Decizia nr. 32 din 15 mai 2017

Tribunalul Bucureşti – Secţia a IV-a civilă a dispus, prin Încheierea din data de 27 iulie 2016, în Dosarul nr. 27.932/303/2015, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept ce vizează interpretarea sintagmei „interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani” din cuprinsul art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 privind unele măsuri în vederea implementării programului „Prima casă”, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 368/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009). II. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept menţionată

Prin Cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 6 Bucureşti la data de 2 noiembrie 2015 cu nr. 27.932/303/2015, contestatorul statul român prin, Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu intimatul A, a formulat contestaţie la executare împotriva executării silite demarate în Dosarul de executare nr. 465/2015 de către Biroul Executorilor Judecătoreşti Asociaţi B, prin care a solicitat instanţei admiterea cererii de suspendare a executării silite până la soluţionarea contestaţiei la executare, respectiv admiterea contestaţiei la executare şi, pe cale de consecinţă, anularea executării silite efectuate în Dosarul de executare nr. 465/2015.

Prin Sentinţa civilă nr. 10.377 din 9 decembrie 2015, Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti a admis contestaţia la executare şi a anulat actele de executare efectuate în Dosarul de executare nr. 465/2015 al Biroului Executorilor Judecătoreşti Asociaţi B. A fost respinsă cererea de suspendare a executării silite, ca rămasă fără obiect.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a constatat că imobilul împotriva căruia a fost începută executarea silită a fost achiziţionat de numita C prin procedura reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, fiind grevat de o ipotecă legală în favoarea statului român şi de o interdicţie de înstrăinare pe o perioadă de 5 ani.

Astfel, în temeiul art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, instanţa a reţinut că statul român a dobândit dreptul de ipotecă de rang I asupra imobilului, drept ce a fost intabulat în cartea funciară la data de 24 octombrie 2011, cu interdicţia de înstrăinare pe o perioadă de 5 ani de la data dobândirii şi grevare cu alte sarcini pe întreaga durată a finanţării în cotă indiviză de 50% în favoarea sa şi în cotă indiviză de 50% în favoarea băncii.

În ceea ce priveşte interdicţia de înstrăinare, instanţa a reţinut că aceasta este o interdicţie cu caracter absolut, vizând atât actele de înstrăinare voluntară, cât şi pe cele efectuate fără consimţământul proprietarului imobilului, având în vedere că textul nu distinge între modurile de înstrăinare, iar unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

Instanţa a constatat că imobilul a fost scos la vânzare prin licitaţie publică, potrivit publicaţiei de vânzare imobiliară emise la data de 2 noiembrie 2015 în Dosarul de executare nr. 465/2015 al Biroului Executorilor Judecătoreşti Asociaţi B, la cererea creditorului subsecvent A, în baza contractului de împrumut autentificat de notar.

Procedura de urmărire silită asupra bunurilor imobile constituie tot o modalitate de înstrăinare a dreptului de proprietate, neavând relevanţă inexistenţa consimţământului proprietarului la vânzarea bunului.

Mai mult decât atât, potrivit art. 2.329 alin. (2) şi (3) din Codul civil, toate bunurile care sunt, potrivit legii, inalienabile sunt şi insesizabile, adică nu pot fi executate silit, cu condiţia ca acestea să fie înscrise în registrele de publicitate imobiliară, condiţie care este îndeplinită în prezenta cauză.

În speţă, instanţa a constatat că, faţă de programul social iniţiat de Guvernul României, supus unei legislaţii speciale, în baza căreia a fost încheiat Contractul de garantare pentru achiziţia de locuinţe din data de 5 octombrie 2011, asupra locuinţelor dobândite prin intermediul acestui program este instituit un regim derogatoriu de la cel de drept comun, ce prevede o interdicţie legală absolută de înstrăinare a imobilelor, ce priveşte toate modalităţile de înstrăinare, inclusiv vânzarea în cadrul executării silite, pe o perioadă de 5 ani.

Acest regim este justificat de garantarea contractelor de credit cu ajutorul cărora beneficiarii legii achiziţionează imobile de către statul român, prin Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii S.A. – I.F.N., aspect care îndreptăţeşte statul la obţinerea anumitor garanţii şi la instituirea anumitor limite ale dreptului de proprietate asupra imobilelor dobândite.

