ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2844/2024

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași sub nr. x/2023, reclamanții A. și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea pârâtului la emiterea deciziei de soluționare a cererii de plată înregistrată la instituția pârâtă în data de 06.05.2022; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere; precum și aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității pârâte.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 64 din data de 23 martie 2023, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraților.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs recureții-reclamanți A. și B., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că instanța a respins cererea reclamanților fără o argumentație clară, raportată la normele legale incidente în materie. Deși în aplicarea principiilor și normelor ce guvernează modalitatea de analiză a cererilor de despăgubire, prima instanță era datoare să verifice dacă legea a fost aplicată corect, au fost ignorate toate prevederile invocate de reclamanți, judecătorul fondului, fără a realiza o apreciere proprie prin prisma textelor de lege invocate, rezumându-se doar la a valida argumentația pârâtului și la a face precizarea potrivit căreia gestionarea cronologică a cererilor a fost efectuată în mod corect. De asemenea, instanța nu s-a pronunțat în mod specific asupra cererilor de obligare la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și de aplicare a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității pârâte, nefiind prezentată niciuna dintre pozițiile părților. Recurenții-reclamanți au invocat și greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, din perspectiva termenului aplicabil soluționării cerererilor de despăgubiri în discuție, sens în care au arătat că, nefiind reglementat expres niciun termen special, în cazul acestora este aplicabil termenul general de soluționare a oricărei cereri, fără ca un pretins grad de încărcare să poată fi acceptat generic, necondiționat. Din contră, raportat la această din urmă ipoteză, legea anticipează o soluție punctuală și justificată, termenul putând fi prelungit cu jumătate, dar în niciun caz multiplicat, sens în care au fost invocate prevederile art. 11 și art. 13 din Legea nr. 213/2015. În opinia recurenților-reclamanți, analiza instanței de fond a fost efectuată doar prin prisma procedurii interne a Fondului de Garantare a Asiguraților, fără a fi avute în vedere, într-o manieră efectivă, dispozițiile legale incidente la emiterea deciziilor, părțile recurente susținând, în același timp, împrejurarea potrivit căreia lipsa unui termen expres privind soluționarea cererilor de despăgubiri nu poate permite debitorului să săvârșească un abuz prin neemiterea unei decizii o perioadă îndelungată de timp. Soluția instanței de fond a fost criticată și din perspectiva momentului la care s-a raportat instanța în stabilirea caracterului rezonabil al termenului de soluționare a cererilor de despăgubiri, sens în care au susținut recurenții faptul că judecătorul fondului s-a raportat în mod eronat la data introducerii cererii. De asemenea, recurenții au apreciat că este pe deplin admisibilă cererea de obligare a pârâtului la emiterea deciziei în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancțiunea aplicării unei penalități de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere, sens în care au invocat prevederile art. 8 alin. (1 2 ), art. 18 alin. (5) și art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum și art. 906 alin. (2) C. proc. civ.. Pentru aceleași motive, recurenții au susținut că se impune și admiterea capătului de cerere privind amendarea conducătorului autorității pârâte, sens în care au invocat prevederile art. 18 alin. (6) și art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din interpretarea cărora rezultă în mod clar că instanța învestită cu cererea de obligare a autorității publice de a emite un act administrativ poate prin aceeași hotărâre să dispună și amendarea conducătorului unității pentru nerespectarea obligațiilor legale. Argumentul adus de recurenții-reclamanți în sprijinul acestei solicitări a fost reprezentat de atitudinea pârâtului, care, în opinia acestora, este de natură a încerca tergiversarea soluționării cererilor de despăgubiri, atât prin înregistrarea acestora cu o întârziere de aproape 2 luni de la depunere, cât și prin nesoluționarea lor nici până la momentul declarării căii de atac.