ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 420/2025

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.672/1/2025, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Raluca Emilia Leote, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în temeiul art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.515/111/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat părților, acestea din urmă neformulând un punct de vedere la raport.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Tribunalul Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 6 mai 2025, pronunțată în Dosarul nr. 2.515/111/2023, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: Dacă, în situația transferului funcționarului public pe o funcție de grad inferior, conform dispozițiilor art. 506 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, prevederile art. 9, art. 10 alin. (1), art. 12 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, și anexa nr. VIII din această lege se interpretează în sensul că stabilirea drepturilor salariale se va face corespunzător gradului profesional ocupat de funcționarul public la data transferului sau, dimpotrivă, corespunzător gradului profesional prevăzut în organigrama pentru postul ocupat prin transfer. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau Codul administrativ) " Art. 506. - (...) (2) Transferul se poate face pe o funcție publică vacantă de același nivel, cu respectarea categoriei, clasei și gradului profesional al funcționarului public, sau într-o funcție publică vacantă de nivel inferior."

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017) " Art. 9. - Salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare și indemnizațiile lunare, sporurile și alte drepturi salariale specifice fiecărui domeniu de activitate corespunzător celor 7 familii ocupaționale de funcții bugetare, pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, precum și pentru funcțiile de demnitate publică, sunt prevăzute în anexele nr. I-IX." " Art. 10. - (1) Salariile de bază sunt diferențiate pe funcții, grade/trepte și gradații." " Art. 12. - (1) Salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare și indemnizațiile lunare se stabilesc potrivit prevederilor prezentei legi și anexelor nr. I-IX, astfel încât, împreună cu celelalte elemente ale sistemului de salarizare, să se încadreze în fondurile aprobate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale pentru cheltuielile de personal, în vederea realizării obiectivelor, programelor și proiectelor stabilite." III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor la 6 iulie 2023 cu numărul de dosar nr. 2.515/111/2023, reclamantul C.I.C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor - Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția generală de administrare fiscală și Direcția Regională Antifraudă Fiscală 6 Oradea, a solicitat, printre altele: constatarea nulității absolute a Ordinului nr. xxxx din 4.12.2020 în ceea ce privește încadrarea sa în gradul profesional "asistent"; obligarea pârâtului de rândul 1 la emiterea unui nou ordin de transfer în care să fie menționat gradul profesional "superior", iar nu "asistent", cum eronat și nelegal a fost înscris; obligarea pârâților la stabilirea și plata tuturor drepturilor salariale, inclusiv a sporurilor aferente, la nivelul maxim aflat în plată, aferent gradului profesional "superior" corespunzător funcției ocupate, începând cu data transferului - 4.12.2020.

În motivare, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. xxxx/2020 a fost transferat la cerere din funcția de consilier juridic, clasa I, grad profesional superior, gradația 5, din cadrul Consiliului Județean Bihor în funcția publică de execuție vacantă de inspector, clasa I, grad profesional asistent, gradația 5.

A indicat reclamantul că, deși potrivit art. 506 alin. (1) lit. b), alin. (2), (5) și (8) din Codul administrativ, transferul se poate face pe o funcție de același nivel sau pe o funcție de nivel inferior, se impune respectarea categoriei, clasei și gradului profesional. Or, în ceea ce îl privește nu s-a respectat gradul profesional. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Reclamantul a apreciat că se impune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, în timp ce pârâții nu au înțeles să își exprime punctul de vedere asupra acestui aspect. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

În opinia completului de judecată, în situația transferului funcționarului public pe o funcție de grad inferior, conform dispozițiilor art. 506 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prevederile art. 9, art. 10 alin. (1) și ale art. 12 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și anexa nr. VIII la același act normativ se interpretează în sensul că stabilirea drepturilor salariale se va face corespunzător gradului profesional prevăzut în organigrama pentru postul ocupat prin transfer. VII. Jurisprudența instanțelor naționale

În raport cu întrebarea cu care a fost sesizată instanța supremă în prezentul dosar nu a fost necesară consultarea jurisprudenței instanțelor naționale. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

În exercitarea controlului de constituționalitate a dispozițiilor legale supuse interpretării nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanță directă cu privire la soluționarea prezentei sesizări. IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În mecanismele de unificare a practicii judiciare nu au fost identificate decizii ce pot prezenta relevanță în cauză. X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

Prealabil se impune a se verifica dacă, în raport cu întrebarea formulată de către titularul sesizării, sunt îndeplinite, în mod cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de lege pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.

Admisibilitatea sesizării va fi circumscrisă atât condițiilor speciale instituite prin art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, cât și celor ce decurg din cuprinsul art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, a căror incidență este atrasă ca efect al normei de trimitere din art. 4 al ordonanței de urgență menționate la prevederile Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu ale cărei dispoziții arată că se completează.

