GOUVEIA DA SILVA TORRADO contre le PORTUGAL

Constituția art. 20 § 4 al Constituției din 1976 consacră dreptul la o „ decizie judiciară în termen rezonabil ". art. 22 definește în plus răspunderea civilă a statului și a organelor și agenților acestuia în următorii termeni : „ Statul și alte entități publice sunt responsabili civilmente, conjunct cu membrii organelor și funcționarilor sau agenților acestora, pentru toate acțiunile sau omisiunile comise în exercitarea funcțiilor lor și din cauza unui asemenea exercițiu, dacă rezultă încălcări ale drepturilor, libertăților și garanțiilor sau prejudiciu pentru alții. "

Decretul-lege nr. o 48051 din 21 noiembrie 1967 Decretul-lege acesta reglementează răspunderea civilă extracontractuală a statului. Dispozițiile sale de interes pentru prezenta cauză citesc după cum urmează : art. 2 § 1 „ Statul și alte persoane morale publice sunt responsabili civilmente față de terți pentru lezarea drepturilor acestora sau a dispozițiilor legale destinate să protejeze interesele lor, dacă rezultă din acte ilicite comise cu vină ( culpa ) de către organele sau agenții administrativi ai acestora în exercitarea sau din cauza exercitării funcțiilor. " art. 6 „ În scopul acestui decret, sunt considerate ilicite actele juridice care încalcă norme legale și reglementare sau principii generale aplicabile în general, precum și actele materiale care încalcă aceste norme și principii sau regulile de ordin tehnic și de prudență generală care trebuie luate în considerare. " art. 7 „ Datoriei statului și al altor persoane morale publice, titularilor organelor și agenților lor de a indemniza nu depinde de exercitarea de către lezați a dreptului lor de atac împotriva actelor ce au cauzat prejudiciul în cauză ; cu toate acestea, dreptul lezaților la reparație va subsista doar dacă un asemenea prejudiciu nu poate fi imputat neintroducerii unei căi de atac sau unei conduite procedurale neglijente în cadrul unui asemenea atac. " Conform jurisprudenței în materie de răspundere civilă extracontractuală, pentru a exista obligație de indemnizare asupra statului, trebuie să existe un act ilicit, comis cu vină, și o legătură de cauzalitate între un asemenea act și prejudiciul rezultând din acesta. Conform articolului 498 din codul civil, dreptul la indemnizare se prescrie în termen de trei ani de la data la care lezatul a luat sau ar fi trebuit să ia cunoștință de posibilitatea de a-și exercita dreptul.

Jurisprudența jurisdicțiilor portugheze în materie Pentru o lungă perioadă, singura decizie a jurisdicțiilor portugheze care a aplicat decretul-lege nr. o 48051 la durata unei proceduri a fost cea pronunțată pe 7 martie 1989 de Curtea Supremă Administrativă în cauza Garagens Pintosinho, Lda. Înalta jurisdicție, referindu-se la hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului Guincho c. Portugalia (hotărâre din 10 iulie 1984, seria A nr. o 81), Baraona c. Portugalia (hotărâre din 8 iulie 1987, seria A nr. o 122) și Martins Moreira c. Portugalia (hotărâre din 26 octombrie 1988, seria A nr. o 143), a considerat că durata excesivă a unei proceduri era un act ilicit justificând reparație. Ceea ce era mai ales în cauză în această cauză era întârzierea de cinci ani în pronunțarea unei sentințe de către tribunalul muncii din Lisabona, în timp ce legea îi impunea un termen de trei zile în această privință. Pe 15 octombrie 1998, Curtea Supremă Administrativă a pronunțat o hotărâre într-o cauză Pires Neno , care se referea la o procedură civilă terminată a cărei durată era de aproape șapte ani pentru o instanță. Reclamanții în această acțiune introduseseră de asemenea o cerere în fața Comisiei Europene a Drepturilor Omului, plângându-se de durata aceleiași proceduri. Ei primiseră, ca urmare a acestei cereri și printr-o rezoluție a Comitetului Miniștrilor al Consiliului Europei, o indemnizație de 540 000 escudos portughezi (PTE). Curtea Supremă Administrativă admise parțial cererea reclamanților și condamna statul să le verseze o indemnizație de 900 000 PTE, minus 540 000 PTE deja primite în cadrul procedurii în fața organelor Convenției. Curtea Supremă Administrativă consideră în special, referindu-se la jurisprudența Curții de Strasbourg, că statul angaja răspunderea sa civilă extracontractuală pentru prejudiciul moral și material cauzate prin disfuncționarea serviciilor de justiție, în încălcare ilicită și culpabilă a articolelor 20 ale Constituției și 6 § 1 ale Convenției. Această hotărâre a fost publicată și comentată în revista juridică Cadernos de Justiça Administrativa nr. o 17 septembrie/octombrie 1999. O decizie similară a fost pronunțată de Curtea Supremă Administrativă pe 1 er februarie 2001 în cauza Alecarpeças, Lda. , care se referea la întârzierea în executarea unei comisii rogatorii în cadrul unei proceduri de executare. Curtea Supremă Administrativă a subliniat că depășirea termenelor procedurale nu era, în sine, un act ilicit, ci ar deveni dacă ar fi fost în același timp încălcare a articolului 6 § 1 al Convenției. În sfârșit, tribunalul administrativ din Coimbra, într-o sentință din 14 iulie 1999, deja trecută în forță de lucru judecat, a admis de asemenea o cerere de indemnizare bazată pe răspunderea extracontractuală a statului din cauza duratei excesive a unei proceduri de opoziție la executare deja terminată. Conform unui tabel statistic produs de Guvern, douăzeci și cinci acțiuni bazate pe răspunderea extracontractuală a statului din cauza duratei excesive a unei proceduri au fost introduse în fața jurisdicțiilor administrative. Statul a fost condamnat în patru dintre aceste proceduri, reclamanții fiind respinși din pretenții în alte patru dintre aceste proceduri. Șaptesprezece proceduri sunt în continuare în curs ; în două dintre aceste șaptesprezece proceduri, statul a fost condamnat în prima instanță dar a făcut apel în fața Curții Supreme Administrative.

