SYSTEMIC VIOLATIONS OF THE RIGHT TO THE PEACEFUL ENJOYMENT OF POSSESSIONS THROUGH "INDIRECT EXPROPRIATION" BY ITALY
SYSTEMIC VIOLATIONS OF THE RIGHT TO THE PEACEFUL ENJOYMENT OF POSSESSIONS THROUGH "INDIRECT EXPROPRIATION" BY ITALY (CtEDO, 2007)
Rezoluția provizorie CM/ResDH(2007)3 Violări sistemice ale dreptului la bucuria pașnică a bunurilor prin „expropriarea indirectă” de către Italia (adoptate de Comitetul de Miniștri la 14 februarie 2007 la a 987-a ședință a Deputaților Miniștrilor) Comitetul de miniștri, în conformitate cu art. 46 alineatul (2) din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”), Având în vedere hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului („Curtea”) care constată încălcări ale articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția de către Italia din cauza recurgerii la ceea ce este cunoscut sub numele de „expropriație indirectă”, o practică caracterizată de: - ocuparea de urgență a terenurilor de către autoritățile administrative locale în conformitate cu Legea nr. 85 din 1971, fără nici o procedură oficială de expropiere, ocuparea devenind ulterior irvocabilă din cauza transformării proprietății prin realizarea lucrărilor publice; - lipsa unor norme clare și previzibile care să acopere transferul de bunuri și compensații; - absența unor mecanisme adecvate de remediere, inclusiv inadecvarea compensației acordate; reamintind că Comitetul de miniștri a examinat problemele de la originea acestor încălcări și mijloacele de rezolvare a acestora din anul 2000 în cadrul executării a două hotărâri împotriva Italiei, și anume cazurile Belvedere Alberghiera și Carbonara și Ventura, precum și multe hotărâri similare ulterioare (a se vedea apendicele II); reamintind declarațiile Comitetului de Miniștri, precum și Summit-ul din Varșovia, subliniind importanța executării prompte a hotărârilor Curții, care este deosebit de necesară în cazuri precum acestea, care dezvăluie probleme structurale și care, prin urmare, dă naștere unui flux de noi cereri în fața Curții; Subliniind obligația statelor în temeiul articolului 46 alineatul (1) din Convenție de a se conforma hotărârilor Curții prin adoptarea unor măsuri individuale de eliminare, pe cât posibil, a consecințelor încălcărilor pentru reclamanții (Instituția în integritate), precum și măsurile generale de a pune capăt oricărei situații în curs și de a evita încălcări noi și similare; Având în vedere faptul că, în urma hotărârilor inițiale referitoare la această problemă, Italia a adoptat, prin decretul prezidențial nr. 327 din 8 iunie 2001, un „Text consolidat” general privind expropriarea, al cărui articol 43 a autorizat autoritățile publice să elibereze acte formale de expropriare care sunt valabile pentru viitor, dar și să recunoască ilegalitatea acestor achiziții în trecut; În acest sens, constatând că, în opinia guvernului (a se vedea apendicele I), noua procedură va constitui o ruptură cu practica expropiării indirecte și va exclude orice interferență nejustificată de către administrație cu drepturile de proprietate recunoscute de convenție, cu condiția ca aceasta să fie implementată corect și în mod consecvent. Subliniind faptul că Curtea a remarcat cererile contradictorii constatate în jurisprudența anterioară, precum și contradicțiile dintre jurisprudența și legea statutului, inclusiv textul consolidat (a se vedea hotărârea din 9 februarie 2006, punctele 40-43 și 65); sprijinirea intenției ferme ale guvernului de a face tot ce este în competența sa de a pune procedurile în acest domeniu în conformitate complet cu obligațiile care decurg din Convenție și cu hotărârile Curții (a se vedea apendicele I); salutând recenta jurisprudență a Consiliului de stat italian (Decizia nr. 2 din 2005), care conține unele dispoziții necesare pentru a sancționa acțiunile ilegale de către autoritățile