Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021

Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2021)

Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021

1 noiembrie 2021

1 noiembrie 2021

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

COMPLETUL PENTRU SOLUŢIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 10/2021

din 28/06/2021

Dosar nr. 800/1/2021

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1033 din 29/10/2021

Corina-Alina Corbu – preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – preşedintele completului

Denisa-Angelica Stănişor – preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal

Laura-Mihaela Ivanovici – preşedintele Secţiei I civile

Marian Budă – preşedintele Secţiei a II-a civile

Daniel Grădinaru – preşedintele Secţiei penale

Ana Roxana Tudose – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Liliana Vişan – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Iuliana Măiereanu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Emilia Claudia Vişoiu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Maria Hrudei – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Veronica Năstasie – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Carmen Maria Ilie – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Adrian Remus Ghiculescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Andreia Liana Constanda – judecător la Secţia I civilă

Carmen Elena Popoiag – judecător la Secţia I civilă

Lavinia Curelea – judecător la Secţia I civilă

Bianca Elena Ţăndărescu – judecător la Secţia I civilă

Georgeta Stegaru – judecător la Secţia I civilă

Mihaela Paraschiv – judecător la Secţia I civilă

Alina Iuliana Ţuca – judecător la Secţia I civilă

Mari Ilie – judecător la Secţia I civilă

Ruxandra Monica Duţă – judecător la Secţia a II-a civilă

George Bogdan Florescu – judecător la Secţia a II-a civilă

Dan Andrei Enescu – judecător la Secţia penală

Rodica Aida Popa – judecător la Secţia penală

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

„Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ sau de recomandare?”.

II. Dispoziţiile legale supuse interpretării

„Art. 3. – (1) Construcţiile civile, industriale, agricole, cele pentru susţinerea instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, pentru infrastructură de orice fel sau de oricare altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizaţiei de construire, precum şi a reglementărilor privind proiectarea şi executarea construcţiilor, pentru:

a) lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaţie sau de reparare a construcţiilor de orice fel, precum şi a instalaţiilor aferente acestora, cu excepţia celor prevăzute la art. 11;

b) lucrări de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum şi orice alte lucrări, indiferent de valoarea lor, care urmează să fie efectuate la toate categoriile de monumente istorice prevăzute de lege – monumente, ansambluri, situri – inclusiv la anexele acestora, identificate în acelaşi imobil – teren şi/sau construcţii, la construcţii amplasate în zone de protecţie a monumentelor şi în zone construite protejate, stabilite potrivit legii, ori la construcţii cu valoare arhitecturală sau istorică deosebită, stabilite prin documentaţii de urbanism aprobate;

c) lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare şi reabilitare privind căile de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi dotările tehnico-edilitare, lucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare, lucrările de instalaţii de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producere, transport, distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor existente;

d) împrejmuiri şi mobilier urban, amenajări de spaţii verzi, parcuri, locuri de joacă şi agrement, pieţe şi alte lucrări de amenajare a spaţiilor publice;

e) lucrări de foraje şi excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice şi a prospecţiunilor geologice, proiectarea şi deschiderea exploatărilor de cariere şi balastiere, a sondelor de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă, subterane sau subacvatice;

f) lucrări, amenajări şi construcţii cu caracter provizoriu necesare în vederea organizării executării lucrărilor, în condiţiile prevăzute la art. 7 alin. (1) şi (13);

g) organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote;

h) lucrări de construcţii cu caracter provizoriu: chioşcuri, tonete, cabine, spaţii de expunere, corpuri şi panouri de afişaj, firme şi reclame, copertine şi pergole situate pe căile şi spaţiile publice, anexe gospodăreşti, precum şi anexele gospodăreşti ale exploataţiilor agricole situate în extravilan;

i) cimitire – noi şi extinderi.

(2) În vederea simplificării procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construcţii provizorii prevăzute la alin. (1) lit. d), g) şi h), autorizaţia de construire se emite în baza documentaţiilor tehnice – D.T. cu conţinut simplificat în raport cu conţinutul-cadru prevăzut în anexa nr. 1. […]

Art. 26. – (1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:

a) executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), de către investitor şi executant;

b) executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor menţionate la lit. b), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant; […]

(2) Contravenţiile prevăzute la alin. (1), săvârşite de persoanele fizice sau juridice, se sancţionează cu amendă după cum urmează:

– de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. a);

– de la 3.000 lei la 10.000 lei, cele prevăzute la lit. f);

– de 10.000 lei, cele prevăzute la lit. c) şi o);

– de la 5.000 lei la 20.000 lei, cele prevăzute la lit. b), d), e) şi e1);

– de la 5.000 lei la 30.000 lei, cele prevăzute la lit. h), h1) şi i);

– de la 1.000 lei la 5.000 lei, cele prevăzute la lit. h2), j) şi k);

– de 2.000 lei, cele prevăzute la lit. l) şi n);

– de 1.000 lei, cele prevăzute la lit. g). […]

Art. 28. – (1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

(2) Decizia menţinerii sau a desfiinţării construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administraţiei publice competente, pe baza planurilor urbanistice şi a regulamentelor aferente, avizate şi aprobate în condiţiile legii, sau, după caz, de instanţă. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii şi Cultelor.

