ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5425/2010

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin Sentința nr. 4258 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București a fost admisă cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009, cerere formulată de reclamanții R.C., M.A., E.O., T.F., I.D.I., C.V., C.C., N.T., S.R., V.F., S.A., F.U., S.Z., B.L., S.C., etc, în contradictoriu cu M.J.L.C., devenit în prezent M.J. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța învestită cu soluționarea cererii de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 a reținut că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate se va păstra și pentru viitor, urmând ca această plată să se realizeze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar, fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalității actului administrativ atacat. În concepția curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanților. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs M.J. criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: S-a susținut faptul că reclamanții nu au îndeplinit procedura prealabilă anterior sesizării instanței și, ca atare, se impune admiterea excepției de inadmisibilitate a cererii.

S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare Recurentul a apreciat că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G.

nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătorești. Adresa în discuție nu dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri judecătorești prin care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi "în continuare” sau „pentru viitor". În speță, apreciază recurentul că sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraților. Astfel, O.U.G.

nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000. În plus, se precizează că prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că "în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G.

nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001". Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte. Ca atare, s-a susținut că, după pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar în cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009. A concluzionat în sensul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greșit instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de Casație și Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează: Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Înalta Curte a constatat neîntemeiată excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, întrucât reclamanții au îndeplinit procedura prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, existând la dosarul de fond atașată copia acestei plângeri. Pe fondul acestei cereri de suspendare, Înalta Curte reține că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus-citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, este neîntemeiată, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În primul rând, ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanței. Așadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009. De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G.

nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2. În plus, nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G.

nr. 71/2009, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010 - 2012. Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative. De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În speța de față, instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat. Înalta Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 4258 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 decembrie 2010.