ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 915/2024

Ședința publică din data de 15 februarie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a formulat acțiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al F.G.A. cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la F.G.A. sub nr. x/11.03.2016 și să dispună obligarea F.G.A. la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, precum și obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin cererea adițională depusă la data de 04.06.2021, reclamanta a solicitat instanței ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, să oblige F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A. sub nr. x/11.03.2016 constând în: - în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor; respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 - 3593,62 RON, calculate până la data de 06.03.2021 și în continuare până la data plății efective; - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 1183 din 24 iunie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

Respinge excepția lipsei de interes, excepția lipsei de obiect, excepția tardivității și excepția inadmisibilității, ca neîntemeiate.

Admite în parte cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Obligă pârâtul la plata către reclamantă a dobânzii legale în materie civilă, calculate potrivit dispozițiilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data de 29.10.2021.

Obligă pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în valoare de 1.172,22 de RON, constând în taxă judiciară de timbru și onorariu avocațial.

Respinge cererea în rest, ca neîntemeiată."

Împotriva sentinței a declarat recurs atât reclamanta A. S.A. cât și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ambii criticând-o pentru nelegalitate.

3.1. Recurenta-reclamantă A. S.A. și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate, strict cu privire la soluția referitoare la stabilirea cuantumului penalităților și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate și obligarea F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/11.03.2016, constând în principal în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul CSA 14/2011, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, apreciind că acestea, împreună cu cele art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA 14/2011 și art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, reglementează conținutul contractului de asigurare de tip RCA, stabilind inclusiv penalitățile aplicabile în caz de neplată în termen a sumelor datorate cu titlu de penalități și devin incidente raportului de asigurare RCA în funcție de data încheierii contractului de asigurare

Prin urmare, dacă F.G.A. este obligat să soluționeze cererile de plată cu respectarea normelor legale și a prevederilor contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grevează cererea de plată, apreciem că nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea față de FGA a penalităților stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri. Ori de către ori nu există o evaluare contractuală sau legală, făcută printr-o normă specială a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a unor sume de bani, devin aplicabile prevederile O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală.

În speță, intimatul-pârât, deși în îndeplinirea atribuțiilor stabilite în sarcina sa prin lege, trebuia să procedeze la plata despăgubirilor într-un termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, a procedat la plata despăgubirilor cu o întârziere de peste 5 ani. Așadar, în speță este pe deplin aplicabilă dobânda penalizatoare.

Or, aceasta trebuie stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2), iar nu potrivit alin. (3), așa cum în mod greșit a făcut prima instanță. Aceasta deoarece raporturile juridice din care a rezultat obligația de plată sunt raporturi specifice decurgând din contracte de asigurare și din prevederi legale incidente în materia asigurărilor. Atâta vreme cât A. este îndreptățit la încasarea despăgubirilor în temeiul dreptului de regres al asigurătorului și în calitate de creditor de asigurare, de vreme ce FGA este, la rândul său, o instituție creată tocmai pentru a asigura funcționarea pieței asigurărilor, nu se poate susține că raporturile juridice dintre A. și FGA s-ar fi stabilit în afara exploatării unei întreprinderi fără scop lucrativ.

În realitate, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011. Aceasta cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosință asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

3.2. Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat motivele de recurs prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, astfel cum a fost modificată, în principal pe cale de excepție, iar în secundar ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susținut că în mod greșit instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004. Prin respingerea excepției de inadmisibilitate, prima instanță a ignorat atât conținutul acțiunii modificate, cât și obligația F.G.A. de analizare a cererii de plată și nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă că F.G.A. nu are obligația să plătească sumele solicitate prin cererea de plată depusă, ci doar să analizeze cererea de plată pe fond și să analizeze înscrisurile anexate, analiză care se poate finaliza cu o decizie de admitere a cererii sau de respingere a acesteia.

Printr-un alt set de critici, recurentul-pârât a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins excepția tardivității acțiunii, încălcând astfel dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma de la data depunerii cererii de plată, precum și principiul specialia generalibus derogant.