administrative și pentru a asigura returnarea proprietății către proprietarul său, indiferent de orice transformare efectuată; Având în vedere faptul că această jurisprudență trebuie să fie urmată de justiția italiană și să se dezvolte în continuare pentru a depăși punctele rămase de incertitudine inerente la art. 43 din „Textul consolidat”; salutând în general eforturile tot mai mari depuse de Curtea Italiană pentru a da efect direct hotărârilor Curții și voința guvernului de a consolida și consolida acest efect direct la fiecare nivel al sistemelor judiciare și administrative italiene; Convinsă că măsurile luate sau care urmează să fie luate în legislația națională trebuie să conducă la o soluție adecvată și eficace care respectă cerințele convenției, în conformitate cu jurisprudența Curții; Având în vedere faptul că mecanismele de remediere trebuie, de asemenea, să permită, în cel mai mare măsură posibil, compensarea totală a victimelor încălcărilor constatate deja de Curtea Europeană, având în vedere că Curtea a rezervat sistematic chestiunea de o justă satisfacție, lăsând inițial autorităților italiene să ofere astfel de reparații; constatând cu satisfacție noua lege care urmărește să descurajeze recurgerea la credite indirecte, oferind un drept de a obliga administrațiile responsabile să acopere costul de reparație în urma constatării unei încălcări de către Curtea Europeană (art. 1 alineatul 1217 din Legea nr. 296 din 2006); Având în vedere că această lege va contribui în continuare la împiedicarea autorităților publice să beneficieze de propriile lor acte ilegale, ÎNCURĂ autoritățile italiene să își continue eforturile și să ia rapid toate măsurile suplimentare necesare pentru a pune capăt definitiv practicii „expropriației indirecte” și să se asigure că orice ocupare a terenurilor de către autoritatea publică respectă cerințele legalității prevăzute de convenție; INVITĂ autoritățile să se asigure că mecanismele de remediere sunt rapide, eficiente și capabile în cel mai mare măsură posibil de îndeplinirea funcției sale în temeiul articolului 41 din convenție; DECIDE să continue supravegherea măsurilor solicitate de hotărârile Curții și să relueze examinarea cazurilor în cauză în funcție de progresele realizate, cel târziu la cea de-a doua reuniune a acestora privind drepturile omului din 2008. Informații furnizate de guvernul italian Comitetului de Miniștri în contextul supravegherii hotărârilor Curții privind expropriarea indirectă în Italia Prin decretul prezidențial nr. 327 din 8 iunie 2001 (modificat în 2002 și în vigoare începând cu 30 iunie 2003), introducerea unui text consolidat general privind expropriarea, Italia a îmbunătățit procedurile de expropriare în interesul public. art. 2 din prezentul text consolidat prevede că fiecare expropriare trebuie efectuată în conformitate cu legea; articolele 20 și următoarele impune că procedurile de expropriare se bazează pe respectarea normelor în vigoare. Astfel, în general și în afară de lucrările publice excepționale și urgente, autoritățile nu mai pot ocupa bunuri decât dacă nu sunt deținute de acestea. art. 43 autorizează autoritatea publică să elibereze „angajamente de expropriare”, valabil ex nunc Aceste fapte nu reglementează ilegalitatea trecută, ci mai degrabă definesc situația cu privire la viitor, garantând un echilibru just între interesul public (care trebuie să fie deosebit de important și să fie supuse supravegherii stricte a magistratului) și a persoanei care au dreptul să primească, într-un timp rezonabil și în plus față de rambursarea valorii pieței proprietăților, daune generale în ceea ce privește prejudiciul susținut până la data eliberării actei. Trataux préparatoires ale Textului consolidat arată în mod explicit că obiectivul prezentului articol este de a exclude expropriarea indirectă, astfel încât să aducă