Împotriva acestei sentinţe au declarat apel ambele părţi.

Prin Cererea formulată la data de 14 aprilie 2016, apelantul-intimat A a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept vizând interpretarea prevederilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009.

În motivarea acestei cereri, apelantul-intimat a arătat că există interpretări contrare ale instanţelor de judecată asupra sintagmei „interdicţie de înstrăinare”. Astfel, instanţa de fond a considerat că această prevedere legală face imposibilă executarea silită imobiliară asupra imobilului achiziţionat prin procedura reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, întrucât interdicţia de înstrăinare este una cu caracter absolut, vizând atât actele de înstrăinare voluntară, cât şi pe cele efectuate fără consimţământul proprietarului imobilului, având în vedere că textul nu distinge între modurile de înstrăinare.

Apelantul-intimat a învederat instanţei faptul că există jurisprudenţă şi în sens contrar, respectiv că indisponibilizarea presupune suspendarea temporară a dreptului de dispoziţie al proprietarului, ceea ce nu se identifică sub nicio formă cu noţiunea de inalienabil sau insesizabil, şi că legiuitorul român a avut în vedere orice înstrăinare în sensul unui act juridic voluntar, nu şi executarea silită.

Apelantul-intimat a mai subliniat că în acest din urmă sens a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite în soluţionarea recursului în interesul legii cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 9 alin. 8 din Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare. Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat că interdicţia de înstrăinare nu echivalează cu scoaterea din circuitul civil a acestor imobile.

La data de 18 iulie 2016, apelantul-contestator statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice, a depus la dosar note de şedinţă prin care a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În motivare, apelantul-contestator a arătat că, raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 şi ale art. 2.329 din Codul civil, norme cu caracter special derogatorii de la dreptul comun, legiuitorul a înţeles să scoată din circuitul civil pe o perioadă de 5 ani imobilul achiziţionat prin programul „Prima casă”.

Interdicţia de înstrăinare şi grevare cu sarcini a imobilului pe o perioadă de 5 ani are un caracter absolut, întrucât se menţionează în mod generic noţiunea de înstrăinare fără a distinge dacă este vorba despre o înstrăinare voluntară sau una forţată, efectuată la cererea unui creditor al beneficiarului, iar ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus.

De asemenea, o interpretare teleologică duce la aceeaşi concluzie a caracterului absolut al interdicţiei de înstrăinare, întrucât, în ipoteza contrară, s-ar putea eluda dispoziţiile legale imperative de protecţie a statului român care este corelativă avantajelor pe care acesta le procură debitorului prin intervenţia sa în calitate de garant al contractului de garantare.

Apelantul-contestator a mai învederat că, pe de o parte, dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 sunt suficient de clare să nu genereze reale dificultăţi de interpretare şi aplicare, iar, pe de altă parte, nu sunt incidente prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece chestiunea nu este nouă, aceasta fiind tranşată în mod definitiv de mai multe instanţe de judecată. III. Aspectele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării

Prin Încheierea de sesizare din data de 27 iulie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 27.932/303/2015, Tribunalul Bucureşti – Secţia a IV-a civilă a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele aspecte:

În speţă, obiectul dosarului constă în cererile de apel formulate de ambele părţi împotriva Sentinţei civile nr. 10.377 din 9 decembrie 2015, pronunţată de Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti, tribunalul pronunţându-se prin decizie definitivă.

În ceea ce priveşte chestiunea de drept a cărei rezolvare se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de trimitere a reţinut că aceasta vizează interpretarea sintagmei „interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani” din cuprinsul art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009.

Această problemă de drept are incidenţă asupra fondului apelului, reprezentând unul dintre motivele de apel formulate de apelantul-intimat A.

Tribunalul Bucureşti a apreciat că este îndeplinită şi condiţia caracterului de noutate a chestiunii de drept în discuţie, câtă vreme nu există un recurs în interesul legii cu acest obiect, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu are competenţă materială în privinţa cererilor formulate în cadrul executărilor silite.

