ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3432/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 14.05.2024, sub nr. x/2024, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul Pentru Imigrări Caras-Severin, a formulat contestație împotriva refuzului instituției parate IGI Caras Severin nr. x/B1CS/HAC/15.11.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societatea reclamantă pentru dl. B., cetățean al statului Sri Lanka, solicitând anularea actului emis de către pârâtă și obligarea acesteia să emită un nou act prin care să soluționeze favorabil cererea de acordare a avizului de angajare pentru cetățeanul străin.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 641 din 14 octombrie 2024, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței atacate, iar, în rejudecare, admiterea contestației, anularea actului de refuz al pârâtei-intimate și obligarea acesteia la emiterea unui nou act prin care să soluționeze favorabil, raportat la înscrisurile în probațiune depuse la dosarul cauzei cererea privind eliberarea avizului de angajare solicitat pentru B., cetățean al statului Sri Lanka. În motivarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material cu privire la neîndeplinirea de către reclamantă a condițiilor generale și speciale de acordare a avizului de angajare pentru cetățeanul străin, raportat la toate înscrisurile depuse în vederea soluționării prezentului dosar. Astfel, a apreciat că prima instanță, în mod eronat, nu a ținut seama de dispozițiile Codului Muncii, H.G. nr. 1256/2011 privind organizarea si funcționarea agentului de muncă temporară, precum și de Directiva 2008/104/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind munca prin agent de muncă temporară, câtă vreme din prevederile legale anterior menționate, art. 88-102 Codul Muncii, cât si H.G. nr. 1256/2011, reiese în mod expres faptul ca agentul de muncă temporar nu are nevoie de un punct de lucru efectiv pentru a putea să funcționeze și să își desfășoare activitatea pe piața muncii din România. În aceeași ordine de idei, a arătat că reclamanta este autorizată să funcționeze ca și agent de munca temporară, fiind autorizată în acest sens de către Ministerul Muncii si Solidarității Sociale, context în care nu pot fi avute în vedere alegațiile intimatului-pârât referitoare la faptul că din cuprinsul certificatului constatator rezultă că societatea are zero angajați și zero cifra de afaceri, deoarece din certificatul constatator reiese faptul că în anul 2022 nu exista înregistrări, pentru că societatea a fost înființată în cursul anului 2023 la recomandarea Inspectoratului Teritorial de Muncă Timiș pentru a fi autorizată ca agent de muncă temporară. Mai mult, nu poate fi acceptată nici susținerea că acele contracte de prestări servicii ar fi fictive sau că sediul societății ar fi fictiv, atâta timp cât a depus la dosarul cauzei acte contabile ale societății reclamante de unde reiese faptul că desfășoară activități pe teritoriul României. De asemenea, este eronată și susținerea că nu a făcut dovada depunerii eforturilor de a încadra în muncă cetățeni ai statului roman sau cetățeni UE înainte de a recruta cetățeni străini non UE, atâta timp cat a depus la dosar actele care dovedesc acest fapt, respectiv adeverința de la AJOFM. Prin urmare, a apreciat că, în mod eronat, prima instanța a respins contestația, neapreciind că ar fi fost util din partea intimatului-pârât ca la soluționarea dosarului administrativ sa facă aplicarea dispozițiilor art. 28 alin. (2) l din O.G. nr. 25/2014 privind solicitarea de informații suplimentare. Conform recurentei-reclamante sunt neîntemeiate și susținerile privind faptul ca au fost desfășurate controale la punctele de lucru ale reclamantei, care în opinia părții pârâte sunt toate fictive, în condițiile în care aceasta funcționează ca și agent de muncă temporară, astfel că, potrivit legii nu are nevoie de puncte de lucru efectiv pentru a funcționa în legalitate. În acest sens, a apreciat că toate înscrisurile depuse la dosarul de fond în probațiune au fost suficient de relevante pentru a arăta faptul că societatea recurentă are contracte în derulare, contrar susținerilor instanței de fond care arată faptul că acele contracte sunt formulate în termeni generali. În continuare, a învederat că reclamanta se încadrează în toate condițiile cerute de O.G. nr. 25/2014, având în vedere că cetățenii străini desfășoară activități lucrative în baza unor contracte de prestări servicii încheiate între A., în calitate de prestator și alte societăți comerciale, în calitate de beneficiari, prin care se prevede faptul că angajații A. își vor