Proiectele de lege nr. o 95/VIII și nr. o 148/IX În iulie 2001, guvernul a depus la Parlament proiectul de lege nr. o 95/VIII privind răspunderea civilă extracontractuală a statului și abrogând decretul-lege nr. o 48051. Expunerea de motive a proiectului indică în special că, „ pentru prima dată în ordinea juridică portugheză ", un text legislativ reglementează în mod cuprinzător răspunderea extracontractuală a statului pentru prejudiciile rezultând din exercitarea funcțiilor politice, legislative, administrative și, „ pentru prima dată în Portugalia ", judiciare. În acest context, expunerea observă că a fost „ considerat util de a încorpora în lege soluțiile găsite în timp de jurisprudență ". Articolele 7-10 ale proiectului reglementează răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate în exercitarea funcțiilor sale administrative. art. 7 §§ 2 și 3 introduce în mod explicit noțiunea de „ culpă de serviciu " sau „ culpă funcțională ". art. 12 al proiectului prevede în special: „ (...) regulile în materie de răspundere pentru acte ilicite comise în exercitarea funcției administrative sunt aplicabile prejudiciilor ilicite cauzate de administrația justiției, în special pentru încălcare a dreptului la o decizie judiciară în termen rezonabil. " Acest proiect a devenit nevalabil ca urmare a dizolvării Parlamentului. Cu toate acestea, pe 21 noiembrie 2002, noul Parlament a adoptat în prima lectură un proiect de lege nr. o 148/IX, depus de membri ai Partidului Socialist, care preiau complet expunerea de motive și textul proiectului de lege nr. o 95/VIII. Acest text trebuie încă aprobat în a doua lectură.

Circulara nr. o 11/2002 a Procurorului General al Republicii Pe 20 decembrie 2002, Procurorul General al Republicii a emis o circulară destinată tuturor agenților și magistraților ministerului public. I-a invitat să se abțină de la contestarea competenței ratione materiae a jurisdicțiilor administrative pentru a examina acțiuni bazate pe răspunderea extracontractuală a statului din cauza duratei excesive a procedurilor. Conform articolului 76 al Statutului ministerului public, toți agenții și magistrații ministerului public sunt obligați să urmeze această circulară. PLÂNGERI Invocând art. 6 § 1 al Convenției, reclamanta se plânge de durata procedurii. ÎN DREPT Plângând de durata procedurii, reclamanta invocă articolul 6 § 1 al Convenției, care spune în special : „ Orice persoană are dreptul ca cauza sa să fie ascultată (...) în termen rezonabil, de către un tribunal (...), care va hotărî (...) asupra contestațiilor privind drepturile și obligațiile sale de caracter civil (...) " Guvernul ridică de la început o excepție bazată pe neepuizarea căilor de atac interne. Pentru el, rezultă clar din jurisprudența Curții Supreme Administrative că încălcarea dreptului la o decizie în termen rezonabil angajează răspunderea civilă extracontractuală a statului și, prin urmare, datoria acestuia din urmă de a indemniza lezații. Guvernul susține că acțiunea în răspundere extracontractuală, prevăzută de decretul-lege nr. o 48051 din 21 noiembrie 1967, este o cale accesibilă, adecvată și eficace pentru a remedia situația pusă în cauză de reclamantă. După el, nu se poate contesta eficacitatea acestei căi pe baza doar a unor criterii statistice. Guvernul observă că trebuie distins între mijloacele de prevenire, cum ar fi cererile tendând la accelerarea procedurii, care vizează, în esență, prevenirea încălcării sau punerea ei cap la cap imediat, și mijloace de reparație, care se referă la o încălcare care a avut deja loc. În cazul de față, încălcarea susținută având deja loc, singura întrebare este dacă reclamanta avea la dispoziție o cale eficace de a obține reparație. Pentru Guvern, acesta era cazul. Se referă în particular la hotărârea Curții Supreme Administrative din 15 octombrie 1998 în cauza Pires Neno , din care rezultă clar că această înaltă jurisdicție urmase integral principiile și criteriile Curții Europene a Drepturilor Omului în materie de „ termen rezonabil ". Guvernul se referă de asemenea la decizia Giumarra c. Franța (nr. o 61166/00, 12 iunie 2001, nepublicată), în care prezenta Curte a considerat că acțiunea bazată pe articolul L. 781-1 din codul francez de organizare judiciară este o cale de epuizat de către cel care dorește să se plângă de durata excesivă a unei proceduri. Pentru Guvern, aceeași situație prevaleaza în Portugalia, diferențele dintre cele două dispoziții legale în cauză neputând justifica soluții diferite. Reclamanta contestă aceste argumente. Ea susține că jurisprudența constantă a organelor Convenției, conform căreia acțiunea indicată de Guvern nu constituie o cale eficace, rămâne pe deplin valabilă. După reclamantă, este de știință comună că justiția în Portugalia este prea lentă. Dacă justiciabilii ar fi obligați să sesizeze jurisdicțiile administrative înainte de a se adresa Curții, încălcarea dreptului lor de a-și vedea cauza decisă în termen rezonabil ar fi agravată în măsura în care, reacționând împotriva duratei excesive a procedurii, s-ar confrunta cu o a doua posibilitate de încălcare