ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3729/2024

Ședința publică din data de 10 septembrie 2024

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Suceava, secția I civilă în data de 01 septembrie 2023 sub nr. x/2023, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a solicitat:

1.anularea în integralitate a Ordinului nr. 1397/C/1.08.2023, acesta fiind lovit de nulitate absolută, întrucât a fost emis pentru discriminare, bazată pe apartenența sindicală, a fost comunicat după ce și-a încetat efectele juridice și nu a fost emis și semnat de titularul acestui drept;

2.în subsidiar, anularea în parte a Ordinului 1397/C/1.08.2023 cu privire la reclamant, nominalizarea în Anexa 1 a Ordinului, nr. crt. 219, pentru motiv de netemeinicie și nelegalitate;

3.obligarea pârâtului la plata diferențelor salariale actualizate cu rata inflației, inclusiv dobânzi penalizatoare, precum și a celorlalte drepturi de care reclamantul ar fi beneficiat dacă nu ar fi fost suspendată;

4.obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, a invocat dispozițiile: art. 15 alin. (2) și (5) din Constituția României, art. 6 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., O.U.G. nr. 42/2023, Legii nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, art. 5 alin. (8), (6) alin. (4), (39), (11)9, 159 din Codul Muncii, art. 223 alin. (3) C. proc. civ.

La data de 16.10.2023, contestatoarea A. a formulat o cerere de renunțare la judecarea capătului 3 din cererea de chemare în judecată privind obligarea la plata diferențelor salariale actualizate cu rata inflației inclusiv dobânzi penalizatoare, precum și a celorlalte drepturi de care ar fi beneficiat daca nu ar fi fost suspendată. A precizat că nu renunță la dreptul pretins, acesta urmând a-i fi recunoscut de Direcția Națională de Probațiune în situația în care ordinul de suspendare va fi anulat sau va fi solicitat ulterior pe cale separată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului Suceava, secția I civilă

Prin sentința nr. 116 din data de 20 februarie 2024 Tribunalul Suceava, secția I civilă a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Suceava, invocată din oficiu de instanță, declinând competența de soluționare a cauzei în favoarea Curtii de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, dispunând trimiterea dosarului la această instanță.

În pronunțarea acestei soluții Tribunalul Suceava a reținut, în esență, că, obiectul cauzei îl constituie, în principal anularea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, emis pentru "familia ocupațională" de către o structură a autorității publice centrale, în speță Ministerul Justiției.

Raportat la aceste capete de cerere, instanța a constatat că sunt incidente prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ. operând o prorogare legală de competență pentru toate petitele acțiunii, în favoarea instanței mai mari în grad și specializate, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

A reținut Tribunalul Suceava că prevederile art. 123 C. proc. civ. reglementează un alt caz de prorogare legală a competenței, în sensul că instanța competentă a soluționa o cerere principală devine competentă a soluționa și cererile accesorii, adiționale și incidentale formulate în aceeași cauză, chiar dacă, în mod obișnuit, acestea nu ar fi intrat în competența sa materială sau teritorială, prin aceste dispoziții se derogă expres de la normele de competență materială și teritorială, cu o singură excepție, aceea a cererilor prevăzute de art. 120 C. proc. civ.

Cum pârâtul Ministerul Justiției este o structură a autorității publice centrale, competența materială de soluționarea cauzei revine Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal și, raportat la art. 96 pct. 1 C. proc. civ. și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Tribunalul Suceava a admis excepția necompetenței materiale, invocate de instanță din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Curții de Apel Suceava.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 06.03.2024 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal sub același număr unic de dosar, respectiv nr. x/2023

Hotărârea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința nr. 46 din data de 16 aprilie 2024, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis la rându-i excepția necompetenței materiale, invocate din oficiu și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă.

Deopotrivă, a constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență, analizând natura juridică a actului contestat, respectiv ordinul de suspendare a raporturilor de muncă ale consilierului de probațiune, în primul rând, că ordinul a avut la bază dispozițiile din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, dispoziții din Codul muncii, precum și art. 160 alin. (1) și 60 din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social, în forma în vigoare la data declanșării grevei, din cuprinsul cărora rezultă că împotriva ordinului de sancționare, respectiv eliberare din funcție se poate face contestație la instanța judecătorească competentă, fără a fi menționată expres aceasta, pe de altă parte, conform art. 78, dispozițiile prezentei legi se completează cu reglementările din legislația muncii și legislația civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de prezenta lege.