desfășura activitatea la aceste societăți beneficiare. De asemenea, a mai arătat că societatea este constituită ca și agent de muncă temporară, iar angajații săi sunt trimiși la alte societăți prin leasing de personal, societatea având activitate autorizată la terți, fapt care reiese din certificatul constatator depus în probațiune la dosar. Conform recurentei-reclamante, chestiunea privind calitatea de angajator al agentului de muncă temporară este tranșată prin coroborarea prevederilor Codului muncii și a legislației speciale în domeniul angajării străinilor în muncă O.G. nr. 25/2014, agentul de muncă temporară fiind calificat ca angajator de ambele acte normative. Prin urmare, nu trebuie confundată instituția juridică a muncii prin agent de muncă temporară, care este reglementată la capitolul VII din Codul muncii, sediul materiei fiind art. 88-102 din acest cod, cu instituțiile juridice ale delegării și detașării, care își regăsesc reglementarea în "Capitolul III - Modificarea contractului individual de muncă", sediul materiei fiind art. 45 și art. 46 din Codul muncii. Delegarea sau detașarea reprezintă modificări temporare ale contractului individual de muncă, având un scop diametral opus față de scopul agentului de muncă temporară. A mai subliniat că sediul agentului de muncă temporară nu are relevanță pentru activitatea lucrativă prestată efectiv de lucrătorii angajați ai agentului de muncă temporară, întrucât activitatea se desfășoară la locul unde se desfășoară misiunea de muncă temporară sub supravegherea și conducerea utilizatorului, așa cum este definit de art. 88 alin. (4) Codul muncii. Faptul că O.G. nr. 25/2014 nu prevede o reglementare a condițiilor de angajare a cetățeanului străin în cadrul unei persoane juridice autorizate ca agent de muncă temporară se datorează faptului că agentul de muncă temporară este reglementat de Codul muncii, dispozițiile H.G. nr. 1256/2011 și cele ale Directivei 2008/104/CE, toate aceste ultime acte consacrând calitatea de angajator al agentului de muncă temporară. Așadar, nu poate fi primită afirmația că O.G. nr. 25/2014 ar avea caracter de lege specială față de actele normative amintite, din moment ce chiar O.G. nr. 25/2014 face referire la noțiunea de angajator. În opinia recurentei-reclamante, interpretarea articolului 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014 în sensul că nu agentul de muncă temporară ar trebui să obțină avizul de angajare, ci utilizatorul este cel care trebuie să obțină avizul de angajare, este de natură să lipsească de obiect dispozițiile legale privind agentul de muncă temporară, fiind lipsite de scop atât legislația internă cu rang mai mare decât ordonanța guvernamentală, respectiv Legea organică nr. 53/2003 privind Codul muncii, cât și dispozițiile dreptului UE prevăzute de Directiva 2008/104/CE. Mai mult, impunerea obligației agentului de muncă temporară să presteze el activitatea pentru care cere avizul de angajare, lipsește din nou scopul pentru care agentul de muncă temporară a fost reglementat respectiv, punerea la dispoziția unor întreprinderi utilizatoare a forței de muncă pentru a lucra cu titlu temporar sub supravegherea și conducerea acestora. Concluzionând, a apreciat că agentul de muncă temporară este considerat angajator potrivit dispozițiilor legale în vigoare amintite și că avizul de angajare trebuie obținut de acesta, nu de societatea comercială sau persoana fizică pentru care salariatul temporar va lucra efectiv. Mai mult, H.G. nr. 1256/2011 prevede posibilitatea angajatorului agent de muncă temporară de a angaja cetățeni străini sau apatrizi, iar în soluționarea cererilor de eliberare a avizului de angajare, Inspectoratul General pentru Imigrări nu trebuie să se limiteze la aplicarea doar a dispozițiilor O.G. nr. 25/2014, ci trebuie să coroboreze aceste dispoziții cu celelalte acte normative aplicabile în materia angajării cetățenilor străini la angajatorii care sunt autorizați ca agent de muncă temporară, respectiv Codul muncii, H.G. nr. 1256/2011 și Directiva 2008/104/CE. Nu în ultimul rând, a mai arătat că, în ce privește noile modificări ale O.G. nr. 25/2014 introduse prin Legea nr. 28/2024, contrar motivării instanței, acestea nu se aflau în vigoare la data introducerii contestației, ca atare nu pot fi aplicate retroactiv. De asemenea, recurenta-reclamantă a făcut trimitere și practica Curții de Apel Timișoara, care s-a pronunțat în alte două dosare în sensul admiterii contestației sale, hotărârile rămânând definitive prin nerecurare de către intimatul-pârât.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esență, a susținut că interpretarea art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014 propusă de recurentă este una eronată, întrucât, potrivit acestei prevederi legale, este necesar ca pentru obținerea unui aviz de angajare, societatea comercială solicitantă să facă dovada că desfășoară pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului. A plasa un muncitor străin pe piața forței de muncă în România la un beneficiar, în vederea obținerii unui beneficiu material de pe urma muncii acestuia, nu poate fi interpretat în sensul definit de legiuitor că firma plasatoare "desfășoară efectiv activități compatibile cu funcția pentru care se solicită emiterea avizului de angajare".

