ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5425/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5425/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin Sentința nr. 4258 din 2 decembrie 2009 a

Curții de Apel București a fost admisă cererea de suspendare a executării

adresei din 3 iulie 2009, cerere formulată de reclamanții R.C., M.A., E.O.,

T.F., I.D.I., C.V., C.C., N.T., S.R., V.F., S.A., F.U., S.Z., B.L., S.C., etc,

în contradictoriu cu M.J.L.C., devenit în prezent M.J.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a

adresei din 3 iulie 2009 a reținut că în cauză sunt întrunite condițiile

prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât prin

actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se

vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate se va păstra și pentru viitor, urmând ca

această plată să se realizeze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sistemul bugetar, fapt ce este de natură a

crea serioase îndoieli asupra legalității actului administrativ atacat.

În concepția curții,

paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de

primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului

lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanților.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs M.J. criticând sentința pronunțată ca netemeinică și

nelegală.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

S-a susținut faptul

că reclamanții nu au îndeplinit procedura prealabilă anterior sesizării

instanței și, ca atare, se impune admiterea excepției de inadmisibilitate a

cererii.

S-a precizat că

adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în

concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr.

500/2002.

Recurentul a arătat

că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul

arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare

Recurentul a apreciat

că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G. nr.

71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul

emiterii adresei atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era

reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul

unor hotărâri judecătorești.

Adresa în discuție nu

dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate,

este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau

hotărâri judecătorești prin care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi

"în continuare” sau „pentru viitor".

În speță, apreciază

recurentul că sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de

50% nu face parte din salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr.

27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G.

nr. 83/2000.

În plus, se

precizează că prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație

și Justiție a reținut că "în interpretarea și aplicarea unitară a

dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte

drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, republicată,

constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum și

personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv

salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000,

aprobată prin Legea nr. 334/2001".

Prin Decizia nr.

838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare, s-a

susținut că, după pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica

Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar

în cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât

O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația

de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la

data de 10 iulie 2009.

A concluzionat în

sensul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004

pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod

greșit instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de

Casație și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată,

materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge

recursul declarat pentru considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Înalta Curte a

constatat neîntemeiată excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, întrucât

reclamanții au îndeplinit procedura prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului

administrativ, existând la dosarul de fond atașată copia acestei plângeri.

Pe fondul acestei

cereri de suspendare, Înalta Curte reține că potrivit art. 14 alin. (1) din

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală

arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus-citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat:

mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în

mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său,

se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un

stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.

Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni

nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport

de următoarele argumente:

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față,

critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009,

este neîntemeiată, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În primul rând,

ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui

act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în

vigoare a ordonanței.

Așadar, este vorba

despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când

ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3

din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente

titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008

privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în

sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a

dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și

Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr.

1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății

sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a

O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2.

În plus, nu se poate

pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având

ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea

personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31

decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010 -

2012.

Un argument în acest

sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente

lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a

acestei ordonanțe.

Dacă s-ar accepta

punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul

salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate

concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai

favorabile.

Pe acest aspect,

trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în

privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie

subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

În speța de față,

instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior

individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Înalta Curte nu poate

reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului

administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de

la plată a acestui spor salarial întrucât executarea unei hotărâri

judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în

care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Pentru aceste

considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței

atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul

formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 4258 din 2 decembrie

2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 decembrie 2010.