pe deplin atingere hotărârilor relevante dictate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului din 2000. Dispozițiile și deciziile recente nu au fost încă examinate în profunzime de către Curtea Europeană, care până acum nu a mers mai departe decât declararea că expropriarea indirectă nu ar trebui considerată ca o alternativă validă la o procedură de expropriare adecvată, referindu-se în acest sens la declarația paralelă a Consiliului de stat conținută în decizia menționată mai sus (a se vedea Hotărârea Prinna, §§43-66). Competența principală de asigurare a respectului articolului 43 conferă magistraților tribunalelor administrative, unul dintre a căror roluri instituționale este de a proteja interesele persoanelor fizice împotriva actelor ilicite de către autoritățile publice (a se vedea decizia nr. 191 din 2006 a Curții Constituționale). Instanțele administrative superioare din Italia, care sunt competente pentru litigiile referitoare la aplicarea articolului 43, au interpretat deja articolul în lumina cerințelor Convenției, în timp ce acestea decurg din hotărârile Curții Europene (Consiliu de Stat, Adunarea Plenară, hotărârea nr. 2 din 2005; Consiliul Regional sicilian de Justiție Administrativă, hotărârile nr. 934 din 2005 și 440 și 442 din 2006). În opinia guvernului, procedura prevăzută la art. 43 ar putea îndeplini cerințele convenției, cu condiția ca aceasta să fie interpretată în conformitate cu următoarele linii: aplicarea și interpretarea articolului 43 trebuie să fie clare, coerente și previzibile, astfel încât să încorporeze competențele discreționale relevante ale statului și să îndeplinească astfel cerința Convenției privind calitatea legii; Procedura prevăzută la art. 43 nu este o alternativă la procedura ordinară prevăzută pentru expropriare și, prin urmare, nu este în general aplicabilă: dimpotrivă, aceaceasta este o măsură excepțională care trebuie utilizată numai în cazul unui interes public extrem de urgent; achiziția formală trebuie stabilită prompt și numai de autoritatea administrativă publică relevantă; În cazul în care nu se stabilește astfel nicio achiziție, în temeiul articolului 43, proprietatea trebuie să fie restaurată prompt; În nici o circumstanță, achiziția de proprietate nu poate fi considerată automată din cauza faptului că lucrările publice sau alte transformații au fost efectuate; Procedura trebuie, cât mai mult posibil, să se aplice tuturor cazurilor de ocupare ilicită, chiar dacă acest lucru a apărut înainte de intrarea în vigoare a Textului consolidat. Guvernul încurajează toate autoritățile naționale să aplice textul consolidat în acest fel, astfel încât să se conformeze obligațiilor sale în temeiul Convenției și hotărârilor Curții, adică să remedieze încălcările comise și să prevină încălcări similare. Guvernul consideră că efectul direct acordat recent hotărârilor Curții de către instanțele italiene mai înalte în diferite domenii de jurisdicție stabilește condițiile necesare pentru a satisface cerințele Convenției prin aplicarea Textului consolidat. Guvernul încurajează și sprijină extinderea cea mai largă posibilă a efectului direct al hotărârilor Curții în dreptul italian. Dincolo de textul consolidat, s-a luat o altă măsură semnificativă pentru a descuraja autoritățile publice să nu recurgă la expropriarea indirectă: Legea nr. 296 din 2006 (art. 1 alineatul (1217) prevede că daunele acordate persoanelor fizice în ceea ce privește ocuparea ilegală a terenurilor sunt acoperite de bugetul autorității publice responsabile. Legea prevede, de asemenea, posibilitatea autorității publice vizate de a da în judecată personalului la originea actului ilegal. Guvernul consideră că această măsură nu va reuși să contribuie la prevenirea încălcărilor similare celor constatate în cazurile în cauză. Apendicele II – Lista cazurilor 31524/96 Belvedere