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe. Reiterând, în esență, apărările din fața primei instanțe, intimatul-pârât a susținut că legea specială prevede criteriul pe care instituția este ținută să îl respecte în soluționarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluționare, având în vedere numărul foarte mare al cererilor de plată depuse. A mai indicat intimatul-reclamant și situațiile concrete cu care se confruntă, ceea ce face ca în mod obiectiv să nu poată fi aplicat termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, soluția fiind aplicarea unui "termen rezonabil" de soluționare a cererilor, soluție confirmată atât de practica Curții Europene a Drepturilor Omului, cât și de jurisprudența Î.C.C.J. referitoare la soluționarea administrativă a anumitor cereri ce presupun un demers administrativ laborios de analiză și documentare. Astfel, intimatul a susținut că analiza caracterul rezonabil al termenului de soluționare a cererilor trebuie realizată în funcție de complexitatea procedurii stabilite de Legea nr. 213/2015 și Norma nr. 24/2019, pe de o parte și, pe de altă parte, de volumul extrem de mare al dosarelor de daună și al cererilor de plată înregistrate și instrumentate de instituție, cu privire la polițele de asigurare emise de societățile de asigurare față de care au fost pronunțate hotărâri de deschidere a procedurii insolvenței/aflate în insolvență.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că prin memoriul de recurs nu au fost formulate critici cu privire la soluția primei instanțe de respingere a excepției necompetenței materiale, astfel că aceasta a intrat sub autoritatea de lucru judecat și nu va mai face obiectul controlului de legalitate exercitat în calea de atac a recursului. Răspunzând punctual criticilor formulate de recurenții-reclamanți, Înalta Curte reține caracterul nefondat al susținerilor recurenților subsumate dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care vizează lipsa unei argumentații clare a hotărârii atacate și ignorarea prevederilor legale invocate de aceștia. Înalta Curte constată că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând considerente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți, precum și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este neîntemeiată. În același timp, împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinței recurate corespund poziției procesuale exprimate de pârât nu reprezintă o necercetare a cauzei în sensul neprezentării argumentelor proprii instanței și a neanalizării apărărilor reclamanților, în condițiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu ușurință din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinței reiese că au fost avute în vedere toate susținerile părților. Simplul fapt că acele considerente expuse de judecătorul fondului nu concordă modului în care apreciază recurenții că trebuia motivată hotărârea judecătorească nu atrage incidența motivului de casare în discuție. Nu pot fi primite nici criticile referitoare la pretinsa nepronunțare de către instanță asupra cererilor de obligare la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și de aplicare a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității pârâte, instanța procedând la respingerea în integralitate a acțiunii, raportat la soluția pronunțată asupra capătului principal de cerere. Verificând, în continuare, criticile recurenților-reclamanți subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privind greșita aplicare a dispozițiilor substanțiale incidente în cauză, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, în limitele și pentru următoarele considerente: În fapt, la data de 11.02.2021, a fost produs accidentul rutier în urma căruia a avut loc vătămarea reclamanților, în calitate de pasageri, iar autovehicul condus de persoana vinovată de producerea accidentului era asigurat la C. S.A., polița de asigurare având valabilitate de la data de 04.02.2021 până la data de data de 03.03.2021. Prin Decizia ASF nr. 1148/17.09.2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571/04.04.2021, s-a dispus retragerea autorizației de funcționare a societății de asigurare menționate supra și depunerea cererii de deschidere a procedurii de faliment, în temeiul art. 249 din Legea nr. 85/2014, iar prin hotărârea intermediară nr. 507/09.02.2022, Tribunalul București a decis intrarea sus indicatei societăți în faliment. Față de această situație, prin cererile de despăgubire formulate la data de 06.05.2022 și înregistrate la Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x/06.07.2022, respectiv nr. 162744/06.07.2022, reclamanții au solicitat pârâtului, în temeiul Legii nr. 213/2015, plata sumei de 500.000 RON pentru fiecare dintre aceștia, cu titlu de daune morale. Invocând nesoluționarea cererilor în termen legal, reclamanții au învestit instanța de contencios administrativ cu prezenta cerere de obligare a pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretențiile solicitate, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancțiunea obligării la plata unei penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere și aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului autorității. Prin sentința recurată, instanța de fond a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Argumentele subsumate de