ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1278/2024

Ședința publică din data de 6 martie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea pârâtului la emiterea unei decizii cu privire la cererea de despăgubire nr. x/08.02.2022 recepționată la 16.11.2022 și completată la 01.09.2022.

Prin sentința civilă nr. 32 din 27 ianuarie 2023, Curtea de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Timișoara.

A respins excepția inadmisibilității.

A admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și a obligat pârâtul FGA să soluționeze cererea de despăgubire formulată de reclamant înregistrată cu nr. x/08.02.2022.

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 64,60 RON cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat – în esență – că în mod greșit instanța a respins excepția lipsei competenței teritoriale a Curții de Apel Timișoara, având în vedere că dispozițiile art. 1 și art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează competența exclusivă a instanței de la sediul FGA.

Recurentul-pârât a susținut că Legea nr. 213/2015 este lege specială, iar normele speciale se aplică cu prioritate în raport cu normele generale, potrivit principiului de drept Specialia generalibus derogant, norma specială fiind de strictă interpretare, norma generală neputând înlătura norma specială.

Prin urmare, a considerat că, raportat la dispozițiile legale mai sus menționate, competența în soluționarea prezentei cauze aparține Curții de Apel București și nu Curții de Apel Timișoara.

În continuare, recurentul-pârât a arătat că sentința recurată a fost pronunțată cu greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor art. 11 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 20 din Norma ASF nr. 24/2015 și art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004.

Asftel, FGA a preluat în urma constatării stării de insolvență a B. S.A. un număr de peste 191.000 dosare de daună, iar până la 31.07.2022 au fost primite la Fond doar pentru societatea B. aproximativ 288.745 cereri de plată, în condițiile în care se află în lucru în continuare dosare de daună preluate de la C. S.A., D., E. S.A. și F. S.A., (fiind peste 3.000.000 de potențiali creditori) dosarele fiind instrumentate și soluționate de către Fond în ordinea înregistrării și completării dosarelor, Fondul efectuând toate activitățile și respectând în totalitate procedura impusă de lege în vederea protejării dreptului garantat tuturor creditorilor de asigurare.

Pentru a sublinia volumul ridicat de activitate al recurentului-pârât, s-a arătat că până la data de 31.01.2023 au fost primite la Fond pentru societatea B. 252.234 cereri de plată, din care au fost soluționate 70.522 cereri de plată până la data de 31.01.2023.

În contextul în care intrarea în procedura falimentului a B. S.A. a determinat formularea unui număr de ordinul zecilor de mii de cereri de plată, recurentul a apreciat că este nerealist și nerezonabil un termen de 30 de zile pentru soluționarea unei cereri de plată.

În cazul asigurătorilor cu un număr mare de polițe de asigurare-precum B. S.A., recurentul a primit și câte 3000 de cereri de despăgubire pe zi (prin poștă, pe email, prin fax, sau depuse direct la sediu)- creditorii de asigurări fiind constrânși de faptul că au un termen de decădere înlăuntrul căruia pot depune cereri de despăgubire la FGA (art. 14 alin. (1) din lege)-și, prin urmare, absolut toți ar putea pretinde soluționarea cererilor lor în 30 de zile, fapt pentru care, în mod obiectiv, analiza și soluționarea dosarelor de daună nu ar fi posibilă.

Totodată, a subliniat importanța purtării corespondenței cu cei care nu au documentația completă, așa cum prevăd dispozițiile art. 16 din Lege 213/2015. Or, dispozițiile unei legi trebuie interpretate în sensul aplicării lor și nu al neaplicării lor ca urmare a incidenței unor norme aplicate prin asociere.

Spre deosebire de asigurătorul B., alți asigurători pot avea un portofoliu mult mai mic, rezultând corespunzător și un număr mult mai mic de cereri de plată, fapt pentru care singurul criteriu al soluționării cererilor de plată este cel cronologic.

Astfel, conform prevederilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 și art. 20 alin. (7) și (8) din Norma 24/2019, Fondul, pe măsura înregistrării și analizării cererilor de plata ale petenților și a documentației justificative aferente și ulterior avizării dosarelor de daună de către direcțiile sale de specialitate, întocmește listele creditorilor de asigurări ale căror creanțe certe, lichide și exigibile urmează a se plăti din disponibilitățile sale. Listele creditorilor de asigurări sunt supuse aprobării comisiei speciale, plata indemnizațiilor/despăgubirilor urmând a se face ulterior acestei aprobări.

Așadar, legea specială prevede criteriul pe care FGA este ținut să îl respecte în soluționarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluționare, ceea ce nu era nici posibil, raportat la numărul foarte mare al cererilor de plată al potențialilor creditori de asigurare ai asigurătorilor insolvenți.

În concluzie, în concepția legii speciale se instituie o modalitate de ordonare a obligației de soluționare a cererilor, respectiv în funcție de data înregistrării, ceea ce înlătură aplicabilitatea dispoziției generale cuprinsă la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, în sensul că cererile ar trebui soluționate într-un termen de 30 de zile.

Prin urmare, având în vedere specificul activității FGA, de schemă de garantare a asiguraților, precum și volumul fluctuant al cererilor de plată ce pot fi înregistrate în segmente diferite de timp, în funcție și de portofoliul societăților de asigurare insolvente, legiuitorul nu a înțeles să prevadă un termen imperativ pentru soluționarea cererii (efectuarea plății/emiterea deciziei).

În ceea ce privește nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, jurisprudența a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în sensul că atunci când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorității publice urmează a se analiza prin prisma criteriului termenului rezonabil.

În același sens sunt și prevederile art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, care consacră principiul soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, aplicabil atât procedurii judiciare propriu zise, cât și procedurii prealabile administrative.

