţa şi obiectivele sale politice; d) reclamantul – partid politic, având grup de consilieri aleşi în cadrul CGMB, nu a sesizat prefectul pentru exercitarea dreptului de tutelă administrativă împotriva Hotărârii CGMB din 18 decembrie 2019, în temeiul art. 200 şi al art. 255 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (O.U.G. nr. 57/2019), corelate cu art. 1 alin. (8) şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. C. Apărările reclamantei cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes, invocate de pârâţi

În combaterea excepţiilor invocate de pârâţi, reclamantul – partid politic a invocat argumentele arătate în continuare: a) USR este formaţiune politică, persoană juridică de drept public, reglementată conform Legii nr. 14/2003, care urmăreşte promovarea valorilor şi intereselor naţionale, printre care se află inclusiv respectarea legalităţii, protejarea mediului înconjurător şi implementarea unei administraţii publice eficiente; b) USR a contestat hotărârea CGMB în vederea realizării scopului politic pentru care s-a înfiinţat, asigurarea protecţiei mediului înconjurător şi a unei administraţii cât mai eficiente, în concordanţă cu prevederile Legii nr. 14/2003, întrucât hotărârea contestată vizează dezvoltarea urbanistică a municipiului Bucureşti, având deci impact asupra mediului şi asupra sistemului de administraţie locală; c) demersurile USR în faţa instanţei sunt realizate în exercitarea scopului partidului şi reprezintă manifestarea unui interes personal, privat. Legiuitorul nu limitează mijloacele prin care un partid îşi poate îndeplini scopul pentru care a fost înfiinţat; d) reclamantul USR invocă un interes legitim privat, în principal, şi un interes public, în subsidiar, conform prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. În condiţiile în care consilierii, care deţin majoritatea politică, adoptă hotărâri nelegale, singura posibilitate a reclamantului de a-şi duce la îndeplinire programul politic este de a supune controlului instanţei hotărârile respective. În condiţiile în care reclamantul USR are consilieri aleşi în cadrul CGMB şi contribuie astfel la deciziile organului deliberativ al administraţiei publice locale, are interesul ca deciziile organului deliberativ să respecte principiul legalităţii. În situaţia în care aceste decizii nu respectă prevederile legale, singura posibilitate a reclamantului este să se adreseze instanţei de judecată pentru anularea actului nelegal, pentru a asigura respectarea legii, în interesul cetăţenilor; e) reclamantul – partid politic a invocat dispoziţiile art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002, arătând că acest articol recunoaşte tuturor persoanelor calitatea de titulari ai dreptului la un mediu sănătos şi protejat, inclusiv persoanelor juridice. D. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 462 din 4 martie 2021, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active şi a respins, în consecinţă, acţiunea, pentru considerentele expuse rezumativ în continuare: a) legiuitorul a prevăzut, la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, necesitatea îndeplinirii calităţii de persoană vătămată a titularului acţiunii în contencios administrativ, iar, prin dispoziţiile alin. (3), (4) şi (8) ale aceluiaşi articol, a prevăzut dreptul expres al anumitor instituţii publice de a sesiza instanţa de contencios administrativ; b) reclamantul nu se încadrează printre subiectele prevăzute de Legea nr. 554/2004 în vederea formulării acţiunii în contencios administrativ îndreptate împotriva Hotărârii CGMB din 18 decembrie 2019; c) astfel, nu se poate reţine că reclamantul are calitatea de persoană vătămată de actul administrativ contestat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Faptul că membrii partidului USR au exprimat un vot nefavorabil în cadrul şedinţei CGMB în care a fost adoptată hotărârea contestată nu poate susţine concluzia vătămării drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantului. Vătămarea la care se referă art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 trebuie să fie una efectivă şi să vizeze un drept sau interes legitim privat al persoanei. Actul contestat nu produce un efect direct asupra reclamantului pentru a se justifica existenţa unui interes propriu privat al acestuia; d) potrivit art. 5 şi 6 din Statutul său, reclamantul USR urmăreşte dezvoltarea României pe baze, principii şi relaţii sociale echitabile, prin promovarea integrităţii, meritocraţiei şi competenţei şi coeziunii sociale, atât în interiorul său, cât şi în societatea românească, prin respectarea legii, printr-o administraţie publică eficientă şi printr-o competiţie economică echitabilă, care să asigure creşterea substanţială a calităţii vieţii românilor, precum şi o dezvoltare echilibrată a localităţilor, protecţia mediului înconjurător şi sănătatea populaţiei şi protejarea patrimoniului cultural, însă acestea sunt obiective politice, iar nu interese legitime, private, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, sau drepturi efective ale reclamantului; e) interpretarea reclamantului transformă, în concret, partidele politice în subiecte de sesizare a instanţelor de judecată în contencios obiectiv, aspect ce vine în contradicţie cu dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004; f) având în vedere că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003, „partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice, de drept public”, reclamantul USR nu este un organism social interesat, astfel cum acesta este definit prin art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, interpretate inclusiv prin pct. 72 al Deciziei nr. 8 din 2 martie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii; g) pe de altă parte, nu există dispoziţii legale care să confere partidelor politice, ca persoane juridice de drept public, calitatea de a introduce acţiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004; h) prevederile art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 au în vedere persoanele fizice, acestea fiind singurele care ar putea fi afectate de un mediu nesănătos şi neechilibrat ecologic. „Dreptul oricărei persoane”, expresie folosită în articolul respectiv, se referă la orice persoană care este aptă în mod natural să beneficieze de acest drept, iar nu la o persoană juridică, care reprezintă o simplă ficţiune a legii; i) deşi reclamantul invocă în susţinerea calităţii sale procesuale active dreptul său la un mediu sănătos, în cauză, dată fiind suprafaţa restrânsă a terenului avut în vedere de actul contestat, nu se poate reţine că, prin conduita criticată, pârâţii vatămă dreptul reclamantului la un mediu sănătos, întrucât conţinutul dreptului la un mediu sănătos nu poate fi interpretat ca garantând oricărei persoane protecţia şi îmbunătăţirea continuă a oricărei suprafeţe de spaţiu verde; j) este adevărat că, faţă de dispoziţiile art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005, asigurarea protecţiei mediului nu reprezintă doar un interes general al colectivităţii, ci are şi o dimensiune individuală concretizată în dreptul fiecărui individ la un mediu sănătos. Cu toate acestea, dispoziţiile respective nu înlătură condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios, astfel cum sunt reglementate de Legea nr. 554/2004. Aceste dispoziţii legale trebuie interpretate coroborat, astfel încât, la sesizarea instanţei, reclamantul să justifice şi un interes privat ce urmează a fi analizat în raport cu circumstanţele concrete ale cauzei, prin luarea în considerare a efectelor actului asupra mediului, amploarea acestor efecte şi poziţia reclamantului în funcţie de acestea. E. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 10 a formulat recurs reclamantul USR, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele critici pe fondul problemelor de drept: a) scopurile USR, astfel cum sunt arătate în Statutul USR, justifică calitatea procesuală activă. Chiar dacă recurentulreclamant are scopuri politice, această împrejurare nu exclude posibilitatea de a se adresa instanţei de judecată pentru îndeplinirea acestor scopuri. Necesitatea îndeplinirii scopurilor statutare justifică interesul legitim privat în sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004. Astfel, se arată că hotărârea CGMB a fost contestată în vederea realizării scopului politic pentru care s-a înfiinţat, şi anume: asigurarea protecţiei mediului înconjurător şi a unei administraţii cât mai eficiente, în concordanţă cu prevederile Legii nr. 14/2003; b) Hotărârea CGMB vizează dezvoltarea urbanistică a municipiului Bucureşti, astfel că are impact asupra mediului şi asupra sistemului de administraţie locală; c) demersurile în faţa instanţei sunt realizate în exercitarea scopului partidului şi reprezintă manifestarea unui interes personal, privat; d) legiuitorul nu limitează mijloacele prin care un partid îşi poate îndeplini scopul pentru care a fost înfiinţat; e) din considerentele expuse de instanţa de fond nu rezultă motivele pentru care scopurile politice nu pot fi aduse la îndeplinire prin supunerea controlului judiciar a unui act administrativ considerat nelegal şi asupra căruia reprezentanţii recurentei au votat împotrivă. Nu a fost invocată nicio prevedere legală care să interzică acest lucru; f) conform art. 5 din Statutul său, „USR are ca scop dezvoltarea României pe baze, principii şi relaţii sociale echitabile, prin promovarea integrităţii, meritocraţiei şi a competenţei şi coeziunii sociale, atât în interiorul său, cât şi în societatea românească, prin respectarea legii, printr-o administraţie publică eficientă şi printr-o competiţie economică echitabilă, care să asigure creşterea substanţială a calităţii vieţii românilor”. Conform art. 6 din Statut, printre principalele obiective ale USR se află inclusiv protecţia mediului înconjurător şi sănătatea populaţiei: „USR urmăreşte numai obiective politice. Obiectivele USR sunt: a. reaşezarea ierarhiilor în societatea românească în spiritul moralităţii şi competenţei, coeziunii sociale şi civismului; n. o dezvoltare echilibrată a localităţilor; o. o dezvoltare socioeconomică durabilă ce respectă şi valorifică protecţia mediului înconjurător şi sănătatea populaţiei, în concordanţă cu tratatele internaţionale la care România este parte; p. respectarea şi promovarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute în tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi jurisprudenţa CEDO; q. un sector cultural dinamic, creşterea gradului de acces la cultură şi protejarea patrimoniului cultural, valorificarea patrimoniului cultural ca factor de dezvoltare sustenabilă strategică a României”; g) cererea de chemare în judecată a fost formulată în contextul în care hotărârea contestată a fost supusă dezbaterii organului deliberativ al municipiului Bucureşti, din care fac parte consilieri generali din partea recurentului. Consilierii generali au votat împotriva adoptării PUZ şi au semnalat indicii de nelegalitate cu privire la acesta. Scopurile politice ale partidului se realizează prin exercitarea mandatelor consilierilor reprezentanţi ai partidului în cadrul organului deliberativ, iar hotărârile consiliului se adoptă în mod democratic. Însă, prin adoptarea unui act administrativ care intră în contradicţie cu prevederile legale în materie de mediu şi urbanism şi în contradicţie cu politicile recurentului, susţinute de consilierii generali ai acestuia, acesta este pus în imposibilitatea de a-şi îndeplini scopurile conform statutului propriu. USR justifică un interes legitim privat, acela de a-şi asigura îndeplinirea scopului politic când acesta a fost afectat printr-un act administrativ nelegal. În condiţiile în care organul deliberativ adoptă hotărâri nelegale, scade încrederea cetăţenilor inclusiv în reprezentanţii recurentului, astfel că recurentul va fi împiedicat să îşi ducă la îndeplinire scopurile politice pentru care s-a înfiinţat; h) USR justifică un interes legitim privat, în principal, şi un interes public, în subsidiar, conform prevederilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. În condiţiile în care consilierii care deţin majoritatea politică aprobă hotărâri nelegale, singura posibilitate a reclamantului USR de a-şi duce la îndeplinire programul politic este de a supune controlului instanţei hotărârile respective; i) invocând prevederile art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 14/2003, recurentul-reclamant arată că, în condiţiile în care autoritatea publică constituită aprobă un act administrativ presupus nelegal, partidul justifică interesul legitim privat pentru a interveni în vederea asigurării legalităţii actelor administrative adoptate de reprezentanţii consiliului; j) se invocă interpretarea greşită a art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005, arătând că aceste dispoziţii recunosc tuturor persoanelor calitatea de titulari ai dreptului la un mediu sănătos şi protejat, fără a distinge între persoane fizice sau juridice. Trebuie acordată o atenţie sporită vătămărilor produse asupra mediului, mai ales în contextul în care România se află în procedura de infringement în domeniul mediului pentru zona Bucureşti. În contextul actual, orice vătămare asupra mediului, oricât de minoră, s-ar putea considera privită în mod individual şi are efecte negative asupra tuturor locuitorilor municipalităţii. F. Apărările formulate în faza de recurs

