ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3389/2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal, la data de 16.12.2022, reclamantele A, B și C în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamanți a unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensii, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 lei pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensia fiecărei reclamante și până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației (art. 9 alin. 1-5 din Legea nr. 554/2004);

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri din pensia fiecărei reclamante și până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din OG nr. 13/2011);

- obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantelor a contribuțiilor sociale de sănătate, de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 lei pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (art. 9 alin.5 din Legea nr. 554/2004);

În temeiul art. 29 alin. (1) și 3 din Legea nr. 47/1992, coroborat cu art. 9 alin.l-5 din Legea nr. 5 54/2004, au solicitat instanței să dispună sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a art. XXIV din OUG nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr.1202/18.12.2021, respectiv neconstituționalitatea acelor prevederi din OUG nr.130/2021 prin care s-au introdus contribuțiile sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 lei, pentru fiecare drept de pensie (art.XXIV, pct.11-14, 16-20), respectiv art.XXV din aceeași Ordonanță, prevederile fiind neconstituționale în raport de dispozițiile art. 1 alin.3 și 5, art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) și 2, art. 56 alin.2, art. 61 alin. (1), art. 115 alin.4 și 6, art. 124 alin.3, art. 139 alin. (1), art. 147 alin.4 din Constituția României.

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 107 din 14 martie 2023 Curtea de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Finanțelor Publice, invocată din oficiu și respinge cererea promovată în contradictoriu cu acesta pentru lipsa calității procesuale pasive.

A admis excepția lipsei parțiale de obiect a acțiunii, în ceea ce privește despăgubirile principale, respectiv sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul de 10% din partea care depășește suma lunară de 4000 lei și o respinge ca atare.

A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României pentru petitele ce vizează actualizarea despăgubirilor cu rata inflației și dobânda legală aferentă, ca neîntemeiată.

A admis în parte acțiunea formulată de reclamantele A, B, și C, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A obligat pârâtul la plata către reclamante a dobânzilor legale și a sumelor cuvenite cu titlul de inflație, aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul de 10% din partea care depășește suma lunară de 4000 lei, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

A respins cererea privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Guvernul României a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii în sensul respingerii, ca inadmisibil, a capătului de cerere privind obligarea Guvernului României la plata către fiecare dintre reclamanți a despăgubirilor aferente, suma urmând să fie reactualizată cu indicele legal de inflație de la data fiecărei rețineri la data restituirii efective.

A susținut recurentul-pârât că Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, fiind vorba despre o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului. Raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, fiind evident că aceste raporturi sunt unele de putere.

Astfel, Guvernul, un organ colegial, nu are capacitate juridică civilă iar, în situația în care va cădea în pretenții și va fi obligat să restituie sumele reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire. Nu are atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate și nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, entitățile care plătesc venituri din pensii.

A precizat recurentul-pârât că, la data de 17.02.2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 138, OUG nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, potrivit căreia, sumele reținute din veniturile de pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la 01.01.2022 până la 27.12.2022, inclusiv, se restituie lunar în perioada 01.03.2023-28.02.2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, conform Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, restituirea sumelor făcându-se din oficiu de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii și casele de pensii sectoriale și entitățile care plătesc venituri din pensii.

Astfel, față de intrarea în vigoare a acestui act normativ, care transpune în practică obligația dispusă în sarcina sa, cererea pendinte a rămas fără obiect, neputându-se susține, în mod valabil, solicitarea de penalități prin calea urmată de reclamanți.

OUG nr. 4/2023 dă în competența caselor teritoriale de pensii, caselor de pensii sectoriale și entităților care plătesc venituri din pensii restituirea sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, sume pretinse a fi restituite prin prezenta cerere de chemare în judecată. Astfel, Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație, debitorului obligației bănești principale revenindu-i și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente, pe cale de consecință.

Intimații nu au depus întâmpinare în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

Aspecte de fapt și de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din OUG nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr.1202/18.12.2021 prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 lei.