Alberghiera S.R.L., hotărârea din 30/05/00, finală în 30/08/00 și 30/10/03 final în 30/01/04 41040/98 Acciardi și Campagna, hotărârea din 19/05/2005, finală în 12/10/2005 71603/01 Binotti, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 63632/00 Binotti, hotărârea din 17/11/2005, finală la 17/02/2006 20236/02 Capone, hotărârea din 06/12/2005, finală la 06/03/2006 62592/00 Capone, hotărârea din 15/07/2005, finală la 30/11/2005 24638/94 Carbonara și Ventura, hotărârea din 30/05/00 și hotărârea din 11/12/03 63861/00 Carletta, hotărârea din 15/07/2005, finală la 30/11/2005 63620/00 Chiro și altele 3 hotărârea nr. 1, hotărârea nr. 11/10/2005, finală pe 11/01/2006 65137/01 Chiro și altele 3 hotărârea nr. 2, finală pe 11/10/2005, 11/01/2006 67196/01 Chiro și altele 3 hotărârea nr. 4, finală pe 11/10/2005, 11/01/2006 67197/01 Chiro și altele 3 hotărârea nr. 5 din 11/10/2005, finală pe 11/01/2006 65272/01 Chiro’ Dora nr. 3, hotărârea nr. 11/10/2005, finală pe 11/01/2006 63296/00 Colacrai nr. 1, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 63868/00 Colacrai nr. 2, hotărârea din 15/07/2005, finală la 30/11/2005 63633/00 Colazzo, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 71175/01 De Pasquale, finală la 13/10/2005, finală la 13/01/2006 176/04 De Sciscio, finală la 20/07/2006 44897/98 Di Cola, hotărârea din 15/12/2005, final la 15/03/2006 64111/00 Dominici, hotărârea din 15/11/2005, finală la 15/02/2006 63242/00 Donati, hotărârea din 15/07/2005, finală la 30/11/2005 19734/92 F.S. nr. 1, Rezoluția interimar DH(98)209 din 10/07/98 63864/00 Fiore, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 9119/03 Genovese, finală la 02/02/2006, în 03/07/2006 16041/02 Giacobbe și alții, hotărârea din 15/12/2005, finală la 15/03/2006 35941/03 Gianni și alții, hotărârea din 30/03/2006, finală la 30/06/2006 60124/00 Gravina, hotărârea din 15/11/2005, finală la 15/02/2006 18791/03 Grossi și alții, hotărârea din 06/07/2006, finală la 06/10/2006 58858/00 Guiso-Gallisay, hotărârea din 08/12/2005, finală la 08/03/2006 35638/03 Immobiliare Cerro S.a.s., hotărârea din 23/02/2006, finală la 23/05/2006 62876/00 Istituto Diocesano Per Il Sostentamento Del Clero, hotărârea 17/11/2005, finală la 17/02/2006 20935/03 Izzo, hotărârea 02/03/2006, finală la 02/06/2006 63240/00 La Rosa și altele 3 nr. 6, hotărârea 15/07/2005, finală la 30/11/2005 58119/00 La Rosa și Alba nr. 1, hotărârea la 11/10/2005, finală la 11/01/2006 58386/00 La Rosa și Alba nr. 3, hotărârea la 15/11/2005, finală la 15/02/2006 63238/00 La Rosa și Alba nr. 4, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 63239/00 La Rosa și Alba nr. 5, hotărârea din 11/07/2006, finală la 11/10/2006 63241/00 La Rosa și Alba nr. 7, finală la 17/11/2005, finală la 17/02/2006 63285/00 La Rosa și Alba nr. 8, finală la 15/10/2005 56578/00 Lanteri, hotărâre din 15/11/2005, finală la 15/02/2006 12912/04 Lo Bue și alții, hotărârea din 13/07/2006, finală la 13/10/2006 6121/00 Maselli nr. 2, hotărârea din 11/07/2006, finală la 11/10/2006 63866/00 Maselli, hotărârea din 13/10/2005, finală la 13/01/2006 43663/98 Mason și alții, hotărârea din 17/05/2005, finală la 12/10/2005 36818/97 Pasculli, finală la 17/05/2005, finală la 12/10/2005 69907/01 Prinna și altele, hotărârea din 09/02/2006, final la 09/05/2006 14793/02 Sciarotta și alții, hotărârea din 12/01/2006, finală la 12/04/2006 43662/98 Scordino nr. 3, hotărârea din 17/05/2005, finală la 12/10/2005 67790/01 Scozzari și alții, hotărârea din 15/12/2005, finală la 15/03/2006 67198/01 Serrao, finală la 13/10/2005, 13/01/2006 77822/01 Serrilli, hotărârea din 06/12/2005, final la 06/03/2006 77823/01 Serrilli Pia Gloria și alții, hotărârea din 17/11/2005, finală la 17/02/2006 213/04 Ucci, hotărârea din 22/06/2006, finală la 22/09/2006 12894/04 Zaffuto și alții, hotărârea din 13/07/2006, finală la 13/10/2006