Intimata-pârâtă A. – S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, arătând, în esenţă, următoarele: a) reclamantul – partid politic nu este organism social interesat, întrucât acestea sunt persoane juridice de drept privat, în timp ce partidele politice sunt persoane juridice de drept public, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003; b) nu există dispoziţii legale speciale care să confere partidelor politice, ca persoane juridice de drept public, calitatea de a introduce acţiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. Situaţiile reţinute de instanţa de fond reprezintă singurele ipoteze stabilite în mod limitativ de Legea nr. 554/2004 în care o persoană – fizică sau juridică – poate introduce o acţiune ce vizează anularea/suspendarea unui act administrativ; c) nu se poate pune semnul egal între dorinţa de a atinge un scop politic şi interesul legitim privat, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004; d) în cazul partidelor politice, chiar dacă reprezintă interesele unui grup de persoane, scopul lor este unul de interes general, iar, prin activitatea lor, aşa cum prevede art. 1 din Legea nr. 14/2003, promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic şi contribuie la formarea opiniei publice. Prin prisma acestei definiţii a scopului partidelor politice rezultă că reclamantul, în activitatea sa, este un promotor al valorilor şi intereselor naţionale care trebuie să se supună totuşi pluralismului politic, fiind obligat să accepte şi chiar să susţină coexistenţa paşnică de interese. Or, prin acţiunea formulată, reclamantul – partid politic s-a opus interesului general al societăţii, interes ce a fost manifestat în sensul adoptării hotărârii atacate prin vot democratic. e) spre deosebire de partidele politice, în cazul instituţiei prefectului, legea cuprinde dispoziţii legale speciale care îi conferă dreptul de a introduce acţiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice. f) pe lângă faptul că reclamantul – partid politic nu are un interes legitim privat, nici nu este vătămat în vreun fel de actul administrativ atacat. Vătămarea trebuie să fie efectivă şi să vizeze un interes propriu privat al recurentului, or, chiar şi în situaţia în care s-ar reţine că reclamantul – partid politic ar avea un interes legitim privat, acesta nu a demonstrat că actul atacat îi produce o vătămare acestui interes. În acest sens, nu se poate stabili că adoptarea unui PUZ vatămă presupusul interes privat al reclamantului – partid politic de a-şi atinge scopurile politice. Reclamantul – partid politic nu este titularul dreptului la un mediu sănătos, iar actul administrativ atacat nu vatămă un astfel de drept, prin prisma prevederilor art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile

Dispoziţiile legale supuse interpretării sunt următoarele: a) art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: „ Art. 2. – Semnificaţia unor termeni (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) persoană vătămată – orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; (…) p) interes legitim privat – posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;”; b) art. 1 şi art. 2 din Legea partidelor politice nr. 14/2003: „ Art. 1. – Partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public. Art. 2. – Prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii.”; c) art. 5 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005: „ Art. 5. – Statul recunoaşte oricărei persoane dreptul la un «mediu sănătos şi echilibrat ecologic», garantând în acest scop: (…) d) dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul organizaţiilor pentru protecţia mediului, autorităţilor administrative şi/sau judecătoreşti, după caz, în probleme de mediu, indiferent dacă s-a produs sau nu un prejudiciu.” IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Recurentul-reclamant – partid politic a argumentat că partidul politic poate fi încadrat şi la „organism social interesat” şi justifică un interes privat, în principal, tocmai prin faptul că are consilieri reprezentanţi în CGMB, că aceştia au dubii cu privire la legalitatea actului administrativ normativ şi, raportat la statutul partidului recurent, aceasta este singura modalitate prin care poată să îşi ducă la capăt scopul politic.

Totodată, recurentul-reclamant a solicitat ca instanţa să aprecieze dacă nu ar fi util ca sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să vizeze şi aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 în raport cu partidele politice.

Intimata-pârâtă A. – S.R.L. a arătat că partidele politice pot avea calitate procesuală activă şi interes doar în cadrul contenciosului subiectiv în două situaţii: (i) în cazul în care s-ar fi încălcat norme de procedură privind aprobarea Hotărârii CGMB, nu s-ar fi luat cu cvorumul, cu procedura prevăzută de lege etc., caz în care s-ar fi încălcat dreptul şi interesul legitim al partidului politic de a-şi exercita reprezentarea pe care a câştigat-o, în mod democratic, în urma votului prin care a reuşit să intre în CGMB; (ii) a doua situaţie ar fi în cazul în care s-ar încălca un drept sau interes legitim, şi anume raportul de vecinătate, aspecte care ar fi valabile pentru orice subiect de drept vătămat în drepturile lui legitime de proprietate privată. În ceea ce priveşte contenciosul obiectiv, partidele politice nu se regăsesc pe lista subiectelor de sezină ale instanţei expres şi limitativ prevăzute de Legea nr. 554/2004. Dacă, prin simpla menţionare în statut, ca obiectiv politic, protecţia mediului ar conferi oricărui partid politic calitate procesuală activă în orice litigiu de protecţia mediului, s-ar ajunge la o situaţie care nu a fost cea avută în vedere de legiuitor. Nu se poate asimila un partid politic organismelor sociale interesate care au calitate procesuală activă conferită de lege. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în sensul celor arătate în continuare: (i) cauza se află în curs de judecată pe rolul curţii de apel, învestite cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; (ii) soluţionarea pe fond a cauzei depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, pentru următoarele argumente: recurentul-reclamant – partid politic invocă vătămarea, prin actul de urbanism emis de autoritatea administraţiei publice locale, în principal, a unor interese legitime private, în susţinerea cărora sunt invocate scopul şi obiectivele partidului politic, respectiv prevederile art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005. Pentru soluţionarea cauzei se impune interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea nr. 554/2004, privind noţiunile de „persoană vătămată”, respectiv „interes legitim privat”, raportat la prevederile art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 14/2003, respectiv la prevederile art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005, din perspectiva condiţiei de exerciţiu a acţiunii civile a calităţii procesuale active. Modul în care ar urma să fie interpretate textele de lege influenţează şi soluţia pe fond a cererii deduse judecăţii, în condiţiile în care excepţia lipsei calităţii procesuale active are caracter peremptoriu, reprezentând un impediment procesual pentru judecarea pe fond a cauzei; (iii) chestiunea de drept are caracter de noutate şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare; (iv) este îndeplinită condiţia caracterului real al chestiunii de drept, vizând norme de drept susceptibile de mai multe interpretări.

Faţă de solicitarea recurentului-reclamant de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi cu privire la aplicarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, instanţa a apreciat că nu sunt întrunite condiţiile de admisibilitate a sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, deoarece dispoziţiile respective nu au fost invocate prin cererea de recurs formulată în cauză. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, instanţa de trimitere şi-a argumentat punctul de vedere în sensul următor:

Având în vedere, pe de o parte, prevederile legii contenciosului administrativ care definesc persoana vătămată, respectiv interesul legitim privat [art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea nr. 554/2004], şi, pe de altă parte, dispoziţiile care reglementează scopurile partidelor politice şi funcţiile acestora [art. 1, art. 2, art. 8 alin. (2) şi art. 9 din Legea nr. 14/2003, art. 8 alin. (2) din Constituţie], se ridică întrebarea dacă, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale menţionate, se poate deduce calitatea procesuală activă a partidului politic în cadrul acţiunii în contencios administrativ împotriva actului de urbanism.

De asemenea, faţă de prevederile legale sus-menţionate, coroborate cu prevederile art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005, se ridică întrebarea dacă partidul politic poate acţiona în contencios administrativ prin invocarea unei vătămări în dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic.

Din interpretarea dispoziţiilor legale menţionate se deduce concluzia îndreptăţirii partidului politic de a sta în judecată, în calitate de reclamant, în acţiunea în contencios administrativ, în măsura în care invocă, în principal, o vătămare, prin emiterea/adoptarea actului administrativ considerat nelegal, a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat privind calitatea sa de persoană juridică (existenţa, condiţiile de desfăşurare a activităţii, patrimoniu etc.), nu şi în situaţia în care se invocă, în principal, o vătămare a obiectivelor politice.