a aceluiași drept. Reclamanta adaugă că o asemenea situație ar putea persista pentru o durată nedeterminată. Pentru reclamantă, elementele de jurisprudență produse de Guvern nu schimbă nimic în aceasta. Jurisdicțiile portugheze ar fi în continuare în curs de discuție cu privire la prelirminara lor competență de a examina acest tip de acțiuni. O asemenea competență ar fi în plus contestată în mod sistematic de către ministerul public, acționând în numele statului. Libellul proiectelor de lege nr. o 95/VIII și nr. o 148/IX ar demonstra că nu este posibil, sub imperiul legii actuale, să se obțină o compensație din cauza duratei excesive a unei proceduri. Deciziile Curții Supreme Administrative în acest sens, în special cea pronunțată în cauza Pires Neno , ar fi excepționale și izolate - Guvernul a citat într-adevăr doar patru decizii, în timp ce decretul-lege nr. o 48051 a fost în vigoare de 35 de ani - și ar atinge doar proceduri deja terminată, în timp ce reclamanta se plânge de durata excesivă a unei proceduri care rămâne în curs. Calea în cauză nu putea deci fi considerată adecvată sau eficace. Curtea reamintește că conform articolului 35 § 1 al Convenției, ea nu poate fi sesizată decât după epuizarea căilor de atac interne. Se pune deci mai întâi întrebarea dacă excepția Guvernului se dovedește întemeiată în cauza de față. În această privință, Curtea subliniază că orice reclamant trebuie să-i fi dat jurisdicțiilor interne ocazia pe care această dispoziție are ca scop să o asigure în principiu statelor contractante : să evite sau să corecteze încălcările susținute împotriva lor (a se vedea, de exemplu, Cardot c. Franța , hotărâre din 19 martie 1991, seria A nr. o 200, § 36). Această regulă se bazează pe presupunerea, obiect al articolului 13 al Convenției – cu care prezintă afinități strânse –, că ordinea internă oferă o cale eficace privind încălcarea susținută (a se vedea, de exemplu, Selmouni c. Franța [GC], nr. o 25803/94, § 74, CEDO 1999-V). art. 35 al Convenției prescrie totuși doar epuizarea căilor care privesc încălcările incriminate, disponibile și adecvate. Aceste căi trebuie să existe la un grad suficient de certitudine, nu doar în teorie ci și în practică, altfel le lipsesc caracterul efectiv și accesibilitatea dorită ; revine statului pârât să demonstreze că aceste cerințe se găsesc întrunite (a se vedea, între multe altele, hotărârile Vernillo c. Franța din 20 februarie 1991, seria A nr. o 198, § 27, și Dalia c. Franța din 19 februarie 1998, Culegere de hotărâri și decizii 1998-I, § 38). Curtea reamintește că guvernul portughez a făcut deja valoare în trecut, în fața organelor Convenției, o excepție de neepuizare invocând că acțiunea în răspundere prevăzută de decretul-lege nr. o 48051 constituia o cale eficace pentru a se plânge de durata unei proceduri. La acea vreme, Comisia respinsese această excepție de mai multe ori. S-a exprimat așa în special în cauza Gama da Costa c. Portugalia (nr. o 12659/87, decizie din 5 martie 1990, Decisions and Reports (DR) 65, p. 136) : „ (...) Guvernul nu a arătat că decretul-lege nr. o 48051 din 21 noiembrie 1967 reglementând răspunderea extracontractuală a statului se aplică cazurilor de durată a procedurilor în curs sau terminate, în fața jurisdicțiilor portugheze competente. Guvernul nu a citat în acest sens niciun exemplu din jurisprudență demonstrând că o asemenea acțiune avea șanse reale de succes, în timp ce textul legislativ în cauză era în vigoare de mai bine de douăzeci de ani. " Azi Guvernul ridică din nou această excepție pe baza evoluției jurisprudenței jurisdicțiilor administrative. Ar exista deci un număr în creștere de decizii acordând compensații din cauza duratei excesive a procedurilor. Cu privire la exemplele furnizate de Guvern, Curtea constată că acesta este într-adevăr cazul. Cu siguranță, pentru o lungă perioadă singura decizie a Curții Supreme Administrative a fost hotărârea Garagens Pintosinho, Lda ., din 7 martie 1989. Cu toate acestea, de la 15 octombrie 1998, data hotărârii Pires Neno , jurisprudența Curții Supreme Administrative admite că durata excesivă a unei proceduri judiciare poate angaja răspunderea statului din cauza încălcării articolului 6 al Convenției. Această din urmă hotărâre, ca și cele care au urmat, se referă de altfel în mod explicit la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și se bazează pe criteriile reținute de aceasta din urmă pentru a examina caracterul rezonabil al lungimii unei proceduri judiciare. Reclamanta a susținut că această jurisprudență nu prezintă un grad suficient de certitudine juridică. Ea a observat în această privință că ministerul public contest competența jurisdicțiilor administrative de a examina acest tip de acțiuni și că proiectele de lege depuse la Parlament dovedesc că textul actual este cel puțin nesigur. Aceste argumente nu sunt convingătoare. Curtea subliniază mai întâi că prin circulara sa nr. o 11/2002, din 20 decembrie 2002, Procurorul General al Republicii a invitat toți agenții și magistrații ministerului public să se abțină de la contestarea competenței ratione materiae