Decizia nr. 229/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 219/2024 a Curții de Apel Galați

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 12.07.2024 sub nr. x/2024, reclamantul A., prin reprezentanții legali B. și C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat, pe cale de ordonanță președințială, fără somație și fără trecerea vreunui termen, obligarea pârâților la a-i asigura medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) pe baza de prescripție medicală, în regim de compensare de 100% (fără contribuție personală) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 219 din 24 iulie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal s-au respins excepțiile inadmisibilității acțiunii, invocate de Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca neîntemeiate. S-au respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive, invocate de Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiate. S-a admis cererea în contencios administrativ și fiscal, promovată pe calea ordonanței președințiale, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Au fost obligați pârâții să asigure reclamantului, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 au formulat cereri de recurs pârâții Ministerul Sănătății, Guvernul României și Casa Națională de Asigurări de Sănătate. 3.1. Pârâtul Ministerul Sănătății a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate, iar în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea ca neîntemeiată a cererii de ordonanță președințială. Recurentul-pârât a învederat, în esență, că prima instanță a pronunțat sentința atacată cu încălcarea prevederilor art. 32 lit. b) C. proc. civ., raportat la art. 16 alin. (1) 1 din Legea nr. 95/2016 privind reforma în domeniul sănătății, introdus prin Ordonanța nr. 37/2022, ale art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. h), ale art. 8 alin. (1) și ale art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ale art. 1443 C. civ., precum și ale art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006. Recurentul-pârât a susținut și că instanța de fond în mod greșit a reținut că sunt îndeplinite în cauză toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., în condițiile în care solicitarea reclamantului reprezintă o prejudecare a fondului și o soluționare a dosarului de fond și se poate constata lipsa cadrului legislativ pentru solicitarea sa. În acest sens, recurentul-pârât a invocat și dispozițiile art. 53 alin. (2), art. 243, art. 243 1 și 243 2 din Legea nr. 95/2006, ale H.G. nr. 720/2008, precum și ale art. 4 din Ordinul MS/CNAS nr. 564/499/2021. 3.2. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și a excepției inadmisibilității cererii pe calea ordonanței președințiale, iar pe fond respingerea cererii ca neîntemeiată. S-a arătat că soluția prin care Guvernul a fost obligat să asigure reclamantului A. medicamentul Vosoritidum (VOXZOGO), în compensare 100%, până la soluționarea definitivă a dosarului de fond, este nelegală. În drept, s-au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ. S-a susținut aplicarea greșită a normelor materiale privind competențele autorităților din domeniul sănătății și încălcarea normelor procedurale esențiale privind admisibilitatea ordonanței președințiale în materie de contencios administrativ. S-a invocat prin recurs lipsa calității procesuale pasive a Guvernului, arătându-se că atribuțiile relevante aparțin autorităților de specialitate astfel: potrivit art. 4 din H.G. nr. 720/2008, protocoale terapeutice și norme metodologice sunt aprobate prin ordin comun MS-CNAS); potrivit art. 219 alin. (7) și art. 220 alin. (3)-(4) din Legea nr. 95/2006, MS coordonează politicile sanitare și controlează aplicarea acestora, CNAS gestionează fondul, propune acte normative și avizează lista medicamentelor; potrivit art. 2 din H.G. nr. 144/2010, atribuțiile principale ale MS reprezintă adoptarea politicilor și programelor naționale de sănătate); potrivit art. 1 din H.G. nr. 561/2009, inițiativa de reglementare aparține ministerelor și organelor de specialitate. S-a arătat că, potrivit jurisprudenței instanțelor de contencios administrativ, Guvernul poate sta în judecată ca pârât doar când este contestat un act propriu al său, iar în lipsa identității între pârât și subiectul pasiv al raportului juridic, cererea este îndreptată contra unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Cu privire la calea aleasă, în mod greșita instanța a respins excepția inadmisibilității ordonanței președințiale în cauze ce țin de materia contenciosului administrativ, art. 2 alin. (1) lit. f) și art. 8 din Legea nr. 554/2004 reglementând obiectul acțiunii