recurenți cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale, din perspectiva termenului de soluționare a cererilor de despăgubiri adresate Fondului de Garantare a Asiguraților. Înalta Curte constată că reclamanții au formulat cererile de despăgubiri în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora "Orice persoană care pretinde un drept de creanță de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvență poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condițiile prevăzute la art. 12^1 și alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data nașterii dreptului de creanță, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancțiunea decăderii din drept." Potrivit dispozițiilor art. 11 din actul normativ menționat, "Fondul asigură efectuarea plății indemnizațiilor/despăgubirilor din disponibilitățile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condițiilor și plafonului de garantare stabilite de prezenta lege (...)", iar conform art. 15 alin. (1) din aceeași lege, "Pe măsura înregistrării și analizării cererilor de plată ale petenților, împreună cu documentele anexate, se întocmește lista creditorilor de asigurări ale căror creanțe certe, lichide și exigibile urmează să fie plătite din disponibilitățile Fondului, precum și lista cererilor de plată care urmează să fie respinse parțial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plățile creanțelor de asigurări către creditorii de asigurări." De asemenea, în baza procedurii instituite la alin. (7)-(9) a art. 20 din Norma nr. 24/09.10.2019 privind Fondul de Garantare a Asiguraților, în acord cu procedura prevăzută de art. 15 din Legea nr. 213/2015, pe măsura înregistrării și analizării cererilor de plată ale petenților, împreună cu documentele anexate, se întocmește lista creditorilor de asigurări ale căror creanțe certe, lichide și exigibile urmează a fi plătite din disponibilitățile Fondului, precum și lista cererilor de plată care urmează a fi respinse parțial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau de respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plata creanțelor de asigurări către creditorii de asigurări. Astfel cum rezultă din prevederile menționate supra și cum în mod corect a reținut și judecătorul fondului, Înalta Curte constată că legea specială și normele sus menționate stabilesc etapele și procedura de soluționare a cererilor de despăgubiri, fără a reglementa un termen special de soluționare a acestora, context în care conduita autorității publice în soluționarea acestor cereri trebuie să fie analizată prin prisma criteriului termenului rezonabil care, ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 par. 1 din C.E.D.O., este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau locale. Cu privire, însă, la reținerile primei instanțe referitoare la respectarea criteriului termenului rezonabil în soluționarea cererilor de despăgubiri în discuție, Înalta Curte constată însă, că deși Legea nr. 213/2015 nu fixează un termen de soluționare a cererilor de plată, accesul părților interesate, inițial, la o procedură administrativă și, ulterior, dacă este necesar, la o procedură contencioasă, acest drept ar rămâne teoretic și iluzoriu în condițiile în care autoritatea pârâtă nu justifică modalitatea în care parcurge etapele de verificare și aprobare a cererilor, prevalându-se de faptul că nu sunt circumscrise vreunui termen, lăsând solicitantul fără niciun răspuns un termen îndelungat, cu atât mai mult cu cât înregistrarea cererii se face mult ulterior datei depunerii acesteia. Împrejurarea potrivit căreia cererile de plată trebuie soluționate în ordinea depunerii acestora dublată de lipsa unei prevederi exprese privind termenul în care trebuie să fie soluționate cererile de despăgubiri nu poate echivala cu acceptarea amânării soluționării cererilor sine die, în funcție de voința exclusivă a autorității publice pârâte. Prin urmare, raportarea trebuie făcută la un termen rezonabil, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și recomandările europene în materie, de natură a permite părții pârâte efectuarea operațiunilor administrative necesare impuse de cadrul normativ și verificarea legalității și temeiniciei cererilor de despăgubire, dar și pentru a se asigura evitarea întârzierilor nejustificate. Principiul soluționării cauzelor administrative într-un termen rezonabil se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text ce ar trebui să constituie un veritabil reper în orientarea practicii administrative a autorităților publice naționale. Astfel cum s-a statuat în jurisprudența C.E.D.O., caracterul rezonabil al termenului de soluționare trebuie apreciat în lumina circumstanțelor cauzei și cu trimitere la complexitatea cauzei, comportamentul autorităților competente, precum și miza litigiului pentru partea interesată. [Hotărârea C.E.D.O. pronunțată în cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României, par. 