Având în vedere faptul că reclamanta ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluționarea cererii de plată, acest lucru se putea face legal cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluționare a acesteia și nu la o diferență de 3 ani după aceasta, acțiunea ce formează obiectul dosarului de față fiind tardivă în raport de prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la dispozițiile art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere faptul că intimata a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor la care solicita în prezenta cauza aplicarea de penalități/dobânzi, precum și faptul că nu exista niciun motiv ca să nu ceară aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosarului x/2018, s-a apreciat că acțiunea de față este tardivă, în raport de dispozițiile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la dispoztiile art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la respingerea excepției prescripției, recurentul-pârât a susținut că în mod greșit instanța de fond a considerat faptul ca acțiunea de față ar fi formulată în termen față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, respingând excepția prescripției în temeiul dispozițiilor art. 2503 și 2537 C. civ.

În opinia recurentului nu există o bază legală pentru plata penalităților/dobânzilor solicitate, iar reținerea primei instanțe în sensul nașterii dreptului la plata daunelor moratorii de la data de 3.05.2028 este chiar contrară susținerilor intimatei-reclamante, care solicită acordarea penalităților/dobânzilor din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/13.12.2016, soluția definitivă a Înaltei Curți de Casație și Justiție privind anularea Deciziei F.G.A. 14452/03.05.2018 fiind pronunțată abia la data de 13 octombrie 2021. Astfel, instanța de judecată nu s-a raportat la solicitarea intimatei-reclamante care a stabilit prin cererea modificatoare, prin actele depuse la dosarul cauzei și prin susținerile orale, faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

De asemenea, un alt aspect de nelegalitate invocat în ceea ce privește reținerile primei instanțe cu privire la respingerea excepției prescripției este acela că, aceasta din urmă în mod greșit s-a raportat la termenul de prescripție prevăzut de art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015, care se referă strict la termenul de prescripție aplicabil pentru creanțele de asigurări și în niciun caz la termenul de prescripție aplicabil penalităților de întârziere și/sau dobânzilor aplicabile pentru culpa autorității în soluționarea cererii prevăzut de Legea nr. 554/2004, termen de 1 an. Acest aspect nu prezintă controverse, întreaga doctrină de specialitate și jurisprudență fiind în sensul că aceste penalități/dobânzi nu sunt creanțe de asigurare, deci nu li se aplică termenul de prescripție de 5 ani prevăzut de Legea 213/2015.

Prin urmare, termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele doua situații a început să curgă conform celor stabilite mai sus și s-a împlinit un an mai târziu conform dispozițiilor art. 19 alin. (2) și următoarele ale Legii nr. 554/2004. Împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripție pentru despăgubirile solicitate în condițiile art. 1, 8 si 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere raționamentul expus mai sus, data achitării debitului fiind diferită de data la care reclamanta cunoștea întinderea despăgubirilor sau data la care aceasta trebuia să o cunoască de la care curge acest termen de prescripție, totodată ținând cont și de soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018 prin care s-a obligat F.G.A. la analizarea cererii de plată și nicidecum la plata acesteia. Prin urmare, termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele două situații a început să curgă conform celor stabilite mai sus și s-a împlinit un an mai târziu în termenul prevăzut de Legea nr. 554/2004.

A mai apreciat recurentul-pârât că în speță se decelează și greșita respingere a excepției prematurității acțiunii, întrucât trebuia avut în vedere efectul pozitiv al autorității de lucru judecat al sentinței nr. 4902/2019, pronunțată în dosarul nr. x/2018, prin care s-a reținut că F.G.A. nu poate fi obligat direct la plata sumelor pretinse, ci doar la reevaluarea cererilor de plată. Dreptul pretins de reclamantă nu rezultă din simplul fapt al anulării Deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018, recunoașterea drepturilor de creanță accesorii depinzând de recunoașterea drepturilor de creanță principale. Așadar, până la stabilirea caracterului cert, lichid și exigibil al dreptului de creanță principal, nu se poate recunoaște dreptul de creanță accesoriu, iar drepturile afectate de un termen nu pot fi realizate înainte de împlinirea termenului.

Printr-un alt rând de critici s-a invocate și greșita respingere a excepției lipsei de interes, recurentul-pârât susținând că anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 nu conduce la consecința invocată de reclamantă, a obligării la plata contravalorii lipsei de folosință în legătură cu o sumă față de care instanța de judecată nu a statuat, în dosarul nr. x/2018, că ar reveni reclamantei.