referitor la anularea/obligarea autorității cu privire la emiterea unui act administrativ. Completarea cu C. proc. civ. este permisă doar în măsura compatibilității, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, în timp ce ordonanța președințială se întemeiază pe dispozițiile art. 997-1002 C. proc. civ. S-a arătat că hotărârea atacată a reținut greșit îndeplinirea condițiilor art. 997 alin. (1) și (5) C. proc. civ., în absența aparenței dreptului. S-a susținut că instanța a depășit competența conferită autorității judecătorești, substituindu-se autorităților de resort (ANMDMR,MS, CNAS) în proceduri imperative, iar obligarea Guvernului la "asigurarea" medicamentului este inaplicabilă în concret, acesta neavând aptitudinea de a aproba prin act adminsitrativ o Listă de medicamente, anterior parcurgerii etapelor prevăzute în legislația de specialitate. Concluzionând, s-a arătat că pârâtul Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, neavând atribuții și competențe în sensul solicitat. 3.3. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată. Recurenta a criticat soluția privind respingerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive, întrucât legitimarea procesuală pasivă în prezenta cauză nu îi aparține, în raport de obiectul cauzei, atribuțiile CNAS fiind expres reglementate de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, precum și în raport de cadrul normativ incident cauzei. În acest sens, a invocat prevederile art. 242 din Legea nr. 95/2006, ale art. 2 și 3 din Anexa 1 la Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, precum și ale art. 4 din același ordin. Recurenta a criticat și soluția de admitere a ordonanței președințiale, având în vedere ca în prezenta cauză nu sunt întrunite cumulativ condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ. privind ordonanța președințială. Astfel, prima instanță în mod eronat nu a constatat faptul că reclamantul nu justifică aparenta dreptului în favoarea sa, ignorând astfel prevederile art. 16 alin. (1) lit. g), art. 52 alin. (1), art. 241 alin. (1) indice 1 din Legea nr. 95/2006, ale art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 423/2022, ale art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, precum și ale art. 2 și art. 10 pct. 1 de la Anexa 2 la Ordinul ministrului sănătății nr. 398/2013. Totodată, recurenta a învederat instanței de control judiciar faptul că tratamentul cu medicamentul în litigiu Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) se acordă în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, numai cu respectarea prevederilor legale, europene și naționale, astfel că puterea judecătorească nu se poate substitui autorității legislative și nici deținătorului de autorizație de punere pe piață a medicamentului în discuție, și nu poate obliga CNAS la acordarea medicamentului, în condițiile dovedite și argumentate, în care aceasta s-ar realiza în afara cadrului legal, cu încălcarea protocolului terapeutic privind prescrierea acestui medicament. Pe fondul cauzei, s-a arătat că nu este îndeplinită cerința existentei aparenței de drept în favoarea intimatului - reclamant ca și condiție obligatorie pentru admiterea ordonanței presedintiale. Cu privire la neprejudecarea fondului, recurenta-pârâtă a considerat că prima instanță nu a avut în vedere că această cerință nu este îndeplinită în cauză, respectiv nu a avut în vedere faptul că nu poate fi acceptată solicitarea reclamantului de acordare în mod provizoriu a medicamentului în litigiu, ca și măsură premergătoare operațiunii de decontare, întrucât analiza necesară în vederea soluționării cauzei presupune un probatoriu complex care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Prin admiterea cererii de ordonanță președințială de către instanța de fond s-a ajuns în situația recunoașterii dreptului reclamantului la un medicament care nu este inclus în Lista de medicamente compensate și gratuite, iar indicația terapeutică nu este prevăzută în Protocolul obligatoriu de administrare cuprins în Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021. Cerința neprejudecării fondului nu este îndeplinită, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în mod provizoriu (ca si măsură premergătoare operațiunii de decontare), atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție. În cazul de fată, nu este îndeplinită nici cerința existentei aparentei de drept în favoarea intimatului - reclamant, având în vedere că nu sunt îndeplinite criteriile de includere în tratament prevăzute în Ordinul ministrului sănătății și președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 564/499/2021, cu modificările și completările ulterioare.

