ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 179/2024

Ședința publică din data de 17 ianuarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 08.06.2021, sub nr. unic de dosar x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a solicitat instanței de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.11.2016 constând în:

De asemenea, a solicitat reclamanta obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Prin notele scrise depuse la termenul de judecată din data de 23.03.2022, reclamanta a formulat cerere de suspendare a judecății, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curții de Apel București și a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate în ceea ce privește Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018.

Prin sentința civilă nr. 1094 din 15 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

(i) a respins cererea reclamantei de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea definitivă a pricinii ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal;

(ii) a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă;

(iii) a admis excepția inadmisibilității formulării acțiunii, invocată de pârât;

(iv) a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă;

(v) a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată;

(vi) a respins cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulatî de pârât, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (5) și (6) din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii primei instanțe și trimiterea cauzei spre judecarea pe fond la Curtea de Apel București, cu consecința admiterii acțiunii introductive și obligării pârâtului FGA, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauza reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate cu nr. x/04.04.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit de prevederile Normei ASF nr. 23/2014 și în subsidiar, în dobândă legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Totodată, a solicitat și obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Învederează recurenta că, prin decizia nr. 16517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate.

Afirmă recurenta-reclamantă că, deși decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții, încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde, în opinia recurentei, cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale, CJUE și CEDO.

În privința soluției de respingere ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, recurenta-reclamantă contestă argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei F.G.A. nr. 16517/2018. Deși instanța a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al F.G.A. de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – secția contencios administrativ și fiscal la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținută de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018. Or, condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, apreciază că prima instanță a încălcat normele de drept material care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția completului de judecată învestit cu soluționarea cauzei s-a fixat termen de judecată la data de 17 ianuarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de dispozițiile legale incidente, precum și de apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reține că, în recurs, criticile reclamantei vizează, pe de-o parte, soluția de respingere a excepției de nelegalitate, iar pe de altă parte, soluția de respingere a acțiunii în despăgubire, ambele fiind respinse ca inadmisibile.

Pentru a răspunde tuturor criticilor de nelegalitate invocate, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată nr. x/11.11.2016, înregistrată la F.G.A. sub nr. x/16.11.2016, A. S.A. a solicitat plata sumei de 22.650 RON reprezentând despăgubiri, pe care aprecia că era îndreptățită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A.

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, F.G.A. a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 22.650 RON este menționată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția nr. 11 .

Potrivit confirmării de primire atașate la fila x verso din dosar de fond, Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.09.2018, însă aceasta nu a făcut dovada contestării sale.

Înalta Curte observă că reclamanta s-a prevalat de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie. În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A.

Prima instanță, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, precum și cererea de chemare în judecată, ca inadmisibile, reținând că cererea de plată a sumei de 22.650 RON a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță, până la momentul soluționării litigiului în primă instanță.

În ceea ce privește criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deși decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."

Din textul de lege antecitat, reiese că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speță, astfel cum corect a reținut și judecătorul fondului, decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri.

Nefondată este și critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut că prima instanță nu a indicat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. În acest sens sunt, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Boldea c. României. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea sentinței recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date excepției de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei vizând soluția primei instanțe, de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecință.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte apreciind că aceste argumente se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul F.G.A. să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018.

Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentei-reclamante referitoare la incidența în cauză a Deciziei I. C. civ..J. nr. 29/2020 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condițiile în care considerentele acestei hotărâri nu vizează analiza temeiniciei Deciziei nr. 16517/27.08.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Problema de drept pe care Înalta Curte a dezlegat-o prin Decizia nr. 29/2020 a privit chestiunea dacă, prin creanță de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, Înalta Curte statuând că, în interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte.

Este de necontestat că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. pe motivul atingerii plafonului de 450.000 RON, prin interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 într-un sens contrar celor decise de instanța supremă prin decizia interpretativă nr. 29/2020. Cu toate acestea, intervenția Înaltei Curți, prin mecanismul de unificare a jurisprudenței prevăzut de art. 519-521 C. proc. civ., ulterior emiterii și comunicării de către F.G.A. a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, respectiv ulterior expirării termenului legal de contestare a acestui act de către reclamantă, nu are semnificația invocată de societatea recurentă, a nelegalității prezumate a deciziei. Câtă vreme reclamanta nu și-a exercitat dreptul de a ataca actul administrativ considerat vătămător, prezumția de legalitate a actului este consolidată și nu poate face obiectul contestării în prezenta cauză, nici chiar în contextul pronunțării deciziei nr. 29/2020.

Prin urmare, față de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

Cât privește solicitarea recurentei-reclamante din cererea de recurs privind obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 453 din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată, raportat la soluția pronunțată asupra recursului declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1094 din 15 iunie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 17 ianuarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.