Repararea pagubei în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 are o latură intrinsecă a litigiului administrativ. Corelativ, acțiunea în despăgubiri nu poate depăși ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, în care instanța de judecată nu a analizat creanța de asigurare care a făcut obiectul cererii de plată, așadar nu a recunoscut dreptul pretins, drept pentru care nu exista interesul A. la momentul introducerii prezentei acțiuni de a solicita penalități/dobânzi, acest drept născându-se ulterior după soluționarea de către FGA a cererii de plată pe fond. În consecință, având în vedere că excepția lipsei de interes este o excepție de fond, absolută și peremptorie, a solicitat să fie admisă, cu consecința respingerii acțiunii A. ca lipsită de interes.

În ceea ce privește fondul cauzei, recurentul-pârât a învederat, în esență, că hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a prevederilor art. 1350 și următoarele, art. 1531 și următoarele, precum și ale art. 2223 din C. civ., ale art. 75, Norma ASF nr. 23/2014, O.U.G. nr. 13/2011, ale art. 4, art. 12, art. 15 și ale art. 18 din Legea nr. 213/2015, dar și ale art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. În lipsa îndeplinirii cerințelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanței de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operațiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanței de contencios administrativ.

A apreciat recurentul-pârât că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică este o răspundere patrimonială de drept administrativ, în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și urm. din Noul C. civ.. Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ceea ce privește vinovăția, aceasta nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

În speță, reclamanta a indicat în mod expres că fapta ilicită constă în neacordarea despăgubirii solicitate, prin respingerea cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare, respinsă prin cererea de plată și apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Or, unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este legat de interpretarea de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON. Nici F.G.A. și nici instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au verificat dacă reclamanta deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc. Prin urmare, singura obligație care revenea Fondului după finalizarea dosarului nr. x/2018 era aceea de reluare a analizării cererii de plată, iar în urma verificării dosarului de daună, fie să efectueze plata sumei solicitate, fie, în caz de respingere totală/parțială a pretențiilor, să emită o nouă Decizie, susceptibilă de asemenea de contestare în fața instanței de judecată.

Așadar, a considerat recurentul-pârât, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 nu este recunoașterea dreptului pretins, ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a stabili dacă reclamanta este îndreptățită sau nu la suma solicitată. Dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, ci în sarcina Fondului s-a impus o obligație de a face, de a efectua operațiunea administrativă de analizare pe fond a cererii de plată, în cazul neaducerii la îndeplinire în termen de 30 zile putând fi urmată calea instituită de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, faptul că, în urma verificării dosarului de daună, autoritatea pârâtă a efectuat plata, nu are importanță în litigiul de față, în care reclamanta a înțeles să solicite daune interese moratorii constând în lipsa de folosință a unei despăgubiri care nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, cauza juridică a acțiunii de față fiind expres indicată de reclamantă.

Repararea pagubei în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este o latură intrinsecă a litigiului administrativ, iar acțiunea în despăgubiri nu poate depăși ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, în care instanța de judecată nu a analizat creanța de asigurare care a făcut obiectul cererii de plată, așadar nu a recunoscut dreptul pretins. Litigiul în anularea actului pe care se grefează prezenta cerere în despăgubiri a avut drept obiect cenzurarea refuzului explicit de a soluționa cererea de plată manifestat prin emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, fiind vorba de un act emis in condițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că orice trimiteri la nesoluționarea cererii de plată în termen legal, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din același act normativ, sunt lipsite de suport.

S-a mai susținut și faptul că, în ipoteza în care instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 ar fi admis în integralitate cererea de chemare în judecată și ar fi dispus obligarea directă la plata sumei constând în creanța de asigurare, solicitarea de despăgubiri constând în penalități de întârziere în cuantum de 0,1% pe zi de întârziere, conform Ordinului CSA nr. 14/2011, este lipsită de temei, acest ordin nefiind aplicabil în raport cu autoritatea pârâtă, întrucât privește sancțiuni exclusiv în sarcina asigurătorilor, în cazul nesoluționării în termen a cererilor de despăgubire formulate de asigurătorii în regres, aspect reținut în mod legal și corect de instanța de fond. Fondul de Garantare a Asiguraților nu este un asigurător și nu preia ope legis obligațiile vreunui asigurător în faliment, ci are ca scop protejarea creditorului de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, fiind obligat sa se comporte ca un profesionist în ceea ce privește utilizarea resurselor financiare din care este constituit fondul pe care îl administrează.