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 31 martie 2025, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 17 iunie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Aspecte procesuale În ședința publică de la termenul de judecată din 17 iunie 2025, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin prin întâmpinare, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente: Așa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, în temeiul prevederilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, reclamanta A. S.R.L. a dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ refuzul nejustificat de eliberare a avizului de angajare pentru cetățeanul străin B., cetățean al statului Sri Lanka. În motivarea refuzului, autoritatea emitentă a făcut referire la neîndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) și art. 30 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014, întrucât din verificările efectuate a rezultat că societatea nu se identifică la sediul social, nu desfășoară efectiv activitate lucrativă, aspect rezultat și din certificatul constatator nr. x/04.09.2023 și că societatea nu desfășoară efectiv activitățile prevăzute în actul constitutiv sau modificator. Totodată, s-a reținut că reclamanta a prezentat taxa de aviz achitată de către altă societate, respectiv A. S.R.L. Prin sentința recurată, s-a constatat că refuzul pârâtului de emitere a avizului de angajare respectă dispozițiile O.G. nr. 25/2014, fiind justificat de neîndeplinirea condiției prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din acest act normativ, reclamanta reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca nefondate. Criticile formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, sunt nefondate. Din interpretarea gramaticală a textului legal conținut de art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, întemeiată pe expresia "desfășoară", rezultă că norma juridică se referă la ipoteza în care persoana realizează în concret activități materiale compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă, deci, realizează efectiv prestațiile caracteristice activității autorizate pentru care solicită avizele de angajare. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, împrejurarea că societatea are înscris în certificatul de înregistrare la ONRC codul CAEN care permite juridic desfășurarea unei activități nu este suficientă pentru a realiza ipoteza normei legale, întrucât aceasta include și o prestație materială, respectiv desfășurarea efectivă a activității autorizate. Sfera noțiunii "a desfășura o activitate" este diferită de cea identificată prin sintagma "a avea în obiectul de activitate un anumit cod CAEN", prima reprezentând efectuarea unor acte materiale, iar a doua înscrierea în documentele constituite a unor denumiri și simboluri și are doar semnificația unei condiții juridice pentru îndeplinirea legală a celei dintâi. Faptul că cetățenii străini, pentru care se solicită eliberarea avizelor de angajare, lucrează în cadrul altor societăți, în baza contractelor de prestări servicii, încheiate de recurenta-reclamantă cu aceste societăți nu face să fie îndeplinită condiția desfășurării efective a activități autorizate. În acest context, recurenta-reclamantă trebuia să facă dovada că desfășoară efectiv activitatea pentru care cere emiterea avizului de muncă pentru cetățeanul străin, respectiv activitatea autorizată Cod CAEN 2562, simpla existență a codurilor CAEN corespunzătoare în documentele constitutive și în certificatul de înregistrare la ONRC nefiind suficientă. Prin urmare, din moment ce nu s-a dovedit că recurenta-reclamantă desfășoară pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, Înalta Curte concluzionează că este justificat refuzul eliberării avizului de angajare, raportat la neîndeplinirea cerinței stipulate la art. 4 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014. Este adevărat că, potrivit dispozițiilor art. 6 din O.G. nr. 25/2014, dovada