De asemenea, noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci şi de una veche, iar din hotărârile judecătoreşti depuse de apelanţi la dosar, precum şi din cele identificate de instanţa de trimitere rezultă împrejurarea că, asupra aceleiaşi probleme de drept, vizând modul de interpretare a prevederilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, în privinţa sintagmei „interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani”, instanţele au opinii diferite. IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Susţinerile apelantului-intimat A, cel care a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, sunt în sensul că interdicţia de înstrăinare de 5 ani se aplică numai înstrăinărilor voluntare, nefiind o excepţie de la executarea silită, şi nu echivalează cu scoaterea imobilelor achiziţionate prin programul „Prima casă” din circuitul civil.

Apelantul-contestator statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi-a exprimat punctul de vedere în sensul că interdicţia de înstrăinare are caracter absolut, din moment ce textul nu distinge între înstrăinarea voluntară şi cea forţată. Prin raportare şi la prevederile art. 2.329 alin. (2) şi (3) din Codul civil, clauza de inalienabilitate atrage pe durata valabilităţii sale scoaterea din circuitul civil a bunului achiziţionat prin programul „Prima casă”.

După comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile nu au formulat puncte de vedere. V. Punctul de vedere al titularului sesizării cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Opinia completului de judecată al Tribunalului Bucureşti – Secţia a IV-a civilă este în sensul că, prin dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, legiuitorul român a avut în vedere înstrăinarea în sensul unui act voluntar prin care se transmite dreptul de proprietate al imobilului, nu şi vânzarea bunului imobil în cadrul executării silite, care presupune un transfer forţat al dreptului de proprietate din patrimoniul debitorului către o altă persoană în scopul valorificării creanţei creditorului urmăritor. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, instanţele naţionale au înaintat hotărârile judecătoreşti identificate şi care prezintă relevanţă pentru problema de drept în discuţie, precum şi punctele de vedere teoretice exprimate de judecători, preconizându-se apariţia unei practici judiciare neunitare în această materie.

Într-o primă opinie s-a apreciat că interdicţia prevăzută la art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 vizează exclusiv înstrăinările voluntare, nu şi vânzarea bunului imobil respectiv în cadrul executării silite.

În cea de-a doua opinie s-a considerat că prin dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 s-a instituit o clauză de inalienabilitate legală şi absolută, în sensul că vizează atât actele de înstrăinare voluntară, cât şi actele de înstrăinare silită, ca urmare a declanşării fazei procesuale a executării silite, în măsura în care textul de lege supus interpretării nu face nicio distincţie între cele două tipuri de transmitere a dreptului de proprietate.

La nivelul Judecătoriei Tulcea a fost identificată o cauză similară, suspendată în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Adresa nr. 118/C/149/III-5/2017 din 24 martie 2017, a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 nu au făcut obiect al sesizării Curţii Constituţionale. VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra rezolvării de principiu a chestiunii de drept sesizate, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condiţiilor de admisibilitate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că sintagma „interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani”, cuprinsă în prevederile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 se interpretează în sensul că imobilele asupra cărora este instituită interdicţia de înstrăinare nu pot face obiectul unei executări silite pornite la cererea unor creditori chirografari, fiind alienabile condiţionat de acordul Ministerului Finanţelor Publice şi al băncii finanţatoare. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de părţi şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

Prin textul de lege citat s-au instituit o serie de condiţii de admisibilitate care trebuie să fie îndeplinite cumulativ, după cum urmează: – existenţa unei cauze în curs de judecată; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să soluţioneze cauza în ultimă instanţă; – judecarea pe fond a cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Se constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate enumerate anterior, întrucât Tribunalul Bucureşti este legal învestit cu soluţionarea cererilor de apel formulate de ambele părţi din dosar împotriva unei hotărâri pronunţate de judecătorie asupra unei contestaţii la executare. Titularul sesizării soluţionează cauza în ultimă instanţă, aşa cum rezultă din prevederile art. 718 alin. (1) teza întâi coroborate cu dispoziţiile art. 95 pct. 2 şi art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

Totodată, de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluţionarea pe fond a cauzei. Astfel, prin contestaţia formulată împotriva executării silite s-a invocat, printre alte motive de nelegalitate, că imobilul urmărit este insesizabil, fiind instituită asupra acestuia interdicţia de înstrăinare prevăzută de dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, punct de vedere însuşit de instanţa de executare.