Recurentul-pârât a arătat că, deși instanța de fond a acceptat faptul că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluționare a cererilor adresate Fonduluia, totuși a considerat că termenul rezonabil (care nu este precizat) ar fi fost depășit, motiv pentru care, admițând acțiunea, a obligat FGA să soluționeze cererea de plată.

În opinia recurentului, instanța de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) și discriminând petenții care au depus cereri anterior intimatului din cauză, dar care nu s-au adresat instanței de judecată pentru soluționarea cererii.

În cazul Legii nr. 213/2015, lipsa reglemetării unui termen de soluționare a petițiilor ce sunt adresate Fondului nu constituie o lacună legislativă constând într-o omisiune ce poate fi suplinită de judecător prin asimilare, ci de o asumare conștientă a unor situații care, obiectiv, fac imposibilă soluționarea tuturor petițiilor într-un termen prestabilit, iar realitatea dictează dreptul și nu dreptul creează realitatea.

Învederând că Legea nr. 213/2015 reglementează în mod expres procedura de urmat pentru creditorii de asigurări în vederea obținerii despăgubirilor de la Fond, că nu prevede un termen imperativ de soluționare a cererilor de plată formulate de creditorii de asigurări, iar intrarea în procedura de faliment a B. S.A. a determinat formularea unui număr foarte mare de cereri de plată, la momentul constatării insolventei față de această societate Fondul având de soluționat și alte cereri de plată formulate în urma deschiderii procedurii falimentului față de D. S.A., C. S.A., E., F. S.A. și având în vedere respectarea principiului nediscriminăni și al egalității de tratament în soluționarea cererilor de plată, recurentul-pârât a apreciat că acțiunea promovată de reclamant este inadmisibillă, iar în subsidiar neîntemeiată, întrucât nu există un temei legal în baza căruia petitul promovat de acesta să fie soluționat înaintea altor creditori de asigurare.

În concluzie, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu prealabil, în raport cu criticile recurentului vizând aplicabilitatea dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, instanța de control judiciar constată că acțiunea a fost introdusă pe rolul instanței de judecată la data de 08.11.2022, după modificarea art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 prin O.U.G. nr. 102/2021 în sensul stabilirii competenței în favoarea instanțelor civile de la sediul Fondului pentru soluționarea contestației formulate împotriva deciziei de respingere a sumelor pretinse.

Astfel, avându-se în vedere că, în fața primei instanțe, în condiții procedurale a fost invocată numai excepția necompetenței teritoriale, nu se poate invoca direct în recurs necompetența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal în favoarea instanțelor civile.

Prin urmare, criticile recurentului cu privire la necompetența Curții de Apel Timișoara de a soluționa cauza în primă instanță vor fi analizate doar din perspectiva instanței competente teritorial a soluționa acțiunea.

Intimatul-reclamant G. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat obligarea autorității recurente Fondul de Garantare a Asigurărilor la soluționarea cererii de plată pentru daune produse în urma accidentului din 21.12.2020, recepționată la 16.11.2022 și completată la 01.09.2022, ce a făcut obiectul dosarului de daună nr. x.

Astfel, din punct de vedere al competenței teritoriale, acțiunea fiind întemeiată pe dispozițiile art. 2 din Legea nr. 554/2004, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a respins excepția necompetenței teritoriale.

În ceea ce privește restul criticilor recurentului-pârât, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, în cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitantul are la dispoziție remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate solicita obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu dispozițiile art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ.

Hotărârea primei instanțe nu poate fi cenzurată din perspectiva dispozițiilor legale invocate de recurent, art. 11 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 și art. 20 din Norma nr. 24/2015, întrucât aceste dispoziții se referă la procedura și condițiile de efectuare a plăților din disponibilitățile Fondului, precum și modalități de recuperare a sumelor plătite de la Fond, iar recurentul-pârât nu a fost obligat la plată, ci la soluționarea pe fond a cererii de plată.

Dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantului, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

După cum a constatat și prima instanță, Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen anume pentru finalizarea procedurii administrative de soluționare a cererilor de plată. Când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, este aplicabil termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004.

Prin motivele de casare, recurentul-pârât a susținut, în esență, că nu se poate aplica acest interval de timp, în raport cu numărul mare de cereri ce trebuie soluționate și că, prin urmare, cererile se soluționează într-un termen rezonabil.

Or, reține Înalta Curte că soluționarea cererilor într-un termen rezonabil poate fi invocată numai de către petent/solicitant împotriva autorității ce are această obligație și nu invers.

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen față de dispozițiile Legii nr. 554/2004 are semnificația incidenței prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din lege și nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorității publice (în sens larg).

Încărcătura sau slaba organizare a administrației nu sunt imputabile solicitanților, ci reprezintă riscul acesteia de a fi chemată în judecată și de a plăti, eventual, și daune pentru întârziere.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

În ceea ce privește lipsa de obiect a recursului invocată de intimatul-reclamant, Înalta Curte constată că această excepție nu poate fi reținută deoarece, potrivit art. 483 din C. proc. civ. și art. 20 din Legea contenciosului administrativ, obiectul recursului îl constituie hotărârea pronunțată de curtea de apel, or, în condițiile existenței unei astfel de hotărâri nu se poate vorbi de lipsa de obiect a recursului. Emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 63313/14.06.2023, după soluționarea cauzei în primă instanță, cu consecința soluționării cererii de despăgubire, nu reprezintă o împrejurare de natură a lipsi de obiect recursul, ci reprezintă o punere în executare a dispozițiilor instanței de fond, având efectul unei recunoașteri a pretențiilor reclamantului de către pârâtul Fondul de Garantare a Asigurărilor.

III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 910 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 32 din 27 ianuarie 2023 a Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal, pronunțate în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 910 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.