condiției generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanță se efectuează, în primul rând, prin depunerea certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului, însă aceasta nu semnifică faptul că este suficientă autorizarea unei activități în evidențele ONRC pentru a se considera întrunită condiția legală, raportat la conținutul normei juridice care prevede în mod expres cerința desfășurării efective a acestei activități. În acest sens, și prevederile art. 28 alin. (2) din O.G. nr. 25/2014 dispun că, ulterior depunerii documentației de către persoana juridică, structura de imigrări poate efectua verificări suplimentare pentru a constata îndeplinirea condițiilor pentru obținerea avizului de angajare, inclusiv a cerinței de la art. 4 alin. (2) lit. a), tocmai pentru a se evita orice suspiciuni de migrație ilegală și pentru a se stabili cu certitudine că nevoia de forță de muncă aparține, într-adevăr, solicitantului avizului de angajare. Această interpretare este confirmată și de Înalta Curte de Casație și Justiție care, ulterior pronunțării sentinței recurate, a intervenit, printr-o hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțând Decizia nr. 62 din 24 februarie 2025, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 252 din 24 martie 2025 prin care a stabilit că: "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (2) lit. a), coroborate cu cele ale art. 6 din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 28/2024, pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor, stabilește că: Pentru îndeplinirea condiției prevăzute de aceste dispoziții în vederea eliberării avizului de angajare, nu este suficientă înscrierea, în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori certificatul de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor, a codurilor CAEN aferente activităților compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului, fiind necesară și desfășurarea efectivă de către angajator a activității compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului.". Relevante pentru cauză de față, prin raportare la susținerile recurentei-reclamante în sensul că activitatea ar putea fi desfășurată prin intermediul unor colaboratori sau subcontractori sunt cele reținute în par. 53 din decizie: "53. În concluzie, se apreciază că dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. a) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 impun ca activitatea pe care angajatorul o va desfășura să se identifice cu una dintre activitățile înscrise în obiectul de aactivitate al angajatorului potrivit certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori certificatului de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor, precum și suplimentar ca angajatorul să desfășoare, deja, în mod efectiv activitatea respectivă. Corelativ, condiția nu se verifică în ipoteza în care titularul cererii de avizare desfășoară activitatea, ci o altă persoană juridică cu care aceasta se află în raporturi contractuale." Cu alte cuvinte, titularul cererii de avizare este cel care trebuie să desfășoare propriu zis activitatea, prin intermediul propriilor săi angajați, prestarea activității de către colaboratori sau subcontractori ai recurentei-reclamante nefiind de natură să întrunească condițiile legale. În consecință, așa cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, refuzul intimatului-pârât de emitere a avizului de angajare respectă dispozițiile O.G. nr. 25/2014, fiind justificat de neîndeplinirea condiției prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a) din acest act normativ, la acest moment maniera de interpretare a acestor norme de drept material fiind statuată cu caracter obligatoriu și de Decizia nr. 62 din 24 februarie 2025 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține și că indicarea de către recurenta-reclamantă a unor decizii de speță, apreciate a fi pronunțate în cauze similare, nu poate conduce spre o altă soluție, câtă vreme, în dreptul național român, hotărârile judecătorești sunt pronunțate de instanțele învestite cu respectivul litigiu în raport de datele particulare ale fiecărei cauze în parte, astfel că instanța învestită cu prezenta cauză nu poate analiza/evalua elementele avute în vedere la pronunțarea respectivei jurisprudențe. Invocarea unor soluții date în alte spețe nu poate influența soluția dată în cauza pendinte decât în măsura în care ar fi incidentă autoritatea de lucru judecat, potrivit art. 430 și urm. C. proc. civ., situație neregăsită în cazul de față. În concluzie, se constată că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., ca nefondat.