Apărările formulate în cauză Intimatul - reclamant a formulate note de ședință în cadrul cărora a solicitat respingerea recursurilor și menținerea sentinței atacate ca fiind pronunțată cu corecta aplicare a normelor de drept material.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâții Ministerul Sănătății, Guvernul României și Casa Națională de Asigurări de Sănătate sunt nefondate, pentru următoarele considerente: 5.1. Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul - pârât Ministerul Sănătății a învederat existența unei pretinse contradicții, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege incidente cauzei. În același sens, deși nu a invocat expres cazul de casare pervăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. a formulat concluzii și recurenta - pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Or, Înalta Curte reține, în ceea ce privește pretinsa contradicție invocată de pârâtul Ministerul Sănătății, că aceasta nu reprezintă o critică subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrie prevederilor pct. 8 al aceluiași articol, respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, criticile urmând a fi analizate din această perspectivă. 5.2. Având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. 5.2.1. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Înalta Curte constată că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, cu modificările și completările ulterioare, "Ministerul Sănătății reprezintă autoritatea centrală în domeniul sănătății publice.", iar art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 stabilește că "Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului." Totodată, art. 9 alin. (1) și (5) din același act normativ dispune că "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz." Nu în ultimul rând, art. 280 din Legea nr. 95/2006 stabilește, la alin. (1) lit. i), că "(1) Atribuțiile CNAS sunt următoarele: [...] i) participă anual la elaborarea listei de medicamente eliberate cu sau fără contribuție personală, pe baza prescripțiilor medicale, pentru persoanele asigurate". Mai mult, introducerea în Legea nr. 95/2006, a prevederilor art. 16 alin. (11) și a art. 2431, prin Ordonanța Guvernului nr. 37/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum și stabilirea unor alte măsuri în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 31 august 2022 nu schimbă soluția cu privire la calitatea procesuală pasivă a pârâților din prezenta cauză, întrucât aceste dispoziții legale nu schimbă competența autorităților publice pârâte din perspectiva elaborării și aprobării Listei cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate. În aceste condiții, Curtea constată că, față de prevederile legale menționate și atribuțiile fiecărei instituții, toate instituțiile pârâte din prezenta cauză au calitate procesuală pasivă, astfel că, în mod neîntemeiat pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate au invocat în cauză excepția lipsei calității procesuale pasive, deoarece în raport de obiectul concret al cererii de chemare în judecată, toate aceste autorități publice sunt implicate, în diverse etape și cu competențe specifice, în ansamblul procesului decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, impunându-se a se analiza în contradictoriu cu acești pârâți cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată. 5.2.2 Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006. Înalta Curte constată că nu este învestită cu fondul cauzei, ci cu legalitatea soluției de admitere a cererii de ordonanță președințială, aspectele invocate de către părți prin motivele de recurs vizând eventual modalitatea de executare a dispoziției instanței de fond. În esență, pârâții au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului. Referitor la cerința aparenței de drept, recurenții au invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantului, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Vosoritidum (denumire comercială Voxzogo) pentru afecțiunea de care suferă. În ceea ce privește admisibilitatea ordonanței președințiale în materia contenciosului administrativ din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată bogata jurisprudență a instanțelor judecătorești, chiar în speța dedusă judecății, problema de drept fiind tranșată în sensul compatibilității dintre ordonanța președințială și Legea nr. 554/2004. Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței. În speță, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparența de drept depunând acte medicale din care rezultă că suferă de acondroplazie, patologie ale cărei complicații pot cauza decesul în lipsa prevenirii lor prin administrarea tratamentului cu Vosoritidum aprobat la nivelul UE și pentru care reclamantul îndeplinește condițiile de eligibilitate, astfel cum reiese din Formularul de consult genetic depus la dosar. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la necesitatea evaluării și autorizării medicamentului pentru indicația terapeutică. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților. Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamentele prescrise nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatului - reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viață (incluzând dreptul la ocrotirea sănătății), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Înalta Curte reține că în sarcina statului revine o obligație de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate. În acest context, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul intimatului - reclamant la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale. Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, însă nu și pentru indicația de care suferă reclamantul, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantului de medicul specialist (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO. Este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă. Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție. Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare. Nu în ultimul rând, s-a mai susținut că analiza necesară în vederea soluționării prezentei cauze presupune un probatoriu complex, care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Cu privire la această susținere, Înalta Curte reține că instanța de fond a precizat în cuprinsul sentinței că nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (dreptul reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului de fond. Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății ca nefondate.