ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 419/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții N.I., M.I., A.E.C., O.L., C.N.C., I.V.C., B.G., B.F., C.A., C.C., H.F.O., N.M., P.P., P.D.C., P.E., R.R., S.M., O.E., G.O.I., M.C., L.C., C.R., M.C., G.M., U.C.R. au chemat în judecată pârâtul M.J.L.C., solicitând instanței ca în contradictoriu cu acesta să dispună suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că sunt judecători în cadrul Judecătoriei Dorohoi și personal auxiliar și conex la aceeași instanță și au luat cunoștință de actul a cărei suspendare o solicită la data de 3 iulie 2009, când actul a fost comunicat Tribunalului Botoșani.

Au mai arătat că prin actul administrativ emis, pârâtul a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această măsură impusă ordonatorilor de credite secundari și terțiari este nelegală și neconstituțională. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3.277 din 14 octombrie 2009 a admis acțiunea și cererile de intervenție în interes propriu formulate de reclamanți, dispunând suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că, în cauză, există o aparență de nelegalitate a actului contestat, întrucât s-a dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, iar această împrejurare constituie un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 14 alin. (1) din aceeași lege. S-a mai reținut de către instanța de fond că în speță este îndeplinită și condiția producerii unei pagube iminente ce trebuie prevenită prin suspendarea actului în sensul că, îndoiala serioasă asupra legalității actului conduce la convingerea că un act aparent nelegal poate diminua considerabil veniturile reclamanților cu consecințe păgubitoare asupra activității serviciului prestat, putând conduce la perturbarea activității instanței în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs M.J.L.C. Recurentul a susținut, în esență următoarele motive de recurs: 1) Instanța de fond nu a comunicat M.J.L.C. cererea de chemare în judecată, deși aceasta a fost solicitată, fiind incidente astfel, dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ. 2) Considerând adresa din 3 iulie 2009 act administrativ, instanța nu a avut în vedere faptul că în cauză nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. S-a susținut, de asemenea, că adresa contestată nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar o încunoștințare cu privire la efectele acestui nou act normativ.

Având în vedere faptul că plata titlurilor executorii s-a realizat exclusiv în conformitate cu legea, susține recurentul, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanților, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de îndeplinirea celei de-a doua condiții a art. 14 din lege, respectiv caracterul de caz justificat de suspendare. Astfel, arată recurentul, O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se bucură de prezumția de legalitate, cu privire la care nici Constituția, nici Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparențe de neconstituționalitate, prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale sau C.E.D.O.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare. Cât privește primul motiv de recurs urmează să se constate că acesta este neîntemeiat. Într-adevăr, potrivit art. 105 alin. (2) C. proc. civ. „actele îndeplinite cu neobservarea formelor legale sau de un funcționar necompetent se vor declara nule numai dacă prin aceasta s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea lor.

Vătămarea părții este presupusă până la dovada contrarie doar în cazurile nulităților anume prevăzute de lege, respectiv a nulităților de ordine publică; celelalte nulități se declară numai după cererea părții care are interes să le invoce (art. 108 pct. 2). Neregularitatea actelor de procedură se acoperă dacă partea nu a invocat-o la prima zi de înfățișare ce a urmat după această neregularitate și înainte de a pune concluzii în fond. În speță, recurentul a solicitat la data de 11 august instanței de judecată să dispună comunicarea cererii de chemare în judecată, citația fiindu-i comunicată la data de 29 iulie 2009 pentru termenul din 16 septembrie 2009, fără a fi însoțită și de acțiune. Nici la acest termen și nici la termenul din 14 octombrie 2009, când s-a soluționat cauza, recurentul nu s-a prezentat pentru a invoca această neregularitate, ignorând prevederile art. 129 C. proc.

civ., potrivit cărora părțile au îndatorirea ca, în condițiile legii, să urmărească desfășurarea și finalizarea procesului și să-și exercite drepturile procedurale conform dispozițiilor art. 723 alin. (1) C. proc. civ. Cum recurentul nu a invocat această neregularitate în termenul prevăzut de lege și nici nu a făcut dovada vătămării suferite, de la data primei citații și până la soluționarea litigiului având suficient timp pentru a lua cunoștință de conținutul dosarului, motivul de recurs va fi respins ca nefondat. Excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, așa cum rezultă în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul cererii formulate de reclamanți, având ca obiect refuzul nejustificat al pârâților de a rezolva o cerere referitoare la un drept, nu este obligatorie îndeplinirea acestei proceduri.

În ceea ce privește critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține următoarele: - obiectul acțiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. Mai mult, măsura contestată în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai pentru viitor. Rezultă, așadar, că deciziile Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte. De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin lege.

Nici o dispoziție constituțională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar. Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200 pct. 4 C. civ. Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate, deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală absolută. Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire, așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din C.E.D.O., text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală. Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de M.J.L.C., prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc.

civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.J.L.C., împotriva sentinței civile nr. 3.277 din 14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2010.