Coroborând aceste prevederi legale Curtea a reținut că actul contestat reprezintă un act emis de angajator în desfășurarea raporturilor de muncă cu privire la angajatul său, guvernat de regulile de drept comun de jurisdicția muncii, iar actele pe care Ministerul Justiției le emite cu privire la raportul de muncă al acestor angajați, precum cel din speță, sunt acte emise de minister în calitate de angajator, referitoare la raportul de muncă, iar nu acte administrative emise de minister în calitate de autoritate publică.

În acest context, a amintit că, de principiu, competența instanței de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun și care intervine doar în cazurile și condițiile expres prevăzute de legiuitor.

Evocând dispozițiile art. 10 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar și practica judiciară, a reținut Curtea de Apel Suceava că, pentru a fi în prezența unui litigiu de drept administrativ nu este suficient că în litigiu este implicată o autoritate publică întrucât există posibilitatea ca autoritatea publică prin actul emis să intre într-un raport juridic de drept civil, situație în care actul emis generează un raport juridic de drept civil, competența soluționării unui astfel de litigiu derivat din raporturi de natură civilă, fiind a unei instanțe civile.

Astfel, deși printr-un act emis de către o autoritate publică, în altul decât un act administrativ, substanța dreptului care trebuie examinată este aceeași ca în cazul unui act administrativ, respectiv în ambele categorii de acte, dreptul subiectiv și interesul legitim derivă dintr-o procedură de drept public, aceasta nu constituie un element determinant pentru stabilirea competenței instanței de contencios administrativ, simplul fapt că una din părți este autoritate publică nu înseamnă că litigiul este dat în competența instanței de contencios administrativ.

Altfel spus, împrejurarea că autoritatea publică emite acte administrative în raporturile de drept administrativ în care este angajată, care produc efecte în sfera dreptului administrativ, nu înseamnă că toate actele emise de aceasta sunt acte administrative, necondiționat de efectele produse și, implicit de natura juridică a actului, aceasta în considerarea faptului că autoritățile publice sunt angrenate nu numai în raporturi de drept administrativ, ci și în raporturi juridice aparținând altor ramuri de drept, astfel că actele juridice emise în baza unor astfel de raporturi juridice civile nu sunt acte administrative, ci acte de drept civil care pot fi contestate pe calea procedurală specifică fiecăruia dintre aceste raporturi juridice civile.

Astfel, Curtea de Apel Suceava a constatat că legiuitorul a stabilit că ordinele de eliberare din funcție/de sancționare disciplinară, emise de Ministrul Justiției, deci acte ce privesc raportul de muncă al personalului de probațiune, se pot ataca la instanța judecătorească competentă, fără a menționa expres instanța de contencios administrativ.

Or, câtă vreme Legea nr. 123/2006 trimite la reglementările din legislația muncii, iar potrivit art. 266 din Legea nr. 53/2003, jurisdicția muncii are ca obiect soluționarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum și a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod, de asemenea, conform art. 269 din aceeași lege, cauzele referitoare la conflictele individuale de muncă și conflictele colective de muncă se soluționează în primă instanță de către tribunal, a reținut că prezentul litigiu este de competența instanței de conflicte de muncă și de asigurări sociale, nu a instanței de contencios administrativ și fiscal, sens în care a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă.

Astfel, dosarul a fost înregistrat la data de 22 mai 2024 pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care, prin Rezoluția Completului învestit cu judecarea sa, din data de 17.06.2024, a fixat termen pentru soluționarea conflictului negativ de competență la data de 10 septembrie 2024, în Camera de Consiliu, fără citarea părților, conform art. 135 alin. (4) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență.

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunțarea regulatorului de competență, judecând în conformitate cu dispozițiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecății, precum și dispozițiile legale incidente în litigiul pendinte, va stabili competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă, Complet Specializat în conflicte de muncă și asigurări sociale, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

Demersul judiciar inițiat de reclamanta A., astfel cum s-a expus în preambulul considerentelor prezentei hotărâri, vizează anularea Ordinului nr. 1397/C/01.08.2023 emis de pârâtul Ministerul Justiției.