(2

1

) Pentru lucrările aferente infrastructurii de transport de interes naţional, decizia menţinerii sau a desfiinţării construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către Ministerul Transporturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condiţiile legii sau, după caz, de instanţa judecătorească.

(2

2

) În vederea fundamentării deciziei privitoare la menţinerea sau desfiinţarea construcţiilor executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, rezultatele expertizei tehnice se supun aprobării Consiliului tehnico-economic al Ministerului Transporturilor pentru analiza conformităţii lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execuţie elaborat conform legii şi cu respectarea condiţiilor din acordul de mediu sau punctul de vedere al autorităţii competente emis cu respectarea legislaţiei privind protecţia mediului. Decizia menţinerii/desfiinţării construcţiilor se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor şi stă la baza emiterii autorizaţiilor de construire/desfiinţare.

(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia necesară.

[…]

Art. 32. – (1) În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz:

a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei;

b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.

[…]

Art. 37. – […]

(5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.

(6) Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei. În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale. În situaţia în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor fundamentale şi a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei.”

„Art. 59. – Lucrări de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia

(1) Organul de control care a sancţionat contravenţional pentru fapta de a se executa lucrări de construcţii fără autorizaţie sau cu încălcarea dispoziţiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligaţia de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal.

(2) În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administraţiei publice competentă să emită autorizaţia de construire/desfiinţare are obligaţia de a analiza modul în care construcţia corespunde reglementărilor din documentaţiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menţinerea sau desfiinţarea construcţiilor realizate fără autorizaţie sau cu încălcarea prevederilor acesteia.

(3) În situaţia în care construcţia realizată fără autorizaţie de construire întruneşte condiţiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administraţiei publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizaţii de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu luarea măsurilor legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerinţa esenţială de calitate «rezistenţă mecanică şi stabilitate» privind starea structurii de rezistenţă în stadiul fizic în care se află construcţia, precum şi pentru cerinţa esenţială de calitate «securitatea la incendiu», numai după emiterea Acordului de mediu, în condiţiile legii.” [Alineatul (3) a fost abrogat prin art. I pct. 48 din Ordinul ministrului lucrărilor publice, dezvoltării şi administraţiei nr. 3.454/2019 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 6 ianuarie 2020.]

„Art. 5. – […]

(3) Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:

[…]

g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

(4) Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare.”

III. Principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă

a) Autoritatea este ţinută să elibereze autorizaţia pentru intrarea în legalitate, dacă sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie, iar refuzul de a elibera actele necesare intrării în legalitate, pentru singurul motiv că termenul prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal a fost depăşit, nu este justificat.

b) Atât măsura desfiinţării lucrărilor, cât şi măsura încadrării lor în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei de fapt la prescripţiile normelor juridice. Intrarea în legalitate este posibilă şi prin consfinţirea, post factum, de către autoritate a situaţiei de fapt, prin emiterea autorizaţiei de construire care confirmă compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice obligatorii.

c) Termenul ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare atât timp cât au fost îndeplinite de contravenient toate demersurile rezonabile pentru obţinerea autorizaţiei în termenul acordat, iar contravenientului nu îi poate fi imputată nicio culpă. Măsura desfiinţării construcţiei nu poate fi aplicată chiar dacă autorizaţia nu a fost obţinută în termen şi nici eliberarea autorizaţiei pentru intrarea în legalitate nu trebuie refuzată chiar dacă documentaţia necesară a fost depusă peste termen. Astfel, modalitatea de intrare în legalitate nu depinde doar de conduita contravenientului, ci şi de autorităţile locale, care au atribuţia de a emite autorizaţia de construire.

d) Atât timp cât, pentru intrarea în legalitate prevăzută în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, legiuitorul nu a prevăzut obligaţia de a stabili un termen, motivul formal, constând în depăşirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, al respingerii de către autoritate a documentaţiei depuse în vederea obţinerii autorizaţiei este nelegal. Decizia menţinerii construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire, concepută de legiuitor ca o favoare, nu a fost prevăzută sub sancţiunea vreunui termen care să fie stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, câtă vreme termenul este indicat numai la alin. (1), iar nu şi în cuprinsul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991.

a) În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei acordat în vederea intrării în legalitate are ca finalitate asigurarea disciplinei în construcţii. În consecinţă, acest termen este obligatoriu atât pentru parte, cât şi pentru autoritate, iar nerespectarea acestuia atrage o sancţiune specifică, respectiv desfiinţarea construcţiei.

b) Procesul-verbal de constatare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate şi de temeinicie şi devine titlu executoriu la expirarea termenului de atac sau la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de respingere a plângerii.

c) Aşa fiind, are caracter obligatoriu termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, iar refuzul autorităţii locale de emitere a certificatului de urbanism pentru intrarea în legalitate după împlinirea termenului prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este justificat.