143] Reținând așadar că raportarea se face la un termen rezonabil, Înalta Curte constată că acesta nu a fost respectat în cauză, în condițiile în care de la primirea cererilor de despăgubiri, 06.05.2022, înregistrate abia la data de 06.07.2022 și până la formularea cererii de chemare în judecată în 25.01.2023, instituția pârâtă nu a efectuat niciun demers în vederea soluționării acestora, dat fiind faptul că nu a fost depus niciun înscris din care să rezulte contrariul. Astfel cum reiese din înscrisurile depuse la dosar, anexate concluziilor scrise, singurul demers efectuat de instituția pârâtă în vederea analizării cererilor reclamanți datează din 27 martie 2024, deși de la momentul transmiterii cererilor de despăgubiri trecuse o perioadă de aproape doi ani, decizia de soluționare nefiind emisă nici până în prezent. Instanța de fond a constatat respectarea criteriului termenului rezonabil raportat la specificul procedurii și numărul mare al dosarelor de daună, însă, astfel cum s-a statuat în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, faptul că situațiile de supraîncărcare au devenit comune nu poate scuza durata excesivă a unei proceduri. [Hotărârea C.E.D.O. pronunțată în cauza Unión Alimentaria Sanders S.A. împotriva Spaniei, par. 40). Raportat la toate aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că nesoluționarea cererilor de despăgubiri într-un termen de aproape doi ani de zile de la momentul formulării acestora este de natură a încălca criteriul termenului rezonabil. În același timp, în aprecierea termenului rezonabil, Înalta Curte are în vedere și opțiunea legiuitorului de a se derula cu celeritate procedura acordării despăgubirilor, aspect reliefat în preambulul O.U.G. nr. 102/2021 pentru modificarea și completarea Legii nr. 213/2015 și pentru modificarea altor acte normative, în care s-au precizat următoarele: "Luarea acestor măsuri în regim de urgență se impune în considerarea faptului că există riscul ca, în actuala conjunctură, disfuncționalitățile în obținerea de către păgubiți a resurselor necesare aferente costurilor reparațiilor să genereze tensiuni sociale și să determine propagarea efectelor negative ale falimentului iminent din sectorul asigurărilor în alte ramuri ale economiei naționale, precum industria auto, dar și să submineze încrederea populației în protecția oferită de asigurări și, în special, de asigurările obligatorii de răspundere civilă auto, cu riscul scăderii gradului de cuprindere în asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto pentru prejudicii produse terților prin accidente de vehicule și de tramvaie la nivel național. Pentru evitarea unor astfel de efecte, ordonanța de urgență reglementează reducerea considerabilă a termenului de la care Fondul de garantare a asiguraților este îndreptățit să efectueze plăți către creditorii de asigurări, la 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei de retragere a autorizației de funcționare a asigurătorului, comparativ cu situația actuală în care creditorii de asigurări trebuie să aștepte o perioadă semnificativă de timp, respectiv până la momentul rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment, implicit până la soluționarea unei eventuale căi de atac împotriva sentinței de deschidere a procedurii de faliment". Față de aceste considerente, constatând că, sub acest aspect, susținerile recurenților-reclamanți sunt fondate, Înalta Curte va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, va admite în parte acțiunea formulată, corelativ cu obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la soluționarea cererilor de plată formulate de reclamanți, apreciind că nu se impune stabilirea unui termen mai scurt pentru îndeplinirea acestei obligații decât cel prevăzut de lege de 30 de zile pentru executarea hotărârii judecătorești. Totodată, Înalta Curte va respinge, în rest, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, constatând că, deși posibilitatea acordării unor penalități de întârziere prin dispozitivul hotărârii este prevăzută expres în art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în contextul particular al cauzei de față nu se impune stabilirea în sarcina intimatului-pârât a unui mijloc de constrângere suplimentar, mai ales că recurenții-reclamanți au la dispoziție prevederile art. 24 alin. (2) din același act normativ, în caz de neexecutare la termen. De asemenea, având în vedere că instanța de recurs a apreciat că nu se impune stabilirea în sarcina intimatului-pârât a unui termen de executare a obligației, se va respinge cererea privind amendarea conducătorului autorității, formulată în temeiul art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, din moment ce premisa de aplicare a amenzii stabilită în baza acestui articol o reprezintă nerespectarea termenului de executare a obligației, stabilit prin dispozitivul hotărârii judecătorești, un astfel de termen nefiind impus în cauză.