Potrivit definiției din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice."

Prin ordinul contestat în prezenta cauză s-a constatat suspendarea de drept a raporturilor de muncă ale personalului de probațiune menționat în anexa nr. 1, pentru perioadele menționate în dreptul fiecăruia, ca urmare a participării la greva generală, precum și suspendarea raporturilor de muncă ale personalului de probațiune menționat în anexa nr. 1, la inițiativa acestora și pentru perioadele menționate în dreptul fiecăruia, ca urmare a participării la greva generală.

Astfel, deși este emis de către pârâtul Ministerul Justiției, ordinul nr. 1397/C/01.08.2023 nu este emis de autoritatea publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

De asemenea, acesta nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice de drept administrativ, câtă vreme cuprinde doar dispoziții referitoare la raporturile de muncă ale personalului de probațiune menționat în anexa nr. 1 și este emis în baza dispozițiilor art. 45, art. 50, art. 59 și art. 78 din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, art. 51 alin. (1) lit. f), art. 233, art. 234 alin. (1) și art. 236 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, precum și art. 146, art. 153 alin. (5), art. 160 alin. (1) din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social.

În acest context, pentru stabilirea instanței competente prezintă relevanță natura juridică a relațiilor sociale reglementate prin ordinul contestat, dat fiind faptul că, în exercitarea atribuțiilor lor, instituțiile și autoritățile publice emit acte care reglementează o varietate largă de raporturi juridice, nu doar de drept administrativ, ci și de dreptul muncii, de drept civil etc.

Prin urmare, având în vedere specificul activității sistemului de probațiune, ca serviciu public reglementat de Legea nr. 252/2013, precum și atribuțiile Ministerului Justiției privind cariera personalului serviciilor de probațiune (numire în funcție, delegare, detașare, transfer, suspendarea raporturilor de muncă și reluarea activității, eliberarea din funcție etc.) reglementate prin Legea nr. 123/2006, Înalta Curte reține aplicabilitatea prevederilor specifice legislației muncii, ordinul contestat fiind emis de ministerul pârât în calitatea sa de angajator, iar nu de autoritate publică.

De altfel, în acest sens sunt și dispozițiile speciale de trimitere ale art. 78 din Legea nr. 123/2006, conform cărora "dispozițiile prezentei legi se completează cu reglementările din legislația muncii și legislația civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă prevăzute de prezenta lege."

Coroborând, așadar, prevederile art. 29, art. 44, art. 59 alin. (1) din Legea nr. 123/2006 privind statutul personalului de probațiune, cu prevederile art. 60 și art. 160 alin. (1) din Legea nr. 367/2002, privind dialogul social, în forma în vigoare la data declanșării grevei, Înalta Curte reține că actul contestat reprezintă un act emis de angajator în desfășurarea raporturilor de muncă cu privire la angajatul său, guvernat de regulile de drept comun de jurisdicția muncii, iar actele pe care Ministerul Justiției le emite cu privire la raportul de muncă al acestor angajați, precum cel din speță, sunt acte emise de minister în calitate de angajator, referitoare la raportul de muncă, iar nu acte administrative emise de minister în calitate de autoritate publică.

Or, câtă vreme Legea nr. 123/2006 trimite la reglementările din legislația muncii, iar potrivit art. 266 din Legea nr. 53/2003, jurisdicția muncii are ca obiect soluționarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum și a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod, de asemenea, conform art. 269 din aceeași lege, cauzele referitoare la conflictele individuale de muncă și conflictele colective de muncă se soluționează în primă instanță de către tribunal, Înalta Curte, în regulator de competență, va stabili competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă - Complet Specializat în conflicte de muncă și asigurări sociale, prezentul litigiu fiind de competența instanței de conflicte de muncă și de asigurări sociale, nu a instanței de contencios administrativ și fiscal.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competența materială de soluționare în primă instanță a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă - Complet Specializat în conflicte d muncă și asigurări sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența materială de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției în favoarea Tribunalului Suceava, secția I civilă - Complet Specializat în conflicte de muncă și asigurări sociale.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 10 septembrie 2024.