Prin motivele de apel se susţine, în esenţă, că textul de lege sus-menţionat nu presupune decât suspendarea temporară a dreptului de dispoziţie al titularului dreptului de proprietate şi că imobilul, nefiind scos din circuitul civil, poate face obiectul executării silite. Aşa fiind, pentru soluţionarea pe fond a căii de atac se impune a statua asupra naturii juridice a interdicţiei legale temporare de înstrăinare a acestor categorii de imobile, dobândite prin credite garantate de stat, în cadrul programului guvernamental „Prima casă”.

Cu privire la această chestiune de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu s-a pronunţat, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

De asemenea este îndeplinită şi cerinţa noutăţii problemei de drept supuse interpretării, care, conform art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiţie distinctă de admisibilitate.

Doctrina şi jurisprudenţa instanţei supreme au statuat, în ce priveşte îndeplinirea elementului de noutate, că este necesar fie ca problema de drept să nu fi făcut obiectul analizei, în interpretarea unui act normativ mai vechi, fie ca această problemă să decurgă dintr-un act normativ recent sau relativ recent prin raportare la data sesizării. Totodată, problema de drept poate fi considerată nouă atunci când nu a mai fost dedusă judecăţii anterior.

Chiar dacă actul normativ în discuţie, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, a fost publicat în Monitorul Oficial al României la data de 4 iunie 2009, astfel că nu poate fi considerat un act nou, se constată că este vorba despre o chestiune de drept cu care instanţele au fost confruntate de curând, aşa cum rezultă din examenul jurisprudenţial. Prin urmare, nu există o practică judiciară consacrată, astfel că subzistă interesul în formularea unei cereri pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Nu în ultimul rând, se constată că textul de lege ridică probleme reale şi dificile de interpretare. Normele de tehnică legislativă impun ca actele normative să fie formulate clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, fără a se prejudicia stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor [art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare]. O normă juridică redactată în termeni neclari poate conduce la soluţii diferite în practica judiciară, de natură a afecta securitatea raporturilor juridice deduse judecăţii. Or, din analiza punctelor de vedere divergente exprimate de instanţele consultate rezultă că este îndeplinită situaţia premisă a iminenţei apariţiei unei practici judiciare neunitare.

În raport cu cele menţionate se concluzionează că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă şi, prin urmare, se impune declanşarea mecanismului de unificare instituit de acest text de lege, în vederea atingerii dezideratului instituţiei procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluţionării diferite a unei probleme de drept de către instanţele judecătoreşti (control a priori).

Deşi întrebarea formulată este eliptică, limitându-se la a arăta că se cere interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, faţă de împrejurarea că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat, în jurisprudenţa sa anterioară, că este posibilă evaluarea calităţii şi clarităţii întrebării şi, după caz, reformularea acesteia 1 , se constată că titularul sesizării a considerat necesară intervenţia mecanismului de unificare pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, imobilele asupra cărora se instituie interdicţia de înstrăinare sunt sau nu sesizabile. 1 Decizia nr. 28/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 16 octombrie 2015.

În speţă, se solicită rezolvarea de principiu a naturii juridice a interdicţiei legale de înstrăinare a imobilelor dobândite în cadrul programului „Prima casă”, în sensul de a stabili dacă în interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 este interzisă doar încheierea de acte juridice voluntare translative de proprietate sau interdicţia se extinde şi asupra vânzării în cadrul procedurii executării silite.

Înainte de a intra în analiza propriu-zisă a naturii juridice a interdicţiei legale temporare de înstrăinare a acestei categorii de bunuri proprietate privată, respectiv imobile cu destinaţia de locuinţă dobândite prin credite garantate de stat, se impune a stabili contextul în care legiuitorul a instituit acest caz de indisponibilizare legală şi obiectivele urmărite de acesta.

Astfel, scopul declarat al adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 368/2009, cu modificările şi completările ulterioare, a fost acela de implementare de măsuri anticriză, prin deblocarea procesului de creditare şi dinamizarea activităţii de construcţii, precum şi facilitarea accesului persoanelor fizice la achiziţia sau construirea de imobile cu destinaţia de locuinţe prin contractarea de credite garantate de stat. Concret, în limita unui plafon anual al garanţiilor, Ministerul Finanţelor Publice a mandatat Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii să emită garanţii în numele şi în contul statului, în favoarea băncilor care acordă credite persoanelor fizice pentru achiziţia sau construirea unei locuinţe, aşa cum rezultă din prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009.

