ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 775/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 775/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanții A.V., D.D., S.D.E., M.D.M.,

A.A., B.L., Ț.M.C., P.F.N., H.V., S.E., N.L. au chemat în judecată pârâtul M.J.L.C.,

solicitând suspendarea executării actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602

din 03 iulie 2007.

În motivarea cererii, întemeiată în

drept pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au arătat că

prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor.

Au apreciat că sunt îndeplinite cele

două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu privire la

existența cazului bine justificat, arătând că refuzul plății acestui spor pe o

perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

precum și dispozițiile art. 1 paragraf 4 din Constituția României, aducând

atingere principiului separației puterilor în stat.

Prin plata acestui spor în lunile

anterioare, în baza Ordinului nr. 1.165/C/2009, acesta a devenit un drept

salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, neplata acestui spor

reprezentând o diminuare a drepturilor salariale care poate avea loc doar în

situația unei sancțiunii disciplinare, ceea ce nu este cazul din speță.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin

care a invocat excepția inadmisibilității cererii, întrucât adresa a cărei

revocare se solicită nu constituie un act administrativ, ci o măsură stabilită

de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din

sistem. Fiind o simplă operațiune de încunoștințare realizată ca urmare a

intrării în vigoare a unui act normativ nou O.U.G. nr. 71/2009 și nu o

manifestare de voință unilaterală a unității emitente, nu poate face obiectul

unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3.515 din

27 octombrie 2009 a dispus următoarele: declară nulă acțiunea formulată de

reclamanții P.F.N. și N.L., respinge excepția inadmisibilității și excepția

lipsei de interes, admite cererea reclamanților A.V., D.D., S.D.E., M.D.M., A.A.,

B.L., Ț.M.C., H.V. și S.E.

Totodată, a dispus suspendarea

adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință, instanța

a reținut că, întrucât reclamanții P.F.N. și N.L. nu au semnat cererea de

chemare în judecată, deși pentru termenul din 27 octombrie 2009 aceștia au fost

citați cu această mențiune, sub sancțiunea prevăzută de art. 133 C. proc. civ.,

cererea acestora va fi declarată nulă.

Referitor la cererea de suspendare a

executării, instanța a reținut că aceasta este întemeiată, fiind îndeplinite

cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, s-a reținut că reprezintă o îndoială

puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ

contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidență asupra

drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este

emis la data de 3 iulie 2009.

Aparența de nelegalitate a actului

administrativ contestat rezultă, reține instanța de fond, și din faptul că s-a

dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un

act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, împrejurare

care constituie un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr.

554/2004.

Prin această adresă, reține

instanța, drepturile salariale au fost diminuate retroactiv, producându-le un

real prejudiciu reclamanților.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs pârâtul M.J.L.C.

Recurentul a susținut, în esență, că

adresa nr. 76.602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat, nu

constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, care nu

poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiate pe

prevederile Legii nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, s-a reținut că nu

sunt îndeplinite prevederile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004,

referitoare la existența cazului justificat și a pagubei iminente. De asemenea,

recurentul arată că prima instanță trebuia să aibă în vedere decizia nr. 838

din 27 mai 2008 a Curții Constituționale și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996,

ca fiind abrogat.

Examinând sentința atacată, în

raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va

reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința

recurată.

Astfel, obiectul acțiunii îl

constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a

adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității

recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în

sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea deciziei

nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține

următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al

României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai

pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de înalta

Curte.

De asemenea, conform art. 126 din

Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de

Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin

lege.

Nici o dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții

Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor

irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face

parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200

pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă că

hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală

absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile sa fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din C.E.D.O., text

aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

În ce privește excepția lipsei de

interes a acțiunii, se va reține că aceasta nu este întemeiată, întrucât

pronunțarea unor hotărâri judecătorești de suspendare a executării aceluiași

act administrativ nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta

cauză, cunoscut fiind că efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul

acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin

care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru

viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul

a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior

individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură

legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă);

de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele

ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul

rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până

în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze;

așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care

vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora

drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau

suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea

judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi legale,

plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în

alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de

pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o

definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

Această condiție legală este, de

asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Față de cele arătate, apreciind că

în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta

Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de

pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.J.L.C.,

împotriva sentinței civile nr. 3.515 din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 12 februarie 2010.