ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 419/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 419/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanții N.I., M.I., A.E.C., O.L.,

C.N.C., I.V.C., B.G., B.F., C.A., C.C., H.F.O., N.M., P.P., P.D.C., P.E., R.R.,

S.M., O.E., G.O.I., M.C., L.C., C.R., M.C., G.M., U.C.R. au chemat în judecată

pârâtul M.J.L.C., solicitând instanței ca în contradictoriu cu acesta să

dispună suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de

pârât.

În motivarea acțiunii, reclamanții

au arătat că sunt judecători în cadrul Judecătoriei Dorohoi și personal

auxiliar și conex la aceeași instanță și au luat cunoștință de actul a cărei

suspendare o solicită la data de 3 iulie 2009, când actul a fost comunicat

Tribunalului Botoșani.

Au mai arătat că prin actul

administrativ emis, pârâtul a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică,

iar această măsură impusă ordonatorilor de credite secundari și terțiari este

nelegală și neconstituțională.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3.277 din

14 octombrie 2009 a admis acțiunea și cererile de intervenție în interes

propriu formulate de reclamanți, dispunând suspendarea executării actului administrativ

din 3 iulie 2009 emis de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință

instanța a reținut că, în cauză, există o aparență de nelegalitate a actului

contestat, întrucât s-a dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de

natură salarială printr-un act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53

din Constituția României, iar această împrejurare constituie un caz bine

justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art.

14 alin. (1) din aceeași lege.

S-a mai reținut de către instanța de

fond că în speță este îndeplinită și condiția producerii unei pagube iminente

ce trebuie prevenită prin suspendarea actului în sensul că, îndoiala serioasă

asupra legalității actului conduce la convingerea că un act aparent nelegal

poate diminua considerabil veniturile reclamanților cu consecințe păgubitoare

asupra activității serviciului prestat, putând conduce la perturbarea

activității instanței în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs M.J.L.C.

Recurentul a susținut, în esență

următoarele motive de recurs:

1) Instanța de fond nu a comunicat M.J.L.C.

cererea de chemare în judecată, deși aceasta a fost solicitată, fiind incidente

astfel, dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

2) Considerând adresa din 3 iulie

2009 act administrativ, instanța nu a avut în vedere faptul că în cauză nu s-a îndeplinit

procedura prealabilă administrativă, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

S-a susținut, de asemenea, că adresa

contestată nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar o

încunoștințare cu privire la efectele acestui nou act normativ.

Având în vedere faptul că plata

titlurilor executorii s-a realizat exclusiv în conformitate cu legea, susține

recurentul, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave

în patrimoniul reclamanților, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de

îndeplinirea celei de-a doua condiții a art. 14 din lege, respectiv caracterul

de caz justificat de suspendare.

Astfel, arată recurentul, O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act

normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se

bucură de prezumția de legalitate, cu privire la care nici Constituția, nici

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu

pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparențe de

neconstituționalitate, prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale

sau C.E.D.O.

Examinând cauza și sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenți,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare.

Cât privește primul motiv de recurs

urmează să se constate că acesta este neîntemeiat.

Într-adevăr, potrivit art. 105 alin.

(2) C. proc. civ. „actele îndeplinite cu neobservarea formelor legale sau de un

funcționar necompetent se vor declara nule numai dacă prin aceasta s-a

pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea lor.

Vătămarea părții este presupusă până la dovada contrarie doar în cazurile

nulităților anume prevăzute de lege, respectiv a nulităților de ordine publică;

celelalte nulități se declară numai după cererea părții care are interes să le

invoce (art. 108 pct. 2).

Neregularitatea actelor de procedură

se acoperă dacă partea nu a invocat-o la prima zi de înfățișare ce a urmat după

această neregularitate și înainte de a pune concluzii în fond.

În speță, recurentul a solicitat la

data de 11 august instanței de judecată să dispună comunicarea cererii de chemare

în judecată, citația fiindu-i comunicată la data de 29 iulie 2009 pentru

termenul din 16 septembrie 2009, fără a fi însoțită și de acțiune.

Nici la acest termen și nici la

termenul din 14 octombrie 2009, când s-a soluționat cauza, recurentul nu s-a

prezentat pentru a invoca această neregularitate, ignorând prevederile art. 129

C. proc. civ., potrivit cărora părțile au îndatorirea ca, în condițiile legii,

să urmărească desfășurarea și finalizarea procesului și să-și exercite

drepturile procedurale conform dispozițiilor art. 723 alin. (1) C. proc. civ.

Cum recurentul nu a invocat această

neregularitate în termenul prevăzut de lege și nici nu a făcut dovada vătămării

suferite, de la data primei citații și până la soluționarea litigiului având

suficient timp pentru a lua cunoștință de conținutul dosarului, motivul de

recurs va fi respins ca nefondat.

Excepția inadmisibilității acțiunii,

pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, așa cum rezultă

în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul

cererii formulate de reclamanți, având ca obiect refuzul nejustificat al

pârâților de a rezolva o cerere referitoare la un drept, nu este obligatorie

îndeplinirea acestei proceduri.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va

reține următoarele:

- obiectul acțiunii îl constituie

suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei

din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în

sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea deciziei

nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține

următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al

României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai

pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta

Curte.

De asemenea, conform art. 126 din

Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de

Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin

lege.

Nici o dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții

Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor

irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face

parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200

pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă că

hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală

absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din C.E.D.O., text

aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul

acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de M.J.L.C., prin care s-a dispus, cu începere de la data de

10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au

arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și

pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură

legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă);

de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele

ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul

rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în

mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de

pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o

definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

Această condiție legală este, de

asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate, apreciind că

în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta

Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de

pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.J.L.C.,

împotriva sentinței civile nr. 3.277 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 28 ianuarie 2010.