a jurisdicțiilor administrative în acest tip de cauze. În orice caz, chestiunea pare a fi rezolvată, jurisdicțiile administrative acceptând în prezent competența lor de a judeca acțiunile în răspundere a statului pentru durată excesivă a unei proceduri. Cât privește proiectele de lege depuse la Parlament și vizând înlocuirea decretului-lege nr. o 48051, Curtea observă că expunerea de motive a acestor proiecte observă că a fost „ considerat util de a încorpora în lege soluțiile găsite în timp de jurisprudență ". Această frază pare să se refere în special la evoluția relativ recentă a jurisprudenței în materie de căi de atac împotriva duratei excesive a procedurii. Nu se poate deci se bazeze pe conținutul acestor proiecte de lege pentru a nega decretului-lege nr. o 48051, după cum este interpretat de jurisdicțiile administrative în prezent, un grad suficient de certitudine juridică. Acestea fiind zise, Curtea dorește să sublinieze că situația din Portugalia în materie se va îmbunătăți și se va clarifica și mai mult atunci când proiectele în cauză vor fi adoptate de Parlament. Curtea estimează deci că cel puțin din luna octombrie 1999, data la care hotărârea Pires Neno a fost publicată și comentată în revista juridică Cadernos de Justiça Administrativa , acțiunea în răspundere extracontractuală a statului a dobândit un grad de certitudine juridică suficient pentru a putea și trebui utilizată în scopul articolului 35 § 1 al Convenției (a se vedea în această privință decizia Giummarra c. Franța sus-menționată). Această concluzie este valabilă atât pentru procedurile terminate cât și pentru acelea care, ca cea de față, sunt în continuare în curs. Rezultă într-adevăr din sentințele și hotărârile produse de Guvern că nici dreptul pozitiv nici jurisprudența nu fac distincție între procedurile în curs și acelea care sunt încheiate. Circumstanța că acțiunea în cauză, pur indemnitară, nu permite accelerarea unei proceduri în curs nu este hotărâtoare. Curtea reamintește în această privință că a judecat că căile de atac pe care un justiciabil le are pe plan intern pentru a se plânge de durata unei proceduri sunt „ eficace ", în sensul articolului 13 al Convenției, atunci când permit să „ prevină apariția sau continuarea încălcării susținute, sau [să furnizeze] interesatului un redresare corespunzător pentru orice încălcare s-a deja produs " ( Kudła c. Polonia [GC], nr. o 30210/96, § 158, CEDO 2000-XI). art. 13 deschide deci o opțiune în materie: o cale este „ eficace " de îndată ce permite, fie de a accelera decizia jurisdicțiilor sesizate, fie de a furniza justiciabilului o reparație adecvată pentru întârzierile deja acumulate ( Kudła sus-menționat, § 159). Conform Curții, văzând „ afinitățile strânse " pe care le prezintă articolele 13 și 35 § 1 ale Convenției (a se vedea de asemenea Kudła sus-menționat, § 152), trebuie să fie neapărat la fel pentru noțiunea de cale „ eficace " în sensul acestei a doua dispoziții ( Mifsud c. Franța (decizie) [GC], nr. o 57220/00, CEDO 2002-VIII). Curtea dorește totuși să clarifice că această concluzie este valabilă doar atâta timp cât acțiunea în răspundere extracontractuală a statului rămâne ea însăși o cale eficace, adecvată și accesibilă pentru a sancționa durata excesivă a unei proceduri judiciare. De aceea ar fi de dorit ca jurisdicțiile administrative să acorde o atenție deosebită acestor acțiuni, mai ales în ceea ce privește durata rezonabilă a examinării lor. Nu este într-adevăr de exclud că caracterul adecvat al acțiunii în răspundere să se poată găsi afectat de durata ea însăși excesivă a examinării sale. Curtea reamintește în sfârșit și în orice caz că un asemenea caracter adecvat poate de asemenea depinde de nivelul indemnizării ( Scordino c. Italia (decizie), nr. o 36813/97, CEDO 2003). În cazul de față, Curtea constată că reclamanta nu a sesizat jurisdicțiile administrative cu o acțiune în răspundere extracontractuală a statului. Ea observă că la introducerea prezentei cereri, pe 22 ianuarie 2001, o asemenea acțiune avusese deja caracterul unei căi de atac care trebuia exercitată pentru a epuiza căile de atac interne, conform articolului 35 § 1 al Convenției. Reclamanta a deci omis să epuizeze căile de atac interne. Procedura litigioasă fiind de altfel în continuare în curs, nimic nu împiedică reclamanta de a introduce această cale de atac în fața jurisdicțiilor administrative. Cererea trebuie deci respinsă în aplicarea articolelor 35 §§ 1 și 4 ale Convenției. Din aceste motive, Curtea, unanim, Declară petiția inadmisibilă. Vincent Berger Georg Ress Grefier Președinte

La Constitution L’article 20 § 4 de la Constitution de 1976 consacre le droit à une « décision judiciaire dans un délai raisonnable ». L’article 22 définit par ailleurs la responsabilité civile de l’Etat et de ses organes et agents dans les termes suivants : « L’Etat et les autres entités publiques sont civilement responsables, conjointement avec les membres de leurs organes et de leurs fonctionnaires ou agents, de toutes les actions ou omissions commises dans l’exercice de leurs fonctions et en raison d’un tel exercice, s’il en résulte des violations des droits, libertés et garanties ou un préjudice pour autrui. »