În esenţă, Fondul Naţional de Garantare a Creditelor pentru Întreprinderile Mici şi Mijlocii îşi asumă obligaţia, printr-un angajament expres, necondiţionat şi irevocabil, materializat într-un contract de garantare, să acopere pierderea suportată de finanţator, ca urmare a producerii riscului de credit, constând în neplata de către beneficiar a finanţării garantate [art. 1 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, explicitat prin art. 5 lit. b), e) şi f) din anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 717/2009 privind aprobarea normelor de implementare a programului „Prima casă”, cu modificările şi completările ulterioare].

În baza contractului de garantare, asupra imobilelor achiziţionate în cadrul acestui program se instituie în favoarea statului român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, precum şi în favoarea finanţatorilor, proporţional cu procentul de garantare, un drept de ipotecă legală de rangul I, interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani şi interdicţia de grevare cu sarcini pe toată durata garanţiei.

Aşadar, prin art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, a cărui interpretare se solicită prin prezenta sesizare, se instituie, în cadrul unor raporturi juridice complexe, stabilite între stat, banca finanţatoare-împrumutător, pe de o parte, şi aceasta din urmă şi beneficiarul-împrumutat, pe de altă parte, o serie de garanţii menite să asigure recuperarea creanţelor statului şi ale băncii.

Revenind la analiza naturii juridice a acestei interdicţii de înstrăinare a unui bun proprietate privată, se impune a preciza că dreptul de proprietate privată constituie obiectul unui regim de protecţie de ordin constituţional. Astfel, dreptul de proprietate este garantat, conţinutul şi limitele acestuia fiind stabilite prin lege, conform art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţia României.

Bunurile proprietate privată nu numai că sunt în circuitul civil general, dar circulaţia lor rapidă, punerea lor imediată în valoare sunt de natură să asigure însăşi vigoarea unei economii de tip concurenţial.

Potrivit art. 553 alin. (4) din Codul civil, bunurile obiect al proprietăţii private, indiferent de titular, sunt şi rămân în circuitul civil, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Aceste bunuri pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite şi pot fi dobândite în orice alt mod prevăzut de lege. Prin urmare, dreptul de proprietate fiind un drept fundamental, exerciţiul său nu poate fi restrâns decât prin lege şi numai dacă se impune, în condiţiile art. 53 din Constituţia României, restrângerea nu poate fi decât temporară şi proporţională cu situaţia care a determinat-o, fără a atinge însăşi existenţa dreptului 2 . 2 A se vedea, în acest sens, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 6 din 11 noiembrie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993.

În acest context se impune a stabili natura juridică a unei astfel de interdicţii legale temporare de înstrăinare având ca obiect un bun proprietate, privată, respectiv dacă reprezintă o incapacitate legală de a înstrăina instituită intuitu personae, în considerarea titularului dreptului de proprietate, sau, dimpotrivă, constituie o indisponibilizare legală, instituită intuitu rei, adică în considerarea naturii, destinaţiei sau situaţiei juridice speciale a acelui bun.

O atare analiză este utilă, întrucât conduce la dezlegarea chestiunii de drept deduse spre rezolvare, anume dacă imobilele dobândite în condiţiile acestei legi speciale sunt sau nu sesizabile în perioada în care este incidentă interdicţia de înstrăinare.

Astfel, între incapacităţile civile de a înstrăina şi/sau a dobândi şi interdicţiile legale de înstrăinare a unor bunuri există deosebiri importante.

Ca domeniu de aplicare, incapacităţile civile de a înstrăina şi/sau a dobândi sunt fie interdicţii generale de a încheia anumite categorii de acte civile (incapacităţile de exerciţiu), fie interdicţii speciale de a încheia anumite acte civile (incapacităţile speciale de folosinţă). Or, inalienabilităţile sunt interdicţii de a înstrăina anumite categorii de bunuri.

După finalitatea lor, incapacităţile civile sunt măsuri de protecţie sau cu caracter de sancţiune, instituite intuitu personae, în considerarea persoanei declarate incapabile de a încheia acte de înstrăinare sau dobândire, în vreme ce cazurile de inalienabilitate fiind instituite propter rem, fie în considerarea naturii sau destinaţiei bunurilor, fie în considerarea situaţiei lor juridice speciale, sunt destinate să asigure folosirea bunurilor conform destinaţiei sau naturii lor ori în vederea realizării obiectivelor urmărite de legiuitor.