Analizând sentința recurată în raport de motivele invocate de recurenți prin cererile de recurs formulate, precum și prin prisma dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că, deși a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților nu a formulat nicio critică care să se subsumeze cazului de casare indicat, ci doar argumente care se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, criticile urmând a fi analizate din această perspectivă.

Referitor la criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților privind modul de soluționare a excepțiilor invocate în cauză, Înalta Curte reține că demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/11.03.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, calculate până la data de 09 august 2021 și în continuare până la data plății efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, iar acesta din urmă a criticat soluția primei instanțe, invocând prin cererea de recurs formulată încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, aplicabile în materia prescripției extinctive.

Astfel, instanța reține că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speță prevederile art. 2526 și cele ale art. 2537 din actul normativ indicat.

Potrivit art. 2526 din C. civ.:

"când este vorba de prestații succesive, prescripția dreptului material la acțiune începe să curgă de la data la care fiecare prestație devine exigibilă, iar dacă prestațiile alcătuiesc un tot unitar, de la data la care ultima prestație devine exigibilă".

În speța de față, reclamanta a fost în măsură să cuantifice integral prejudiciul cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal, care a avut loc la data de 13 octombrie 2021, cu ocazia pronunțării în recurs a deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 4644/2021. În concluzie, nu se poate susține că la data introducerii cererii ar fi fost împlinit termenul special de prescripție de 1 an.

Totodată, regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeași lege constituie excepția, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege.

Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiași text de lege se stipulează:

"Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Așadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speță, așa cum s-a arătat, reclamanta a formulat inițial acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de a-i soluționa cererea de plată înregistrată sub nr. x/19.02.2016, iar modificarea acestei acțiuni a fost consecința emiterii de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acțiuni din 31 august 2021, se afla pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu termen la data de 13 octombrie 2021.

Înalta Curte nu poate valida raționamentul logico-juridic ce a stat la baza invocării de către recurentul-pârât a excepției prescripției dreptului material la acțiune, deoarece acesta relevă o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situația de fapt stabilită și la probatoriul administrat. Este de observat sub acest aspect, în primul rând, că recurenta-reclamantă a solicitat despăgubiri pentru respingerea nejustificată a cererii de plată, respectiv pentru emiterea unui refuz nejustificat de plată.

Or, Înalta Curte reține că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se constate nelegalitatea acestui refuz de plată. Ca atare, este evident că în situația dedusă judecății era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești, ori prin plata voluntară a debitului principal, acesta fiind momentul de la care putea cunoaște întinderea pagubei.

Se impune această concluzie și prin raportare la statuările instanței supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunțată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reținute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

În speță, contrar susținerilor recurentului-pârât, actul administrativ vătămător, cauzator de prejudicii potrivit cererii modificatoare, a fost anulat definitiv la data de 13 octombrie 2021, iar potrivit dovezilor din dosarul de fond, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat chiar la plata sumei solicitată prin cererea de plată ca despăgubire - de 1700 RON - la data de 29 octombrie 2021.

Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunțarea definitivă a soluției de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 29 octombrie 2021, este neîndoielnic că prejudiciul recurentei-reclamante, constând în lipsa de folosință cu privire la sumele la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, a devenit cert cel mai devreme în cursul prezentului litigiu, la anularea definitivă a primei decizii de respingere a cererii de plată, astfel că la data formulării cererii modificatoare termenul de prescripție de 1 an nu era împlinit.

În consecință, criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților privind soluția primei instanțe referitoare la excepția prescripției dreptului la acțiune sunt nefondate.

În ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției inadmisibilității cererii de obligare la plata despăgubirilor, Înalta Curte constată ca nefondate criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților și le va respinge, menținând ca legală soluția pronunțată de prima instanță sub acest aspect.

Criticile formulate de recurentul-pârât au vizat, în esență, greșita aplicare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Contrar susținerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reține că demersul reclamantei este admisibil, având în vedere că, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acțiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ.

Așadar, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acțiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorității de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acțiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acțiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă.