Le décret-loi n o 48051 du 21 novembre 1967 Ce décret-loi régit la responsabilité civile extra-contractuelle de l’Etat. Ses dispositions présentant un intérêt pour la présente affaire se lisent ainsi : Article 2 § 1 « L’Etat et les autres personnes morales publiques sont civilement responsables envers les tiers des atteintes aux droits de ceux-ci ou aux dispositions légales destinées à protéger leurs intérêts, si elles résultent d’actes illicites commis avec faute ( culpa ) par leurs organismes ou agents administratifs dans l’exercice ou en raison de l’exercice de leurs fonctions. » Article 6 « Aux fins de ce décret, sont considérés illicites les actes juridiques qui enfreignent les normes légales et réglementaires ou les principes généraux généralement applicables, ainsi que les actes matériels qui enfreignent ces normes et principes ou les règles d’ordre technique et de prudence générale qui doivent être prises en considération. » Article 7 « Le devoir d’indemniser, de la part de l’Etat et des autres personnes morales publiques, des titulaires de leurs organes et de leurs agents, ne dépend pas de l’exercice par les lésés de leur droit de recours contre les actes ayant causé le dommage en cause ; toutefois, le droit des lésés à une réparation ne subsistera que si un tel dommage ne peut être imputé au défaut d’introduction d’un recours ou à une conduite procédurale négligente dans le cadre d’un tel recours. » Selon la jurisprudence en matière de responsabilité civile extra-contractuelle, pour qu’il y ait obligation d’indemniser à la charge de l’Etat, il faut qu’il y ait un acte illicite, commis avec faute, et un lien de causalité entre un tel acte et le dommage résultant de ce dernier. Selon l’article 498 du code civil, le droit à l’indemnisation se prescrit dans le délai de trois ans à compter de la date à laquelle le lésé prend ou aurait dû prendre connaissance de la possibilité d’exercer ce droit.

La jurisprudence des juridictions portugaises en la matière Pendant longtemps, la seule décision des juridictions portugaises ayant appliqué le décret-loi n o 48051 à la durée d’une procédure fut celle rendue le 7 mars 1989 par la Cour suprême administrative dans l’affaire Garagens Pintosinho, Lda. La haute juridiction, se référant aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme Guincho c. Portugal (arrêt du 10 juillet 1984, série A n o 81), Baraona c. Portugal (arrêt du 8 juillet 1987, série A n o 122) et Martins Moreira c. Portugal (arrêt du 26 octobre 1988, série A n o 143), considéra que la durée excessive d’une procédure était un acte illicite justifiant une réparation. Etait surtout en cause dans cette affaire le retard de cinq ans dans le prononcé d’un jugement par le tribunal du travail de Lisbonne, alors que la loi lui imposait un délai de trois jours à cette fin. Le 15 octobre 1998, la Cour suprême administrative rendit un arrêt dans une affaire Pires Neno , qui concernait une procédure civile terminée dont la durée était de presque sept ans pour une instance. Les demandeurs dans cette action avaient par ailleurs introduit une requête devant la Commission européenne des Droits de l’Homme, se plaignant de la durée de la même procédure. Ils avaient, à la suite de cette requête et par une résolution du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, reçu une indemnité de 540 000 escudos portugais (PTE). La Cour suprême administrative fit partiellement droit à la demande des requérants et condamna l’Etat à leur verser une indemnité de 900 000 PTE, moins les 540 000 PTE déjà reçus dans le cadre de la procédure devant les organes de la Convention. La Cour suprême administrative considéra notamment, se référant à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, que l’Etat engageait sa responsabilité civile extra-contractuelle pour le dommage moral et matériel causés par le mauvais fonctionnement des services de justice, en violation illicite et fautive des articles 20 de la Constitution et 6 § 1 de la Convention. Cet arrêt fut publié et commenté dans la revue juridique Cadernos de Justiça Administrativa n o 17 de septembre/octobre 1999. Une décision similaire fut rendue par la Cour suprême administrative le 1 er février 2001 dans l’affaire Alecarpeças, Lda. , qui concernait le retard dans l’accomplissement d’une commission rogatoire dans le cadre d’une procédure d’exécution. La Cour suprême administrative souligna que le dépassement des délais de procédure n’était pas, en tant que tel, un acte illicite, mais qu’il le deviendrait s’il y avait en même temps violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Enfin, le tribunal administratif de Coimbra, dans un jugement du 14 juillet 1999, déjà passé en force de chose jugée, fit également droit à une demande d’indemnisation fondée sur la responsabilité extra-contractuelle de l’Etat en raison de la durée excessive d’une procédure d’opposition à l’exécution déjà terminée. D’après un tableau statistique produit par le Gouvernement, vingt-cinq actions fondées sur la responsabilité extra-contractuelle de l’Etat en raison de la durée excessive d’une procédure ont été introduites devant les juridictions administratives. L’Etat a été condamné dans quatre de ces procédures, les demandeurs ayant été déboutés de leur prétentions dans quatre autres de ces procédures. Dix-sept procédures sont toujours pendantes ; dans deux de ces dix-sept procédures, l’Etat a été condamné en première instance mais a fait appel devant la Cour suprême administrative.

Les projets de loi n o 95/VIII et n o 148/IX En juillet 2001, le gouvernement déposa au Parlement le projet de loi n o 95/VIII concernant la responsabilité civile extra-contractuelle de l’Etat et abrogeant le décret-loi n o 48051. L’exposé des motifs du projet indique notamment que, « pour la première fois dans l’ordre juridique portugais », un texte législatif règle de manière globale la responsabilité extra-contractuelle de l’Etat pour les dommages résultant de l’exercice des fonctions politique, législative, administrative et, « pour la première fois au Portugal », juridictionnelle. Dans ce contexte, l’exposé relève qu’il a été « considéré utile d’incorporer dans la loi des solutions trouvées au fil du temps par la jurisprudence ». Les articles 7 à 10 du projet règlent la responsabilité de l’Etat pour les dommages causés dans l’exercice de ses fonctions administratives. L’article 7 §§ 2 et 3 introduit de manière explicite la notion de « faute de service » ou « faute fonctionnelle ». L’article 12 du projet dispose notamment : « (...) les règles en matière de responsabilité pour les faits illicites commis dans l’exercice de la fonction administrative sont applicables aux dommages illicites causés par l’administration de la justice, notamment pour violation du droit à une décision judiciaire dans un délai raisonnable. » Ce projet est devenu caduc suite à la dissolution du Parlement. Cependant, le 21 novembre 2002, le nouveau Parlement a adopté en première lecture un projet de loi n o 148/IX, déposé par des membres du Parti socialiste, qui reprend intégralement l’exposé des motifs et le texte du projet de loi n o 95/VIII. Ce texte doit encore être approuvé en deuxième lecture.

La circulaire n o 11/2002 du Procureur général de la République Le 20 décembre 2002, le Procureur général de la République a émis une circulaire à l’intention de tous les agents et magistrats du ministère public. Il les invite à s’abstenir de contester la compétence ratione materiae des juridictions administratives pour examiner des actions fondées sur la responsabilité extra-contractuelle de l’Etat en raison de la durée excessive de procédures. Conformément à l’article 76 du Statut du ministère public, tous les agents et magistrats du ministère public sont tenus de suivre cette circulaire. GRIEFS Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la durée de la procédure. EN DROIT Se plaignant de la durée de la procédure, la requérante invoque l’article 6 § 1 de la Convention, qui dit notamment ceci : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) » Le Gouvernement soulève d’emblée une exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Pour lui, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour suprême administrative que la violation du droit à une décision dans un délai raisonnable engage la responsabilité civile extra-contractuelle de l’Etat et, par conséquent, le devoir, pour ce dernier, d’indemniser les lésés. Le Gouvernement soutient que l’action en responsabilité extra-contractuelle, prévue par le décret-loi n o 48051 du 21 novembre 1967, est un moyen accessible, adéquat et efficace pour redresser la situation mise en cause par la requérante. D’après lui, on ne saurait contester l’efficacité de ce recours sur la seule base de critères statistiques. Le Gouvernement relève qu’il faut distinguer les moyens de prévention, tels que les demandes tendant à l’accélération de la procédure, qui visent, pour l’essentiel, à prévenir la violation ou à lui mettre fin immédiatement, des moyens de réparation, qui concernent une violation qui a déjà eu lieu. En l’espèce, la violation alléguée ayant déjà été commise, la seule question est de savoir si la requérante avait à sa disposition un moyen efficace d’obtenir réparation. Pour le Gouvernement, tel était le cas. Il se réfère en particulier à l’arrêt de la Cour suprême administrative du 15 octobre 1998 dans l’affaire Pires Neno , d’où il ressort clairement que cette haute juridiction a suivi intégralement les principes et critères de la Cour européenne des Droits de l’Homme en matière de « délai raisonnable ». Le Gouvernement se réfère également à la décision Giumarra c. France (n o 61166/00, 12 juin 2001, non publiée), dans laquelle la présente Cour a considéré que l’action fondée sur l’article L. 781-1 du code français de l’organisation judiciaire est un recours à épuiser par celui qui veut se plaindre de la durée excessive d’une procédure. Pour le Gouvernement, la même situation prévaut au Portugal, les différences entre les deux dispositions légales en cause ne pouvant justifier