În funcţie de gradul de opozabilitate, incapacităţile civile pot fi absolute (instituite între incapabil şi toate celelalte persoane) sau relative (stabilite între persoane, pe de altă parte). Indisponibilizările legale sunt, dimpotrivă, interdicţii absolute de înstrăinare, în afară de cazul când prin lege s-ar dispune altfel, întrucât sunt instituite intuitu rei, iar nu în considerarea persoanei. Spre exemplu, sunt incapacităţi absolute incapacităţile speciale de folosinţă prevăzute de art. 988 şi de art. 1.653 alin. (1) din Codul civil, precum şi incapacităţile de exerciţiu propriu-zise. Incapacităţile relative sunt numai incapacităţile speciale de folosinţă, cum sunt cele prevăzute de art. 1.654 din Codul civil.

Se poate observa că incapacităţile civile sunt limite ale capacităţii civile de folosinţă sau de exerciţiu ale persoanei fizice sau persoanei juridice, în vreme ce cazurile de inalienabilitate sunt îngrădiri ale dreptului de proprietate, şi anume ale dreptului de dispoziţie (jus abutendi). Sub acest aspect, faţă de precizările făcute mai sus, bunurile proprietate privată nu pot fi declarate inalienabile decât temporar, proporţional cu situaţia ce a determinat această restrângere de drepturi, pe când îngrădirea capacităţii de folosinţă a persoanei poate fi dispusă şi pe durată nedeterminată, nefiind vorba de restrângerea exerciţiului unui drept subiectiv civil determinat, ci de limitarea vocaţiei de a dobândi un drept subiectiv civil.

Incapacităţile civile încetează fie prin abrogarea normei prohibitive, fie prin încetarea cauzei sau împrejurării în temeiul căreia au fost stabilite (ajungerea la majorat, încetarea calităţii de magistrat, grefier, practician în insolvenţă ş.a.m.d.), fie prin decesul persoanei incapabile. Or, indisponibilitatea unui bun încetează când este reintrodus în circuitul civil, prin abrogarea interdicţiei legale, prin împlinirea termenului pentru care fusese instituită sau, după caz, în momentul în care bunul este distrus sau demolat.

Faţă de cele mai sus arătate, interdicţia de înstrăinare instituită prin dispoziţiile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 este o inalienabilitate prevăzută propter rem, luată în consideraţia bunului (intuitu rei), iar nu a persoanei titulare a dreptului, nefiind o simplă incapacitate specială de înstrăinare a locuinţei, stabilită intuitu personae. Astfel, orice interdicţie de înstrăinare instituită intuitu personae, fie că are caracter absolut, fie că are caracter relativ, are drept scop ocrotirea intereselor persoanelor incapabile faţă de abuzurile terţilor sau, după caz, ocrotirea intereselor titularului dreptului faţă de abuzurile persoanelor aflate în anumite situaţii speciale ce pot influenţa condiţiile vânzării.

Or, scopul urmărit de legiuitor prin instituirea acestei interdicţii de înstrăinare [interdicţie înscrisă, de altfel, şi în textul alin. (7 1 ) şi alin. (7 2 ) ale art. 1, ce stipulează acelaşi ansamblu de garanţii nu numai în cazul locuinţelor achiziţionate, ci şi în cazul locuinţelor ce urmează să se construiască de către beneficiari individuali sau prin asociaţii fără personalitate juridică] a fost total diferit. Astfel, creanţele rezultate din garanţiile acordate şi plătite instituţiilor de credit în cadrul programului sunt asimilate creanţelor bugetare, iar recuperarea acestora se realizează potrivit prevederilor Codului de procedură fiscală, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (8)-(10) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009, potrivit cărora: „(8) Creanţele rezultate din garanţiile acordate şi plătite instituţiilor de credit în cadrul Programului sunt asimilate creanţelor bugetare a căror recuperare se efectuează de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, conform procedurii reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător. (8 1 ) Dispoziţiile art. 242 alin. (3) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, nu sunt aplicabile în cazul executării silite pentru stingerea creanţelor datorate bugetului de stat rezultate din executarea garanţiilor emise în numele şi în contul statului în favoarea băncilor care acordă credite persoanelor fizice pentru achiziţia sau construirea unei locuinţe în cadrul Programului. (9) Valorificarea bunului care face obiectul contractului de garanţie, în cadrul procedurii de executare silită prevăzute la alin. (8), se efectuează de către organele competente ale Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală. (10) Sumele încasate potrivit prevederilor alin. (9), (10 2 ) şi (10 3 ) sunt venituri ale bugetului de stat, proporţional cu procentul de garantare stabilit potrivit alin. (3 3 )”