Prin O.U.G. nr. 130/2021 s-a modificat și completat Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, devenind obligatorii contribuțiile de asigurări sociale de sănătate pentru venituri din pensii, pentru partea care depășește suma de 4.000 lei (art. XXIV pct. 13 din OUG nr. 130/2021 prin care s-a introdus art. 155 alin. 1 lit. a ind. 1 din Codul fiscal), ordonanța nefăcând nicio distincție între pensiile contributive și pensiile de serviciu. Ca urmare a modificărilor legislative aduse de OUG nr. 130/2021, începând cu luna ianuarie 2022, pensiile de serviciu ale reclamantelor au fost grevate de contribuțiile de asigurări sociale de sănătate, reținerea făcându-se la sursă de către Casa Teritorială de Pensii, prin aplicarea procentului de 10% cu privire la sumele ce depășesc 4.000 lei din venitul din pensii.

Reține Înalta Curte că prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct.11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f2 C.fiscal], pct.12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h C.fiscal sintagma „de până la suma de 4.000 lei lunar inclusiv”], pct.13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) C.fiscal], pct.14 [cu referire la sintagma „venituri din pensii” din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V „Contribuții sociale obligatorii” C.fiscal], pct.16 [cu referire la art. 1573 C.fiscal], pct.17 [cu referire la sintagma „precum și al veniturilor din pensii” din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V „Contribuții sociale obligatorii” C.fiscal], pct.18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f2, alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7) ind.1 C.fiscal] și pct.19 [cu referire la alin. (1) lit. a în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f2 C.fiscal] și art.XXV alin. (1) lit. c [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 C.fiscal și pct. 19] din OUG nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că OUG nr.130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Drept urmare, ulterior pronunțării soluției la fond, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată OUG nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de lei în temeiul prevederilor OUG nr.130/2021, declarate neconstituționale.

Potrivit art. 1 din OUG nr.4/2023: ,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de lei. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023”.

Prima instanță a constatat, raportat la repararea prejudiciului cauzat reclamanților prin restituirea sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, că aceștia nu mai au niciun interes în susținerea capătului principal de cerere, obligând pârâtul Guvernul României la plata dobânzilor legale penalizatoare și a sumelor cuvenite cu titlul de inflație, aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Constată Înalta Curte că, în concret, în condițiile în care prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus restituirea de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale sau sectoriale de pensii, a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, obligația de restituire fiind deja prevăzută la nivel legislativ, urmând a fi executată în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024, obiectul cererii de chemare în judecată sub acest aspect nu mai subzistă, soluția fiind legală și temeinică.

Pe de altă parte, câtă vreme prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligația de plată a acestor accesorii, urmând a fi analizate apărările asupra fondului cauzei, cum au fost acestea reiterate și prin motivele de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prezentul litigiu se întemeiază pe dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală „Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului”.

Cererea de chemare în judecată este întemeiată pe acest text de lege și vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamanții. Cu alte cuvinte, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă „acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului”, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată la cererea îndreptată împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență vătămătoare.

Dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.”.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând „(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.”

Se observă că acțiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat.

Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acțiunea în discuție privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În egală măsură vor fi respinse și apărările prin care pârâtul Guvernul României a susținut că această obligație ar reveni caselor teritoriale de pensii, entități care au reținut din pensia reclamanților sumele în discuție și care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligația restituirii lor, obligație care se extinde și asupra accesoriilor constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală. Contrar acestei opinii, Înalta Curte constată că acțiunea de față privește acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Totodată, împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale, iar criticile din recurs ale Guvernului României sunt nefondate.

Pe cale de consecință, despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei din cauza inflației și lipsirea reclamanților de folosința sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligația de plată a acestor accesorii aparține tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamanților a obligației de plată a unei contribuții, printr-un act normativ neconstituțional.

Prin urmare, vor fi respinse ca nefondate motivele de recurs referitoare la nelegalitatea soluției de obligare la plata accesoriilor aferente debitului principal, atât din perspectiva pretinsei lipse de obiect a acțiunii, cât și a argumentelor pe fondul acestei pretenții.

Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/ 2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinței civile nr. 107 din 14 martie 2023 a Curții de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 18 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.