ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4037/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin cererea de chemare în judecată pe rolul înregistrată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 11.09.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, a solicitat amendarea, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004, cu 20% a Primului Ministru al României din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere de la data de 08.05.2019, până la îndeplinirea obligației, așa cum a fost menționat în decizia 2370 din 08 mai din dosarul cu nr. x/2015, coroborat cu art. 905 C. proc. civ. și 906 alin. (2) și (3); obligarea pârâtului, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 coroborat cu art. 906 alin. (4) C. proc. civ., să plătească penalități de întârziere 1000 RON/zi de la data de 08.05.2019 până la îndeplinirea obligației în speță, până la data de 16.01.2023, când a fost pronunțată decizia nr. 2/16.01.2023 în dosarul cu nr. x/2022 coroborat cu art. 891 și art. 892 C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 322/2025 din 11 martie 2025, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile prescripției dreptului de a cere executarea silită, a lipsei de interes și a lipsei de obiect a acțiunii, invocate de pârât, prin întâmpinare ca nefondate. A admis excepția inadmisibilității cererii reclamantului privind stabilirea definitivă a penalităților. A respins ca inadmisibil capătul de cerere privind stabilirea definitivă a penalităților. A respins, în rest, ca nefondată cererea reclamantului A..

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 322/2025 din 11 martie 2025 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., solicitând instanței admiterea acestuia, casarea sentinței și admiterea cererii astfel cum a fost formulată. În motivare, a arătat că în ceea ce privește stabilirea amenzii și a penalităților a invocat Decizia 2 din 16.01.2023 pronunțată în dosarul cu nr. x/2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care la punctul 46 din această decizie menționează: În considerentele Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 pronunțată de Înalta Curte de casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 418 din 16 mai 2018 s-a reținut că: în ceea ce privește data de la care se aplică penalități, hotărârea instanței învestite în temeiul art. 24 alin. (3) din legea 554/2004 are autoritate de lucru judecat, instanța învestită cu o cerere a creditorului în temeiul art. 24 alin. (4) din legea 554/2004, neavând decât competența de a calcula penalitățile confirm criteriilor stabilite prin hotărârea anterioară. În consecință, instanța învestită cu o cerere întemeiată pe disp. art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 calculează penalitățile de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din legea 554/2004 până la momentul executării obligației prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de la data la care se împlinește termenul de trei luni înlăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația (paragraful 98). În consecință, în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care a stabilit acest lucru (paragraful 104). A învederat în continuare că problematica interpretării art. 24 din Legea 554/2004 a fost discutată la întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și Curții de Apel din 30-31 mai 2016 (Oradea) și că la pct. 3 filele x din minuta întocmită cu această ocazie, instanța de trimitere prezintă concluziile la care s-a ajuns după dezbaterile purtate de participanții la aceste întâlniri, în sensul că: Încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 are caracter de sine stătător (putere de lucru judecat), iar disp. art. 24 alin. (4) a aceluiași articol, reglementează o etapă distinctă de definitivare a procedurii. A menționat că amenda și penalitățile cu titlu definitiv trebuie să acopere întreaga perioadă cuprinsă între momentul expirării termenului prevăzut pentru obligația de bună voie și până la data pronunțării hotărârii. În consecință, etapa nu mai poate fi repusă în discuție, cuantumul penalităților prin încheierea prevăzută de disp. art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 care a dobândit putere de lucru judecat. În măsura în care suma stabilită definitiv cu titlu de penalități nu acoperă prejudiciul susținut de creditor prin neexecutarea obligației, instanța poate face aplicarea art. 24 alin. (4) teza finală și poate obliga debitorul la plata de despăgubiri civile potrivit art. 892 C. proc. civ. A invocat, de asemenea, Decizia nr. 12 din 22.02.2018, pct. 36, care meționează că scopul acestor penalități care nu sunt sume destinate acoperirii prejudiciului creditorului care au un caracter sancționator este acela de a determina debitorul să execute obligația cât mai repede obligația sa și de a permite creditorului să formuleze cererea de fixare a sumei, în termenul de prescripție, calculat de la data obligației la plata de penalități, ar îndemna a-i acorda posibilitatea unei sume cât mai mari, perioada de executare a titlului executoriu, inițial "obligația de a face" sau de a da ceva. În ceea ce privește despăgubirile civile care se vor datora de Guvernul României, recurentul a solicitat 200.000 RON, întrucât penalitățile nu acoperă valoarea celor 7% acțiuni potrivit art. 892 C. proc. civ. A solicitat de asemenea ca instanța de judecată să respingă excepția perimării dreptului de a solicita executarea silită, întrucât Guvernul României nu a respectat titlul executoriu Decizia 2370/08 mai 2019 emisă de Inalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal fiind în culpă.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esență, apărările susținute în fața instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.09.2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. În prezenta cauză creditorul, care a fost parte în dosarul nr. x/2015, a formulat o cerere de stabilire a cuantumului definitiv al penalităților datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligației de a face intuitu personae stabilite în sarcina acestuia prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Reclamantul a învederat instanței faptul că penalitățile de întârziere cuvenite creditorilor au fost deja stabilite prin titlu executoriu (decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a Înalta Curte Casație și Justiție), fapt ce exceptează pe creditori de formularea cererii de executare silită în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aceștia putând formula direct cererea de stabilire a cuantumului definitiv al penalităților, sens în care a invocat și dezlegarea dată de Decizia nr. 2/2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de soluția de respingere a cererii reclamantului ca nefondată. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte reține că soluția instanței de fond este în concordanță atât cu cadrul legal în vigoare, incident în prezenta cauză, precum și cu practica Înaltei Curți de Casație și Justiție emisă în scopul dezlegării unor chestiuni de drept, așa cum în mod expres este indicat și în cuprinsul sentinței. Astfel, în mod corect a respins instanța de fond acțiunea ca nefondată, de vreme ce reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii tuturor condițiilor și formalităților cerute de lege pentru a putea sesiza instanța de judecată cu o cerere având ca obiect stabilirea cuantumului definitiv al penalităților de întârziere, respectiv nu a parcurs prima etapă obligatorie a procedurii de executare specifice titlurilor executorii obținute în fața instanțelor de contencios, conform art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004. Or, procedura executării silite conform art. 24 din Legea nr. 554/2004 cunoaște două etape obligatorii, lipsa parcurgerii primei condiții atrăgând imposibilitatea dovedirii celor două elemente necesare aplicării mecanismului de constrângere, respectiv constatarea neexecutării sau executării neconforme în termenul stabilit de lege, pe de o parte și culpa debitorului pentru o asemenea neexecutare, pe de alta. De altfel, imposibilitatea executării silite reiese și din faptul că legislația incidentă prevede un termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aștepte ca măsurile coercitive să dea rezultate. Altfel, întreaga procedură s-ar rezuma la stabilirea unor sancțiuni fară nicio finalitate practică în planul executării silite. Mai exact, rolul primei etape a executării silite nu poate fi înlăturată nici prin omiterea controlului propriu al instanței, sub aspectul constatării atât a neexecutării, cât și culpei pentru neexecutare și nici prin reducerea întregii proceduri de executare silită la o fomalitate de calcul aritmetic. Referitor la procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte amintește că potrivit paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape: a) într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării). Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă obligația nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani. Așadar, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului. b) într-o a doua etapă, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației". Prin urmare, cea de-a doua etapă, condiționată de parcurgerea primei etape prevăzută la alin. (3) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură. În acest context, se reține că, contrar susținerilor recurentului-reclamant, prin Decizia nr. 2/2023, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a exclus parcurgerea etapei prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în acest sens devenind relevante statuările cuprinse la pct. 124 al deciziei, în sensul în care stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ. Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanța fiind chemată doar să constate una din cele trei situații posibile). Este esențial în acest context de reținut că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări. Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și doar după ce instanța de executare (care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire. În acest sens, relevant este obiectul executării silite, care este dat de obligația de a face și care nu constă în penalități, care, în forma reglementată de art. 18 și de art. 24 alin. (3), sunt doar mijloace de constrângere, or, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, numai procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 poate declanșa etapa executării silite în contencios administrativ, iar instanța sesizată cu o astfel de cerere, în condițiile în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, are obligația de a constata dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligația nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere. Or, numai dacă debitorul refuză executarea obligațiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanța revine printr-o nouă hotărâre și fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalități și din acest moment, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispozițiile art. 18 alin. (5) din același act normativ. În consecință, în mod corect a reținut instanța de fond că, în lipsa declanșării procedurii prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, demersul reclamantului este nefondat. În orice caz, în ceea ce privește susținerea recurentului-reclamant potrivit căreia a existat o perioadă lungă între momentul expirării termenului de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești, mai exact de la data de 08 iunie 2019, și până la data adoptării H.G nr. 746/2022, respectiv executarea cu întârziere a obligației, instanța de recurs reține că această circumstanță factuală nu este determinantă prin ea însăși. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiție, garantat de art. 6 din Convenție, protejează, de asemenea, și executarea hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părți. În consecință, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Șandor c. României, 24 martie 2005). Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanța nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă și penalitățile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligației de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, și nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensații/despăgubiri civile. Or, în cauza dedusă judecății, reclamantul a atins scopul urmărit, obținând executarea obligației intuitu personae, iar din conținutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăși fixarea cuantumului penalităților este condiționată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunțarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3). De altfel, din modul în care a înțeles să formuleze cererea de recurs, reiese că recurentul-reclamant este nemulțumit în concret de modul în care au fost interpretate dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 în procedura prevăzută de art. 519 - 521 C. proc. civ., în virtutea rolului Înaltei Curți de Casație și Justiție de asigurare a interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești, acestea fiind însă veritabile critici de neconstituționalitate, care nu pot fi analizate în acest cadru procesual, fiind de competența exclusivă a instanței de contencios constituțional. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinței prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A., ca nefondat.