În acest context, scopul instituirii interdicţiei de înstrăinare ce face obiectul analizei de faţă a fost acela ca, alături de celelalte garanţii instituite de legiuitor (ipoteca legală şi interdicţia de grevare cu alte sarcini), să asigure satisfacerea în proporţie cât mai mare a creanţei bugetare ce se naşte în cadrul acestor raporturi juridice complexe. Or, din această perspectivă, realizarea obiectivelor urmărite de legiuitor ar fi eludată în situaţia în care s-ar accepta că indisponibilizarea imobilului a fost stabilită în considerarea persoanei titulare a dreptului şi, fiind o simplă incapacitate specială de a înstrăina, sunt interzise doar actele juridice voluntare translative de proprietate, nu şi vânzarea silită, realizată în cadrul unei proceduri publice. Este lesne de observat că înstrăinarea prin acte juridice între vii a imobilului, categorie în care intră şi vânzarea silită, are ca efect reducerea şansei de realizare a creanţei bugetare, fie şi prin diminuarea sumelor cuvenite bugetului de stat cu cuantumul cheltuielilor de executare.

De altfel, prin alte legi speciale au mai fost instituite asemenea limite ale exerciţiului prerogativei dispoziţiei juridice privitor la bunuri proprietate privată dobândite în condiţiile prevăzute de aceste legi. Unele din aceste dispoziţii legale sunt aplicabile şi după intrarea în vigoare a noului Cod civil, cum ar fi interdicţia de înstrăinare a locuinţelor cumpărate cu credite de la Casa de Economii şi Consemnaţiuni, care nu pot vândute fără autorizarea prealabilă a finanţatorului până la rambursarea integrală a creditului (art. 12 din Decretul-lege nr. 61/1990 privind vânzarea de locuinţe construite din fondurile statului către populaţie, cu modificările şi completările ulterioare), interdicţia de înstrăinare a investiţiilor imobiliare realizate prin acordarea de credite ipotecare, fără acordul scris şi prealabil dat de creditorul ipotecar (art. 5 din Legea nr. 190/1999 privind creditul ipotecar pentru investiţii imobiliare, cu modificările şi completările ulterioare).

Până la intrarea în vigoare a actualului Cod civil au existat şi alte indisponibilizări legale ale unor imobile, terenuri şi construcţii, dobândite în temeiul unor legi speciale, respectiv cele referitoare la locuinţele dobândite de chiriaşi în temeiul Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, cu modificările ulterioare – art. 9 alin. (8) -, la terenurile atribuite în conformitate cu dispoziţiile art. 19 alin. (1), art. 21 şi art. 43 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (art. 32 din lege).

Aceste dispoziţii legale au fost abrogate expres prin art. 230 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare, însă pentru analiza de faţă prezintă relevanţă cele statuate prin Decizia nr. LXXIX din 5 noiembrie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţiile Unite, pronunţată în recurs în interesul legii, cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 9 alin. 8 din Legea nr. 112/1995.

Astfel, prin decizia menţionată, instanţa supremă a stabilit că interdicţia de înstrăinare instituită prin acest text de lege nu echivalează cu scoaterea din circuitul civil a imobilului şi că, prin urmare, acesta poate constitui obiect al executării silite.

Această interpretare este folosită ca argument în sprijinul opiniei că indisponibilizarea locuinţelor prevăzută de art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 nu împiedică vânzarea la licitaţie a acestora, în cadrul executării silite, pornite la cererea unui creditor chirografar.