Având în vedere scopurile eminamente politice şi aria generală de activitate ale partidelor, subsumate promovării valorilor şi intereselor naţionale, partidele politice fiind persoane juridice de drept public care îndeplinesc o misiune publică garantată de Constituţie, situaţia invocării, de către partidul politic, a vătămării scopului şi obiectivelor sale, prin actul administrativ considerat nelegal, s-ar circumscrie unui contencios obiectiv. Or, cazurile de contencios obiectiv sunt instituite limitativ prin Legea nr. 554/2004.

Cu referire la organismele sociale interesate, persoane juridice de drept privat, prin Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, s-a reţinut că, în ipoteza în care acestea aleg să formuleze o acţiune în contencios administrativ, invocând o vătămare a unui interes legitim public, ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, în acest caz fiind recunoscută admisibilitatea unei acţiuni în contenciosul administrativ exercitată de un organism social, dacă şi în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism şi drepturile celor în interesul cărora organismul acţionează. Dacă acest obiect este însă prea general şi, prin acest caracter, nu poate angaja o relaţie firească şi rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acţionat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acţiona, nefiind permis ca o acţiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acţiune populară sau o acţiune în contenciosul administrativ obiectiv.

În ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 5 lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005, care recunosc, într-adevăr, oricărei persoane – fără să se facă vreo distincţie între persoană fizică/juridică – dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic, garantând în acest scop dreptul de a se adresa instanţei direct sau prin intermediul organizaţiilor pentru protecţia mediului, prin coroborare cu prevederile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a) şi p) din Legea nr. 554/2004, art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 14/2003, se deduce îndreptăţirea partidului politic de a sta în judecată, în calitate de reclamant, în acţiunea în contencios administrativ privind probleme de mediu, în măsura în care invocă, în principal, o vătămare, prin emiterea/adoptarea actului administrativ considerat nelegal, a dreptului/interesului legitim privat – în calitate de persoana juridică – şi nu raportat la obiectivele sale cu caracter politic. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În condiţiile în care, aşa cum rezultă din expunerea anterioară, se realizează o paralelă între partidele politice şi organismele sociale interesate, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, prezintă relevanţă Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin care s-au decis următoarele: „ În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) şi s) şi art. 8 alin. (11) şi (12) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că: În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociaţiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele asociaţiei, potrivit statutului.”

În considerentele deciziei, s-au reţinut, în esenţă, următoarele: „ Prin urmare, se impune a se răspunde la întrebarea dacă, în acest caz, ne aflăm în situaţia unui contencios obiectiv, dacă aceste organisme exercită un control de tutelă administrativă sau rămânem tot în sfera contenciosului subiectiv. Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acţiunii s-a adus atingere unei situaţii juridice subiective. Instanţa de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanţa de contencios administrativ va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate. Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalităţii şi promovarea intereselor generale, astfel că, prin acţiunea formulată, reclamantul urmăreşte să apere un interes legitim public. Obiectul acţiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorităţii publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale şi morale cauzate. Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autorităţile centrale sau de reprezentanţii acestora asupra organelor administraţiei publice descentralizate, deconcentrate şi autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, şi nu contenciosului subiectiv de drepturi. În contenciosul administrativ românesc, în mod tradiţional, regula a fost aceea că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula acţiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat.” „ Cum organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-şi întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiţionat de existenţa unui interes legitim privat, iar între acesta şi interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi.” „ Analizând, aşadar, singura ipoteză legală în care se poate pune problema existenţei sau inexistenţei unui contencios obiectiv, respectiv ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acţiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, se constată că ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, cu alte cuvinte, este necesar ca respectivul organism social să fie «interesat», adică să aibă înscris în statutul său, ca scop principal, apărarea interesului public, cu respectarea principiului specialităţii capacităţii de folosinţă al asociaţiei respective. În acest caz este recunoscută admisibilitatea unei acţiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menţionat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă şi în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism şi drepturile celor în interesul cărora organismul acţionează; dacă acest obiect este însă prea general şi, prin acest caracter, nu poate angaja o relaţie firească şi rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acţionat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acţiona, nefiind permis ca o acţiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acţiune populară sau o acţiune în contenciosul administrativ obiectiv.” „ Concluzionând, se poate reţine că, indiferent dacă asociaţia urmăreşte un interes general sau al unei colectivităţi ori, după caz, interesul său personal nepatrimonial, aceasta trebuie să îşi stabilească prin statut scopul direct şi obiectivele acesteia. Asociaţia nu poate avea decât acele drepturi şi obligaţii care corespund scopului statutar de activitate, în concordanţă cu principiul specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanei juridice, actele juridice emise cu încălcarea acestui principiu fiind lovite de nulitate absolută.” „ Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanşeze un contencios obiectiv rezultă şi din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziţioneze în mod distinct în corpul legii, aşa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menţionate, şi nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat «persoanei vătămate». Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanşa, prin definiţie, exclusiv un contencios subiectiv.” „ Prin urmare, în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală dată acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele organismului social – asociaţie, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenţei acestei legături urmează să se facă de instanţe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecăţii, nefiind suficientă menţionarea în statut a activităţii de «apărare a interesului public», ca scop principal al respectivului organism social interesat.” B. Jurisprudenţa instanţelor naţionale