des solutions différentes. La requérante conteste ces arguments. Elle soutient que la jurisprudence constante des organes de la Convention, selon laquelle l’action indiquée par le Gouvernement ne constitue pas un recours efficace, reste pleinement valable. D’après la requérante, il est de notoriété publique que la justice au Portugal est trop lente. Si les justiciables étaient obligés de saisir les juridictions administratives avant de s’adresser à la Cour, la violation de leur droit à voir leur cause décidée dans un délai raisonnable serait aggravée dans la mesure où, en réagissant contre la durée excessive de la procédure, ils se verraient confrontés à une deuxième possibilité de violation de ce même droit. La requérante ajoute qu’une telle situation pourrait persister pour une durée indéterminée. Pour la requérante, les éléments jurisprudentiels produits par le Gouvernement n’y changent rien. Les juridictions portugaises seraient toujours en train de discuter la question préalable de leur compétence pour examiner ce type d’actions. Une telle compétence serait d’ailleurs contestée de manière systématique par le ministère public, agissant au nom de l’Etat. Le libellé des projets de loi n o 95/VIII et n o 148/IX démontrerait qu’il n’est pas possible, sous l’empire de la loi actuelle, d’obtenir un dédommagement en raison de la durée excessive d’une procédure. Les décisions de la Cour suprême administrative en ce sens, notamment celle rendue dans l’affaire Pires Neno , seraient exceptionnelles et isolées - le Gouvernement n’a en effet cité que quatre décisions, alors que le décret-loi n o 48051 est en vigueur depuis 35 ans - et ne concerneraient que des procédures déjà terminées, alors que la requérante se plaint de la durée excessive d’une procédure qui demeure pendante. Le recours en cause ne saurait donc être considéré comme adéquat ou efficace. La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes. Se pose donc en premier lieu la question de savoir si l’exception du Gouvernement se révèle fondée en l’espèce. A cet égard, la Cour souligne que tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux Etats contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux (voir, par exemple, Cardot c. France , arrêt du 19 mars 1991, série A n o 200, § 36). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – avec laquelle elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée (voir, par exemple, Selmouni c. France [GC], n o 25803/94, § 74, CEDH 1999-V). L’article 35 de la Convention ne prescrit cependant que l’épuisement des recours portant sur les violations incriminées, disponibles et adéquats. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Vernillo c. France du 20 février 1991, série A n o 198, § 27, et Dalia c. France du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, § 38). La Cour rappelle que le gouvernement portugais a déjà fait valoir par le passé, devant les organes de la Convention, une exception de non-épuisement en alléguant que l’action en responsabilité prévue par le décret-loi n o 48051 constituait un recours efficace pour se plaindre de la durée d’une procédure. A l’époque, la Commission avait rejeté cette exception à plusieurs reprises. Elle s’exprima ainsi notamment dans l’affaire Gama da Costa c. Portugal (n o 12659/87, décision du 5 mars 1990, Décisions et rapports (DR) 65, p. 136) : « (...) le Gouvernement n’a pas montré que le décret-loi n o 48051 du 21 novembre 1967 régissant la responsabilité extra-contractuelle de l’Etat s’applique aux cas de durées de procédures pendantes ou terminées, devant les juridictions portugaises compétentes. Le Gouvernement n’a pas cité à cet égard un seul exemple tiré de la jurisprudence démontrant qu’une telle action avait des chances réelles de succès, alors que le texte législatif en question est en vigueur depuis plus de vingt ans. » Aujourd’hui le Gouvernement soulève de nouveau cette exception en se fondant notamment sur l’évolution de la jurisprudence des juridictions administratives. Il y aurait ainsi un nombre croissant de décisions accordant des dédommagements en raison de la durée excessive de procédures. Au vu des exemples fournis par le Gouvernement, la Cour constate que tel est effectivement le cas. Certes, pendant un long laps de temps la seule décision de la Cour suprême administrative a été l’arrêt Garagens Pintosinho, Lda ., du 7 mars 1989. Il n’en demeure pas moins qu’à partir du 15 octobre 1998, date de l’arrêt Pires Neno , la jurisprudence de la Cour suprême administrative admet que la durée excessive d’une procédure judiciaire peut engager la responsabilité de l’Etat en raison de la violation de l’article 6 de la Convention. Ce dernier arrêt, comme ceux qui l’ont suivi, se réfère d’ailleurs expressément à la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme et se fonde sur les critères retenus par cette dernière pour examiner le caractère raisonnable de la longueur d’une procédure judiciaire. La requérante a allégué que cette jurisprudence ne présentait pas un degré suffisant de certitude juridique. Elle a relevé à cet égard