În lumina acestor dispoziții legale se reține că sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată în temeiul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, trebuie să îndeplinească, în mod cumulativ, următoarele condiții de admisibilitate: (i) existența unei cauze în curs de judecată, care să privească fie stabilirea și/sau plata drepturilor salariale/de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv obligarea la emiterea actelor administrative sau anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal, fie stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice, indiferent de natura și obiectul proceselor, de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze; (ii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în primă instanță sau în calea de atac; (iii) să existe o chestiune de drept veritabilă, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei; (iv) Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept și aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Evaluarea elementelor sesizării relevă întrunirea doar în parte a condițiilor de admisibilitate mai sus enunțate.

Astfel, sesizarea a fost formulată într-un litigiu având ca obiect pretenții bănești de natură salarială ce se plătesc din fondurile publice, înscriindu-se așadar în domeniul specific de reglementare prevăzut la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

Cauza se află în curs de soluționare, în primă instanță, pe rolul Tribunalului Bihor, în virtutea competenței legale conturate prin dispozițiile art. 536 din Codul administrativ. De asemenea, este îndeplinită și condiția de admisibilitate ca problema de drept să nu fi făcut obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici al unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Cât privește cea de-a doua condiție de admisibilitate în rândul celor anterior enunțate, ca sesizarea să privească o "chestiune de drept", aceasta nu este îndeplinită.

În legătură cu acest din urmă aspect se observă că art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 are un conținut aproape identic cu cel al art. 519 din Codul de procedură civilă, distincția raportându-se la două condiții specifice acestuia din urmă, referitoare la noutatea chestiunii de drept și la judecarea sa în ultimă instanță.

Prin urmare, văzând și norma de trimitere la prevederile Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, din cuprinsul art. 4 al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 se constată că și în cazul mecanismului instituit în baza acesteia este pe deplin operantă noțiunea autonomă de "chestiune de drept" prevăzută de Codul de procedură civilă și a cărei semnificație a fost conturată în jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție referitoare la procedura prevăzută de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă.

Astfel, chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie veritabilă, în sensul că întrebarea adresată instanței supreme să vizeze o problemă de drept reală, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune este discutabilă.

Totodată, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 70 din 31 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 4 ianuarie 2023; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023) s-a stabilit că obiectul procedurii este reprezentat de o normă de drept incompletă sau neclară, care, pe baza unei interpretări juridice adecvate, consistente, poate primi înțelesuri și aplicări divergente în situații cvasiidentice și poate determina, în final, o jurisprudență neunitară.

Caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie sa fie evidențiate în încheierea de sesizare, a cărei motivare se impune a fi aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (în acest sens, spre exemplu, deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020; nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021).

Drept urmare, punctul de vedere exprimat de instanța de trimitere necesită să aibă o anumită complexitate, să fie conceput astfel încât să demonstreze o reală dificultate în a discerne care posibilă interpretare a normei de drept este cea mai adecvată.

Aceasta întrucât interpretarea și aplicarea legii în circumstanțele specifice fiecărei cauze sunt competențe care aparțin instanței de judecată învestite și reprezintă o obligație ridicată la rang de principiu fundamental, ce își găsește consacrarea în prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Rațiunea instituirii condițiilor formale anterior arătate ale sesizării constă în asigurarea îndeplinirii scopului pentru care a fost introdus acest mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenței și asigurarea predictibilității acesteia, fără ca folosirea acestuia să genereze suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesității declanșării procedurii de către instanța de judecată, cu consecința prelungirii nejustificate a duratei procesului civil și, din această perspectivă, afectării dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În consecință, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu instituie în sarcina instanțelor specializate în materia prevăzută de art. 1 din aceeași ordonanță de urgență obligația de a declanșa mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile în orice situație în care este identificată o chestiune de drept ce nu a primit o rezolvare de principiu din partea instanței supreme, ci numai în acele cazuri în care chestiunea de drept în discuție reflectă acele trăsături, cu excepția caracterului noutății, pe care Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept le-a subliniat în mod constant în jurisprudența dezvoltată în aplicarea dispozițiilor art. 519-521 din Codul de procedură civilă, cu care ordonanța de urgență se completează.

În cauză, instanța de trimitere solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție să stabilească dacă, în situația transferului funcționarului public pe o funcție de grad inferior, conform dispozițiilor art. 506 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prevederile art. 9, art. 10 alin. (1) și ale art. 12 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și anexa nr. VIII la această lege se interpretează în sensul că stabilirea drepturilor salariale se va face corespunzător gradului profesional ocupat de funcționarul public la data transferului sau, dimpotrivă, corespunzător gradului profesional prevăzut în organigrama pentru postul ocupat prin transfer.