În practica judiciară singulară comunicată de curţile de apel, existentă la nivelul Curţii de Apel Braşov, s-a apreciat că partidul politic are calitate procesuală activă şi interes legitim pentru a formula acţiune în contencios administrativ în anularea unui act administrativ (hotărâre a Guvernului), în calitate de organism social interesat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, justificat de existenţa unui interes legitim public, pentru următoarele argumente: a) noţiunea de „interes legitim” care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noţiunea de „interes” în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii), iar, raportat la specificul contenciosului administrativ, se impune analizarea împreună a excepţiei lipsei calităţii procesuale active şi a excepţiei lipsei de interes a reclamantului – partid politic; b) reclamantul – partid politic reprezintă un organism social interesat în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, având în vedere scopul înfiinţării partidelor politice, reglementat de Legea nr. 14/2003, partidele politice fiind „asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie” (art. 1 din Legea nr. 14/2003) şi care, prin activitatea lor, „promovează valorile şi interesele naţionale” (art. 2 din Legea nr. 14/2003); c) interesul legitim public invocat de reclamantul – partid politic rezultă chiar din raţiunea reglementării dispoziţiilor art. 79 alin. (1) şi (2) din Legea educaţiei fizice şi sportului nr. 69/2000, dispoziţii legale potrivit cărora schimbarea destinaţiei sau desfiinţarea bazelor sportive aparţinând domeniului public ori privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale sau aparţinând societăţilor comerciale care deţin active patrimoniale destinate activităţii sportive ce au aparţinut statului se va putea face numai prin hotărâre a Guvernului. Prin reglementarea unor condiţii restrictive în care acestea pot fi desfiinţate, legiuitorul subliniază importanţa bazelor materiale sportive, necesare desfăşurării activităţilor de educaţie fizică şi sport ale cetăţenilor, în conformitate cu valorile sociale ocrotite de Legea nr. 69/2000.

Instanţa de trimitere a indicat, cu titlu de jurisprudenţă, dosarele nr. 15.994/3/2017 şi nr. 19.404/3/2017, precizând că raporturile juridice deduse judecăţii în cauzele respective sunt diferite de cele ce formează obiectul litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare, întrucât actele administrative contestate în acele dosare nu vizează planuri urbanistice zonale.

Dosarul nr. 19.404/3/2017 are ca obiect acţiunea în contencios administrativ formulată de consilieri locali în cadrul CGMB şi de partidul politic USR, prin care se solicită anularea unor hotărâri ale CGMB, prin care a fost aprobată înfiinţarea unor societăţi pe acţiuni. În cauza respectivă, prin Sentinţa civilă nr. 6.041 din 17 octombrie 2017, Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei de interes a reclamantului – partid politic. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Bucureşti a rămas definitivă prin Decizia civilă nr. 6.504 din 22 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în considerentele căreia nu este analizată soluţia pronunţată cu privire la cele două excepţii.

Dosarul nr. 15.994/3/2017 are aceleaşi părţi şi vizează aceleaşi acte administrative din dosarul menţionat la paragraful anterior, deosebirea constând în faptul că litigiul poartă asupra cererii de suspe