Or, în cauza de față este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților în cadrul dosarului nr. x/2018, soluționat în mod definitiv la data de 13 octombrie 2021 în sensul constatării nelegalității deciziei atacate și a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluționare a cererii de plată, fără ca partea să ceară la acel moment și despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată. Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunțării acestei hotărâri judecătorești definitive, prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată, nu se poate susține cu suficient temei că acțiunea reclamantei este inadmisibilă, pentru motivul că a solicitat penalități sau dobânzi în temeiul legii și nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Totodată, instanța de control judiciar mai reține și faptul că de esența admisibilității acțiunii în despăgubiri formulate în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiția referitoare la soluționarea de către instanța de contencios administrativ, a unei acțiuni anterioare în anularea unui act administrativ. Totodată, o altă cerință de exercitare a acestei acțiuni ce se deduce din interpretarea acelorași norme, constă în faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative anulate.

În speță, aceste cerințe sunt îndeplinite, astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, despăgubirile pretinse de reclamantă cu titlu de penalități, în teza principală, sau de dobânzi în cea subsidiară, vizând, pe de o parte, anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13 octombrie 2021, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata despăgubirilor ce a persistat până la data de 29 octombrie 2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata acestora.

Prin hotărârea judecătorească de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților, de respingere a cererii de plată, instanța nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ținând cont de faptul că singurul motiv analizat și care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depășirii plafonului de 450.000 RON.

Așadar, împrejurarea că nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parțială, emisă în temeiul dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, nu are relevanță în determinarea caracterului admisibil al acțiunii de față, întrucât nu era necesar a se dispune o soluție de respingere totală sau parțială a sumelor pretinse de reclamantă, pentru ca aceasta să poată formula și o acțiune în despăgubiri întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția tardivității acțiunii, se reține că în mod legal aceasta a fost respinsă de prima instanță, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeași lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, așadar dreptul la acțiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text.

În ceea ce privește excepția prematurității acțiunii, Înalta Curte constată că această excepție a fost invocată pentru prima dată în recurs, nefăcând obiectul întâmpinărilor depuse în fond și este susținută de argumente ce decurg din soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018, prin care a fost anulată Decizia nr. 14452/2018 și a fost obligat Fondul la reanalizarea cererilor de plată, invocându-se, în esență, că anularea acestei decizii nu poate reprezenta fundament juridic al prezentei cereri de plată a despăgubirilor. Astfel cum s-a arătat anterior și aceste argumente aparțin fondului cauzei, urmând a fi analizate din perspectiva îndeplinirii condițiilor legale prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 de obligare a autorității la plata prejudiciului reclamat de A..

Nu în ultimul rând, cu referire la excepția lipsei de interes a acțiunii, Înalta Curte constată că aceasta a făcut obiectul analizei instanței de fond, care în mod judicios a dispus respingerea acesteia, în raport de prevederile art. 33 C. proc. civ. și în condițiile în care această excepție fusese invocată raportat la cererea inițială, iar prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 cererea de plată ce formează obiectul cauzei nu a fost analizată pe fond.

Referitor la criticile recurentei-reclamante A. S.A. și ale recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților privind modul de soluționare a cauzei pe fond, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține caracterul lor nefondat, soluția instanței de fond fiind pronunțată cu corecta aplicare și interpretare a prevederilor legale incidente în cauză.

Astfel, în ceea ce privește cererea în despăgubiri reprezentând penalități de întârziere, instanța de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019, pronunțată în interesul legii, potrivit cărora:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deși recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată - justifică existența prejudiciului prin aceea că cererea de plată a fost soluționată cu întârziere, pretinzând în acest sens plata de penalități de întârziere. Or, soluționarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluționarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanța de judecată în mod definitiv.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, se reține că aceasta nu face dovada existenței unui act administrativ asimilat - nesoluționarea în termen - care să fi fost cenzurat prin hotărâre definitivă, astfel că nu este justificată situația premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în interesul legii.

În aceste condiții, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptățită să pretindă despăgubiri doar pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului, iar nu pentru prejudicii cauzate de nesoluționarea cererii de plată în termenul prevăzut de lege.

Nu se poate susține așadar, în mod valid, că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispozițiile Normei ASF nr. 23/2014, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale - și prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluționării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate. În acest sens, instanța de recurs reține că textul Normei ASF nr. 23/2014 (art. 38) are în vedere situația nesoluționării în termen de către asiguratorul RCA, a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situația respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO.

Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogației și nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina intimatului-pârât obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare).