Problema de drept supusă interpretării nu ridică o reală dificultate, în condițiile în care dispozițiile legale anterior citate nu sunt lacunare, incomplete sau neclare, aspect ce reiese inclusiv din încheierea de sesizare, în care instanța de trimitere a interpretat dispozițiile legale în discuție fără nicio dificultate, reținând că, în situația transferului funcționarului public pe o funcție de grad inferior, conform dispozițiilor art. 506 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prevederile art. 9, art. 10 alin. (1) și ale art. 12 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și anexa nr. VIII la aceasta se interpretează în sensul că stabilirea drepturilor salariale se va face corespunzător gradului profesional prevăzut în organigrama pentru postul ocupat prin transfer.

Se constată că instanța de trimitere nu a avut nicio dificultate în interpretarea normelor legale și nici nu a arătat argumentele pentru care consideră că problema de drept în discuție este susceptibilă a da naștere unor interpretări diferite. În contextul în care din cuprinsul încheierii de sesizare nu rezultă care ar fi dilema instanței de trimitere cu privire la posibile interpretări diferite ale cadrului legal și nici cu privire la obstacolele întâmpinate în îndeplinirea obligației de a interpreta și aplica norma legală în litigiul cu care este învestită, se impune concluzia că problema de drept supusă interpretării nu ridică o reală dificultate, neexistând riscul apariției unei practici neunitare, de natură să justifice intervenția instanței supreme.

În acest context se constată și faptul că instanța de trimitere a menționat doar formal existența unei practici neunitare, de vreme ce nu a indicat hotărârile judecătorești în care problema în discuție a suscitat interpretări diferite.

Așadar, este evident că, întrucât nu se pune problema existenței unei dificultăți de interpretare a unei norme de drept neclare, îndoielnice, nu este îndeplinită condiția de admisibilitate supusă analizei.

Înalta Curte de Casație și Justiție reamintește și că instanța supremă nu poate fi învestită în cadrul acestei proceduri cu interpretarea și aplicarea legii la circumstanțele concrete ale cauzei cu a cărei soluționare au fost învestite instanțele, atribut care este și trebuie să rămână în competența acestora.

Rezolvarea pretinsei chestiuni preliminare de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în cadrul hotărârii prealabile, în lipsa oricărui echivoc asupra normelor de drept aplicabile litigiului din partea instanței de trimitere, ar constitui, în cele din urmă, chiar un act de judecată a speței, prin aplicarea normelor incidente la situația de fapt, ceea ce este nepermis în cadrul prezentei proceduri de unificare a practicii judiciare.

În plus, se reține că, pentru a exista certitudinea că normele a căror interpretare se solicită sunt aplicabile în cauza în care a fost formulată sesizarea, este necesar ca în actul de sesizare să fie expuse aspectele factuale relevante reținute de instanța de trimitere în baza probatoriului administrat în cauză.

Aceasta deoarece instanța supremă nu poate fi învestită cu dezlegarea unei chestiuni de drept invocate într-un proces în care situația de fapt sau cauza acțiunii cu care instanța este învestită nu este deplin lămurită prin încheierea de sesizare.

Cu alte cuvinte, întrebarea adresată instanței supreme nu poate fi disociată de contextul procesual care a generat-o, care trebuie să fie întotdeauna unul cazual și să cuprindă exhaustiv toate elementele determinante ale cauzei, după administrarea probatoriului necesar lămuririi situației de fapt.

De aceea, se impune o anumită claritate a sesizării, care să nu afecteze precizia analizei, pentru a exclude o interpretare dată pe tărâmul ipotezelor sau aparențelor.

Ca atare, instanța supremă nu poate fi învestită în mecanismul hotărârii prealabile cu interpretarea de principiu a unor norme de drept dacă circumstanțele cauzei care influențează incidența normelor supuse interpretării nu sunt pe deplin clarificate/lămurite prin actul de sesizare și nici rezolvate, în prealabil, incidentele procedurale care fac inutilă cercetarea fondului cauzei.

Or, în cuprinsul încheierii de sesizare nu a fost prezentată situația de fapt reținută de tribunal în baza probatoriului administrat în primă instanță, ci numai susținerile divergente ale părților, astfel încât nu se poate stabili cu certitudine aplicabilitatea în cauză a normelor a căror interpretare se solicită.

Această neregularitate a actului de sesizare conduce în mod implicit la concluzia că instanța de trimitere nu a demonstrat existența unei chestiuni de drept veritabile, aptă a primi o dezlegare de principiu în mecanismul hotărârii prealabile.

În considerarea argumentelor expuse, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ cerințele de admisibilitate vizând existența unei veritabile probleme de drept, având un grad ridicat de dificultate care să justifice pronunțarea unei hotărâri prealabile în condițiile art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,