que le ministère public contestait la compétence des juridictions administratives pour examiner ce type d’actions et que les projets de loi déposés au Parlement prouvaient que le texte actuel est pour le moins incertain. Ces arguments ne sont pas convaincants. La Cour souligne d’abord que par sa circulaire n o 11/2002, du 20 décembre 2002, le Procureur général de la République a invité tous les agents et magistrats du ministère public à s’abstenir de contester la compétence ratione materiae des juridictions administratives dans ce type d’affaires. En tout état de cause, la question semble être résolue, les juridictions administratives acceptant à l’heure actuelle leur compétence de juger les actions en responsabilité de l’Etat pour durée excessive d’une procédure. Quant aux projets de loi déposés au Parlement et visant à remplacer le décret-loi n o 48051, la Cour relève que l’exposé des motifs de ces projets relève qu’il a été « considéré utile d’incorporer dans la loi des solutions trouvées au fil du temps par la jurisprudence ». Cette phrase semble viser notamment l’évolution relativement récente de la jurisprudence en matière de recours contre la durée excessive de la procédure. On ne saurait donc se fonder sur la teneur de ces projets de loi pour nier au décret-loi n o 48051, tel qu’interprété par les juridictions administratives à l’heure actuelle, un degré suffisant de certitude juridique. Cela dit, la Cour tient à souligner que la situation au Portugal en la matière s’améliorera et se clarifiera encore lorsque les projets en cause auront été adoptés par le Parlement. La Cour estime ainsi qu’au moins à partir du mois d’octobre 1999, date à laquelle l’arrêt Pires Neno a été publié et commenté dans la revue juridique Cadernos de Justiça Administrativa , l’action en responsabilité extra-contractuelle de l’Etat a acquis un degré de certitude juridique suffisant pour pouvoir et devoir être utilisé aux fins de l’article 35 § 1 de la Convention (voir à cet égard la décision Giummarra c. France précitée). Cette conclusion vaut pour les procédures terminées comme pour celles qui, à l’instar de la présente, sont toujours pendantes. Il ressort en effet des jugements et arrêts produits par le Gouvernement que ni le droit positif ni la jurisprudence ne distinguent les procédures pendantes de celles qui sont achevées. La circonstance que l’action en cause, purement indemnitaire, ne permet pas d’accélérer une procédure en cours n’est pas déterminante. La Cour rappelle à cet égard qu’elle a jugé que les recours dont un justiciable dispose sur le plan interne pour se plaindre de la durée d’une procédure sont « effectifs », au sens de l’article 13 de la Convention, lorsqu’ils permettent d’« empêcher la survenance ou la continuation de la violation alléguée, ou [de] fournir à l’intéressé un redressement approprié pour toute violation s’étant déjà produite » ( Kudła c. Pologne [GC], n o 30210/96, § 158, CEDH 2000-XI). L’article 13 ouvre donc une option en la matière : un recours est « effectif » dès lors qu’il permet, soit d’accélérer la décision des juridictions saisies, soit de fournir au justiciable une réparation adéquate pour les retards déjà accusés ( Kudła précité, § 159). Selon la Cour, vu les « étroites affinités » que présentent les articles 13 et 35 § 1 de la Convention (voir aussi Kudła précité, § 152), il en va nécessairement de même pour la notion de recours « effectif » au sens de cette seconde disposition ( Mifsud c. France (déc.) [GC], n o 57220/00, CEDH 2002-VIII). La Cour tient cependant à préciser que cette conclusion n’est valable que pour autant que l’action en responsabilité extra-contractuelle de l’Etat demeure elle-même un recours efficace, adéquat et accessible pour sanctionner la durée excessive d’une procédure judiciaire. C’est pourquoi il serait souhaitable que les juridictions administratives portent une attention particulière à ces actions, notamment pour ce qui est de la durée raisonnable de leur examen. Il n’est en effet pas à exclure que le caractère adéquat de l’action en responsabilité puisse se trouver affecté par la durée elle-même excessive de son examen. La Cour rappelle enfin et au demeurant qu’un tel caractère adéquat peut également dépendre du niveau de l’indemnisation ( Scordino c. Italie (déc.), n o 36813/97, CEDH 2003). En l’espèce, la Cour constate que la requérante n’a pas saisi les juridictions administratives d’une action en responsabilité extra-contractuelle de l’Etat. Elle relève que lors de l’introduction de la présente requête, le 22 janvier 2001, une telle action avait déjà le caractère d’un recours devant être exercé pour épuiser les voies de recours internes, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention. La requérante a donc manqué d’épuiser les voies de recours internes. La procédure litigieuse étant d’ailleurs toujours pendante, rien n’empêche la requérante d’introduire ce recours devant les juridictions administratives. La requête doit donc être rejetée en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable. Vincent Berger Georg Ress Greffier Président