Se constată însă că motivele pentru care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a ajuns la această concluzie nu subzistă în cadrul sesizării de faţă. S-a reţinut, în esenţă, că indisponibilizarea pe o perioadă determinată, de 10 ani, a urmărit să restricţioneze eventualele tendinţe speculative cu asemenea imobile achiziţionate în condiţii speciale, de regulă avantajoase pentru dobânditori. Or, finalitatea textului ce face obiectul sesizării de faţă este diferită, constând, aşa cum s-a reţinut în precedentele considerente, în asigurarea satisfacerii creanţei bugetare. Şansele de realizare a creanţei, prin conservarea imobilului în patrimoniul beneficiarului programului „Prima casă” o perioadă determinată de timp, de 5 ani, ar fi în egală măsură zădărnicite atât prin înstrăinarea bunului în baza unor acte juridice voluntare, cât şi prin vânzarea lui pe calea executării silite.

Un alt argument în susţinerea opiniei că prevederile art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 nu instituie un caz de inalienabilitate şi insesizabilitate temporară şi absolută, ci doar o incapacitate de drept civil, o indisponibilizare intuitu personae, constă în aceea că, înăuntrul termenului de 5 ani, este posibilă totuşi înstrăinarea imobilului, cu acordul sau, după caz, din iniţiativa Ministerului Finanţelor Publice şi a băncii finanţatoare.

Este adevărat că prin prevederile art. 1 alin. (7 4 ) – (7 11 ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 s-au instituit o serie de excepţii de la prevederile alin. (7)-(7 2 ) ale aceluiaşi articol. Însă, inalienabilitatea unor bunuri nu înseamnă că ele sunt indisponibile total, ci ea cunoaşte grade diferite, în funcţie de natura, destinaţia sau situaţia concretă a bunurilor scoase din circuitul civil.

În speţă, dat fiind scopul instituirii interdicţiei de înstrăinare, obiectivul urmărit de legiuitor, de garantare a realizării atât a creanţei bugetare, cât şi a creanţei băncii finanţatoare, imobilele sunt inalienabile parţial sau, altfel spus, sunt alienabile condiţionat de acordul Ministerului Finanţelor Publice şi al băncii finanţatoare.

În sfârşit, s-a mai susţinut că, potrivit art. 2.376 din Codul civil, actele de dispoziţie asupra imobilului ipotecat sunt valabile chiar dacă cel care a dobândit bunul cunoaşte stipulaţia din contractul de ipotecă ce interzice transferul, astfel că interdicţia de înstrăinare stipulată de textul de lege analizat nu poate avea nicio consecinţă câtă vreme asupra imobilului s-a constituit o ipotecă. Un atare argument este străin de chestiunea de drept ce face obiectul analizei întrucât, în speţă, este vorba de un caz de inalienabilitate legală, fiind stabilit prin lege, iar nu prin voinţa părţilor, respectiv printr-o clauză de inalienabilitate inclusă într-un contract de ipotecă.

Aşa fiind, este corectă opinia că, după cum rezultă în mod explicit din prevederile art. 2.329 alin. (2) din Codul civil, bunurile care sunt, potrivit legii, inalienabile sunt şi insesizabile. Cum, potrivit art. 2.324 alin. (2) din Codul civil, nu pot face obiectul garanţiei comune a creditorilor bunurile insesizabile, rezultă că imobilele dobândite în cadrul programului „Prima casă” nu pot face obiectul executării silite, pornite la cererea unui creditor chirografar, pe o perioadă de 5 ani de la data achiziţionării acestora.

Concluzionând, se reţine că interdicţia de înstrăinare prevăzută de art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 este un caz de inalienabilitate legală, specială, deoarece vizează anumite imobile, achiziţionate sau construite în condiţiile legii speciale, prin credite garantate de stat. Totodată, este un caz de indisponibilitate parţială, întrucât locuinţele în discuţie pot fi înstrăinate cu acordul Ministerului Finanţelor Publice şi al băncii finanţatoare, dacă sunt îndeplinite condiţiile stipulate de lege, inclusiv prin vânzare forţată, în cadrul executărilor silite pornite de către cei doi creditori sus-arătaţi. În fine, inalienabilitatea are caracter temporar, imobilele neputând fi înstrăinate o perioadă de 5 ani.

Faţă de cele anterior expuse, interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2009 este în sensul că imobilele asupra cărora este instituită interdicţia de înstrăinare nu pot face obiectul unei executări silite pornite la cererea unor creditori chirografari, fiind alienabile condiţionat de acordul Ministerului Finanţelor Publice şi al băncii finanţatoare.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,