În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat. În speța de față, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen). În consecință, în mod corect a reținut instanța de fond că nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalități de întârziere pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la solicitarea reclamantei de plată a dobânzii legale, întemeiată pe dispozițiile O.G. nr. 13/2011, se reține că potrivit art. 1 alin. (3) din actul normativ menționat:

"(3)Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare (...)".

Conform art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011:

"(2)Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (...)" (3)În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%. (...)"

În cauză, dobânda legală penalizatoare a fost solicitată de recurenta-reclamantă cu titlul de reparare a prejudiciului pentru lipsa de folosință a sumei solicitate prin cererea de plată, care în mod nelegal a fost apreciată ca fiind nedatorată de pârâtul F.G.A.

Contrar susținerilor recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, Înalta Curte constată că această solicitare a reclamantei, de plată a dobânzii legale, este întemeiată, în condițiile în care, astfel cum s-a arătat anterior, cererea de plată a despăgubirilor a fost în mod nelegal respinsă prin Decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018.

Așadar, inițial pârâtul F.G.A. a soluționat cererea de plată, însă a apreciat că aceasta este nefondată, actul administrativ emis în acest sens fiind anulat definitiv de instanță prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 a Curții de Apel București, definitivă prin respingerea recursului în dosar nr. x/2018, prin care pârâtul a fost obligat la soluționarea în fond a cererii de plată.

În urma analizei în fond a cererii de plată, pârâtul F.G.A. a constatat că aceasta este fondată, achitând la data de 29 octombrie 2021 despăgubiri în cuantum de 1700 RON, respectiv doar despăgubirea cerută de reclamantă, fără penalități de întârziere și cheltuieli de judecată. Prin plata efectuată, astfel cum corect a observat și instanța de fond, pârâtul a recunoscut faptul că datora reclamantei suma achitată ca urmare a soluționării în fond a cererii de plată, soluționare ce ar fi trebuit însă să se producă cel mai târziu la data de 03 mai 2018, când pârâtul a respins nelegal cererea prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 (actul fiind anulat definitiv în dosarul nr. x/2018).

În aceste condiții, instanța de recurs constată că se face dovada existenței unui act administrativ nelegal, anulat definitiv de o instanță de judecată, care a fost de natură a produce reclamantei un prejudiciu constând în lipsa de folosință a sumei de 1700 RON, recunoscută de F.G.A. ca fiind datorată și care ar fi trebuit încuviințată așadar la plată încă de la data emiterii Deciziei nr. 1452/03.05.2018, când a fost soluționată inițial cererea în despăgubiri.

Pe cale de consecință, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 1 din O.G. nr. 13/2011, în mod corect a admis instanța de fond cererea reclamantei de plată a dobânzii legale, care va fi achitată de pârâtul F.G.A. începând cu data de 03 mai 2018, respectiv data soluționării cererii de plată printr-un act anulat definitiv de instanțe, dobânda legală urmând a fi calculată asupra sumei recunoscute de pârâtul F.G.A. ca fiind datorată.

În ceea ce privește momentul până la care pârâtul datorează dobânda legală, acesta este reprezentat de data plății despăgubirilor către reclamată - 29 octombrie 2021 - numai până la acest moment reclamata fiind îndreptățită să pretindă existența prejudiciului constând în beneficiul nerealizat.

Nu în ultimul rând, referitor la aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, Înalta Curte reține că, potrivit acestor dispoziții:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (…) (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%".

Așadar, art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 se referă în mod expres la raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, astfel cum sunt acestea reglementate la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ.

De asemenea, relevante sunt și dispozițiile art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 potrivit cărora:

"Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare". Din interpretarea acestor dispoziții legale, Înalta Curte constată că, în mod corect a reținut prima instanță că dobânda cuvenită A. prezintă natura juridică a celei penalizatoare, precum și faptul că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci privește activitatea Fondului de Garantare a Asiguraților ce vizează creanțele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015.

În acest context, având în vedere că acordarea sumei de 1700 RON cu titlul de creanță de asigurări intră în competența acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de Garantare a Asiguraților către creditorii de asigurări, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 1700 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03 mai 2018 până la data de 29 octombrie 2021.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenți prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident niciunul dintre motivele de casare invocate de către aceștia, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ambele recursuri promovate în cauză, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 1183 din 24 iunie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 15 februarie 2024.