IV. Opinia autorului sesizării

V. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

VI. Opinii doctrinare asupra problemei de drept

VII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

A. Practica judiciară a secţiilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

B. Jurisprudenţa Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii

„Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcţia realizată pe terenul său, acţiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opţiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcţiilor. Autorizaţia de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcţiei, dar şi ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 şi art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

După intrarea în legalitate, prin obţinerea tuturor autorizaţiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să îşi intabuleze dreptul de proprietate asupra construcţiei, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate.

Aceste consideraţii sunt valabile numai cu privire la construcţiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepţie de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcţiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiaşi articol permite, pentru construcţiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizaţiei de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligaţiilor fiscale de plată datorate autorităţii administraţiei publice locale în a cărei rază se află situată construcţia, precum şi a documentaţiei cadastrale.

În ceea ce priveşte construcţiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum şi în privinţa construcţiilor care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoaşterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, instanţa neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situaţii juridice create printr-o conduită contrară legii.”

C. Jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

„[…] s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunţate soluţii care consfinţesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât şi interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare.

Prin urmare, existenţa deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă.”

„La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţa, din analiza cărora rezultă următoarele orientări:

a) O orientare potrivit căreia, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obţinut o hotărâre de demolare a construcţiei, prevederile art. 28 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei este unul imperativ. S-a reţinut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligaţia de a emite autorizaţia de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: judecătoriile Braşov, Galaţi şi Dej; tribunalele Buzău, Hunedoara, Covasna, Călăraşi, Cluj şi Sibiu; Curţile de Apel Ploieşti şi Alba Iulia.

b) O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situaţia în care nu sunt îndeplinite condiţiile pentru intrarea în legalitate. S-a reţinut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desfiinţării lucrărilor, cât şi măsura încadrării lor în prevederile autorizaţiei de construire reprezintă modalităţi de intrare în legalitate prin conformarea situaţiei de fapt la prescripţiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă şi prin consfinţirea, post-factum, de către autoritatea administrativă a situaţiei de fapt, prin emiterea autorizaţiei de construire care confirmă compatibilitatea situaţiei de fapt cu normele juridice obligatorii. Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voinţa contravenientului, întrucât emiterea autorizaţiei de construire este atributul autorităţii locale. În considerarea faptului că protecţia interesului public se asigură prin condiţionarea emiterii autorizaţiei de construire de întrunirea cumulativă a unor cerinţe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum şi având în vedere că momentul obţinerii autorizaţiei de construire poate fi întârziat de conduita autorităţilor, se poate concluziona că termenul înscris la art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ. S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de graţie propriu-zis, care permite, chiar şi cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ţinută a analiza condiţiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispoziţiile art. 561 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că «nu pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire», altfel măsura dispusă prin procesulverbal de constatare a contravenţiei este lipsită de eficienţă, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu. Au opinat, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe: tribunalele Suceava, Vaslui, Bucureşti, Ilfov, Prahova, Giurgiu şi Maramureş; curţile de apel Ploieşti, Cluj, Iaşi şi Timişoara.

c) Un punct de vedere nuanţat a exprimat Tribunalul Ialomiţa, care a apreciat că termenul în discuţie este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcţiei, pentru îndeplinirea tuturor cerinţelor tehnice şi de urbanism ale construcţiei edificate fără autorizaţie, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat că termenul are caracter de recomandare.

d) O soluţie diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, în care se analizează consecinţele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorităţii publice de a emite autorizaţie de construire era justificat sau nu în funcţie de natura termenului, ci în raport de măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desfiinţarea construcţiei, reţinându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizaţiei solicitate. În situaţia în care sunt îndeplinite toate cerinţele tehnice şi de urbanism ale construcţiei, refuzul autorităţilor de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenţiei, poate fi atacat la instanţele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situaţie.

e) Un alt punct de vedere, în sensul că decizia menţinerii construcţiilor realizate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea acesteia a fost concepută de legiuitor ca o favoare în sarcina persoanei vizate, intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei de construire/modificatoare nefiind supusă unui termen, a fost exprimat de asemenea în practica judiciară a Tribunalului Cluj.”

VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

a) Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale prin raportare la art. 44 şi 53 din Constituţie referitoare la dreptul de proprietate privată şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi;

b) Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituţie, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) şi ale art. 53 din Constituţie, referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi, respectiv, la proprietate;

c) Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale din perspectiva compatibilităţii cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituţie, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desfiinţare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenţiei;

d) Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale din perspectiva compatibilităţii cu dispoziţiile art. 44 alin. (2) din Constituţie, sub aspectul garantării şi ocrotirii dreptului de proprietate privată;

e) Decizia nr. 336 din 17 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, prin care s-a reţinut că dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu prevederile art. 21 din Constituţie, în ceea ce priveşte liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil;

f) Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispoziţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiţie, art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

IX. Raportul asupra recursului în interesul legii

X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

A. Regularitatea învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie