ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3061/2023

Ședința publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a solicitat constatarea unui refuz nejustificat al Fondului de Garantare a Asiguraților (FGA) cu privire la soluționarea cererii sale de plată, obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea modificatoare reclamanta a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În motivare reclamaanta a arătat că fapta ilicită a FGA a constat în respingerea cererii de plată pe baza unei interpretări eronate a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON.

Prejudiciul cauzat se întemeiază pe soluționarea cu o întârziere de peste 2 ani a cererii și pe disp. art. 1535 C. civ., întrucât reclamanta a fost lipsită de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită.

Raportul de cauzalitate este evident, iar culpa FGA reiese din încălcarea scopului pentru care fondul a fost creat și din interpretarea tendențioasă a prevederilor legale.

În drept, art. 19 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 58 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel a respins excepțiile și cererea în cauza ce privește pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

1.3. Cererea de recurs și motivele de recurs înfățișate

Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. S.A. a promovat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

De asemenea, și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe a declara recurs incident, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cea ce privește recursul reclamantei, prin criticile expuse prin memoriul de recurs, a arătat că, în speță, sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Cu privire la existența unui act administrativ nelegal, a susținut că prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A..

Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, iar prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată.

În acest context, a apreciat recurenta că este evident că în speță există un act administrativ nelegal, respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluționarea cererii de plată a A. dată de către FGA.

Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună nu poate conduce la ideea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Cu privire la existența prejudiciului, a arătat recurenta că FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată; această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Așadar, prin soluția dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri.

Mai mult, prin întârzierea în reanalizarea cererii de plată, FGA a dat dovadă de o atitudine lipsită de responsabilitate. Astfel, contrar celor reținute de prima instanță, dreptul A. la plata accesoriilor există și are un caracter cert.

A mai susținut recurenta că prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Totodată, a menționat că dispozițiile art. 1535 din C. civ. prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, recurenta a arătat că prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri. Cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor, este în mod evident modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Față de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată și abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond. Este evident că dacă FGA ar fi soluționat de la bun început cererea de plată cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale și ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat.

Prin urmare, a apreciat recurenta că legătura între Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, și prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită, există un raport de cauzalitate incontestabil.

În ceea ce privește culpa FGA, a susținut recurenta că și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului.

A concluzionat recurenta că este evident că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestuia la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului generat recurentei prin neplata creanței de asigurare solicitate, susținerile primei instanțe în sensul că nu ar îndeplinite condițiile unei astfel de acțiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Prin recursul incident pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat casarea hotărârii recurate și, rejudecând litigul, respingerea acțiunii, astfel cum a fost modificată, în principal, pe cale de excepție, iar, în secundar, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea recursului incident a susținut, în contextul expunerii unui scurt istoric al cauzei, că sentința de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material în ceea ce privește soluționarea excepțiilor inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii, care au fost invocate prin prisma art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004 (inadmisibilitatea), a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 (tardivitatea), precum și a art. 19 din Legea nr. 554/2004 completat cu art. 2517 și urm. din C. civ. (prescripția).

În sprijinul concluziilor privind nelegalitatea soluției pronunțate asupra excepției inadmisibității acțiunii, a arătat că, prin respingerea acestei excepții, prima instanță a ignorat atât conținutul acțiunii modificatoare, cât și obligația sa de analizare a cererii de plată și nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă cu nu are obligația să plătească sumele solicitate prin cererea depusă, ci doar să analizeze pe fond această cerere, împreună cu înscrisurile anexate.

A făcut trimitere la jurisprudența Curții de Apel București prin care, în unele dosare, a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii.

Cu privire la respingerea excepției tardivității a susținut că prima instanță a încălcat art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, precum și principiul specialia generalibus derogant, în dezvoltarea criticii arătând că reclamanta ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluționarea cererii de plată, cel mai târziu la data comunicării deciziei de soluționare a acesteia, și nu la 3 ani de la acel moment, acțiunea ce face obiectul prezentului dosar fiind tardivă în raport de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004.

A subliniat că intimata a contestat decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită aplicarea de penalități sau de dobânzi în anul 2018, deși nu exista niciun motiv să nu solicite aceste daune odată cu debitul principal, fiind, așadar, tardivă, contrar opiniei instanței de fond.

Cât privește respingerea excepției prescripției, a susținut că în mod greșit a reținut prima instanță că acțiunea ar fi fost formulată în termen față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportat la data la care reclamanta a putut cunoaște și cuantifica integral prejudiciul, cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal ce a avut loc la 13.10.2021, data pronunțării în recurs a deciziei nr. 4644/2021 de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Consideră că, în raport cu art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea reclamantei de acordare a penalităților din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată este neîntemeiată, neexistând nicio bază legală pentru plata penalităților/dobânzilor. Instanța de judecată nu s-a raportat la solicitarea reclamantei care a arătat prin cererea modificatoare faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

Precizează că susținerea reclamantei că prezenta acțiune nu putea fi depusă înainte de soluționarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanței judecătorești în materia acestui tip de cereri ori de pronunțarea Deciziei 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, este nereală, deoarece prezenta acțiune a fost depusă înainte de soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2019, și anume la 30.03.2021, iar, pe de altă parte, în Decizia RIL a Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019 se statuează că pronunțarea unei hotărâri judecătorești având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripție specială și nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul și întinderea sa.

Recurenta-reclamantă a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată nr. x/28.01.2016, cuantumul penalităților/dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere, și a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, astfel că termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă și s-a împlinit un an mai târziu, conform art. 19 alin. (2) și următoarele din Legea nr. 554/2004.

În continuarea recursului, recurentul-pârât a formulat argumente pe fondul cauzei, reiterând apărările formulate prin întâmpinarea depusă în fața primei instanțe.

În acest sens, invocă dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care condiționează acordarea de despăgubiri de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat.

Mai arată că natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 fiind o răspundere patrimonială de drept administrativ, care se antrenează în aceleași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ., respectiv: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu.

Precizează că FGA s-a constituit ca persoană juridică de drept public prin Legea nr. 213/2015, iar pentru îndeplinirea scopului și atribuțiilor sale legale, acesta nu preia ope legis obligațiile unui asigurător în faliment, nefiind succesorul asigurătorului în faliment, ci acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor, produselor și serviciilor de asigurări, iar nu ca obligații proprii ale acestuia.

Mai arată că cererea de despăgubiri formulată pe cale separată și întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești de anulare a actului administrativ nelegal, întrucât repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ; că pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu și emiterea actelor administrative nelegale, acțiunea având caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim; că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Susține că răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ. că motivul respingerii cererii de plată constă în interpretarea nelegală a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON. Or, nici FGA și nici instanța nu au apreciat dacă recurenta-reclamantă deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, în condițiile în care art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 prevede că FGA procedează la verificarea dosarelor de daună și a creanțelor de asigurări înregistrate în evidențele sale.

Astfel, arată că, în realitate, dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, așa încât nu are relevanță faptul că în interiorul termenului de 30 zile autoritatea a pus în executare sentința civilă, iar, pe de altă parte, arată că acțiunea în despăgubiri nu poate depăși ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, respectiv acțiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată.

În acest sens, invocă dispozițiile art. 52 din Constituția României și dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precizând că litigiul în anularea actului pe care se grefează prezenta cerere în despăgubiri a avut drept obiect cenzurarea refuzului explicit de a soluționa cererea de plată, manifestat prin emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, fiind vorba de un act emis în condițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că orice trimitere la nesoluționarea cererii de plată în termenul legal este lipsită de suport.

Consideră că repararea pagubei în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu poate depăși ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, în care instanța de judecată nu a analizat creanța de asigurare care a făcut obiectul cererii de plată, așadar nu a recunoscut dreptul pretins de către reclamantă.

De asemenea, susține că FGA nu este un asigurător și nu preia ope legis obligațiile vreunui asigurător în faliment, ci are ca scop protejarea creditorului de asigurare, ca unic creditor de asigurare care detine mai multe creante de asigurare, de consecințele insolvenței unui asigurător.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus concluzii scrise.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului recurentei-reclamante, ca nefondat.

II. Decizia instanței de control judiciar

Analizând sentința atacată, în raport cu actele și cu lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenți și cu normele legale incidente în materie, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la 31.08.2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.02.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Normei aprobate prin Ordinul CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 94,99 RON.

Prin acțiunea introductivă reclamanta a solicitat constatarea existenței unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată menționate și să se dispună obligarea acestuia la soluționarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale, iar modificarea acțiunii prin cererea formulată la 31.08.2021 s-a datorat emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 prin care pârâtul a respins cererea de plată a reclamantei.

În ceea ce privește recursul exercitat de reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată argumentele recurentei sunt circumscrise motivului de casare referitor la pronunțarea soluției cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel cum este reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

La data de 29.03.2021 recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18. 02.2016 și să dispună obligarea acestuia la soluționarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispozițiile legale.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 10.06.2021, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18. 02.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 189,99 RON, calculate până la data de 06.09.2021 și în continuare până la data plății efective și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins acțiunea astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată, reținând în esență că potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 "Fondul se poate înregistra la masa credală, în tot cursul procedurii de faliment, în vederea recuperării lor, orice sume, dobânzi și/sau cheltuieli pe care acesta le-a achitat din resursele sale" arată caracterul facultativ al achitării acestor penalități/cheltuieli, această dispoziție fiind și una de siguranță în favoarea Fondului, în cazul achitării eronate, în cadrul unor sume forfetare, a unor părți ce reprezentau dobânzi/cheltuieli, pentru care i s-a permis imediat înregistrarea la masa credală în vederea recuperării lor. Concluzia reclamantului în sensul unei obligații este insuficient fundamentată pe premisele normelor legale existente.

Reclamanta a solicitat, prin cererea modificată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A.

A invocat, în acest sens, prejudiciul suferit prin neplata la termen a creanțelor de asigurare constând în lipsa de folosință a sumelor de bani la care ar fi fost îndreptățită.

Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs formulată de recurentă nu este criticată nicio prevedere legală care să fi fost aplicată în mod eronat de către instanța de judecată, ci se limitează la a arăta că instanța de fond nu a luat în considerare că sunt îndeplinite condițiile răspunderii patrimoniale a autorității, susținând în mod eronat că "în urma reanalizării FGA a achitat către A. sumele solicitate" cu o "întârziere de peste 5 ani, în condițiile în care intimata FGA nu a efectuat nicio plată, a emis Decizia nr. 14454 din data de 17.01.2022 prin care a respins cererea de plată a reclamantei A. având în vedere că sumele solicitate nu reprezintă creanțe de asigurare.

Astfel, este de observat că, prin sentința civilă nr. 4902 din 27 noiembrie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de A. și a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018. A obligat pârâtul F.G.A. să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. A respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Trebuie amintit că Fondul de Garantare a Asiguraților nu este succesor în drepturi și obligații al asigurătorului B. S.A. si nu datorează despăgubiri prin "efectul legii", iar în speță, nu s-a constatat caracterul ilegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta reclamantă, ca și când aceasta ar fi fost necondiționat îndreptățită să le primească.

Sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond și cererea de plată din litigiu, astfel că nefiind stabilit un drept al recurentei reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, recurenta reclamantă nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitorul principal din moment ce încă nu se cunoaște dacă reclamanta are sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Instanța de judecată de față se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) și evaluat cu certitudine, cerință imperativă ce nu se constată a fi îndeplinită.

Or, Conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004,

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Este cert recunoscută de legiuitor atribuția puterii judecătorești de a cenzura conduitele autorităților publice caracterizate de refuzul de soluționare al unei cereri.

Însă, în cazul de față, lămurirea situației dreptului pretins de reclamantă revine instituției FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuții în acest sens, sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond și cererea de plată în discuție.

Dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane", ceea ce nu este ipoteza din speță.

În ceea ce privește existența unui prejudiciu cert, Înalta Curte reține că această condiție nu este îndeplinită, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească acea sumă, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 în dosarul nr. x/2018 s-a dispus:

"Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON."

Reclamanta a solicitat penalități de întârziere calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existența raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, și fapta ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reține că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanța de judecată, prin hotărârea pronunțată, nu au apreciat asupra existenței dreptului reclamantei, ci decizia a fost anulată de către instanță și cu obligația FGA de a cerceta fondul cererii de plată.

Pe de altă parte, cât timp cerințele legate de prejudiciu și faptă ilicită nu s-au constatat anterior a fi îndeplinite (potrivit celor mai sus reținute), nici raportul cauzal nu se stabilește, urmare a lipsei din relația de dependență a elementelor pe care le conectează (prejudiciu/faptă).

În consecință, în limitele în care a fost emisă și analizată de către instanța de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecința învederată de recurenta reclamantă, intimata pârâtă neputând fi obligată la contravaloarea lipsei de folosință în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Mai departe, nu se mai impune examinarea posibilității acordării penalităților sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părți, în litigiul desfășurat în etapa anterioară nereținându-se dreptul reclamantei la plata creanței principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Analizând recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, care privește soluția instanței asupra excepțiilor invocate prin întâmpinarea la cererea modificatoare, în ceea ce privește incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat acest caz de casare prin raportare la soluția primei instanțe pronunțate asupra excepțiilor invocate prin întâmpinare, clamând încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează aceste instituții.

Reține Înalta Curte că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

A susținut recurentul-pârât că raționamentul instanței de fond asupra excepției inadmisibilității a fost bazat pe o interpretare eronată a art. 19 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 și a considerentelor reținute de instanța supremă prin Decizia nr. 22/2019, pronunțată într-un recurs în interesul legii.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, pe care le apreciază nefondate, și în acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că acțiunea reclamantei este admisibilă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acțiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ, iar acest text de lege nu condiționează admisibilitatea cererii în despăgubire formulate pe cale separată de faptul cunoașterii sau nu, de către reclamant, a întinderii pagubei încă de la data emiterii actului administrativ nelegal.

La baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acțiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorității de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acțiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acțiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă.

Or, în cauza de față este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de FGA în cadrul dosarului nr. x/2018, soluționat definitiv la 13.10.2021, în sensul constatării nelegalității deciziei atacate și a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluționare a cererii de plată și nu acordarea de daune moratorii prin acțiunea principală, întrucât partea nu a solicitat la acel moment și despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive, prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată, nu se poate susține cu suficient temei că acțiunea separată a reclamantei pentru despăgubiri întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 ar fi inadmisibilă pentru motivul că cererea de plată în discuție a fost deja soluționată prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 și există o hotărâre judecătorească definitivă. Aceasta, întrucât prin hotărârea judecătorească de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de FGA, instanța nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ținând cont de faptul că singurul motiv analizat și care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depășirii plafonului de 450.000 RON.

Cât privește soluția primei instanțe pronunțate asupra excepției tardivității formulării acțiunii, Înalta Curte constată că și aceasta este legală, criticile formulate de recurentul-pârât din perspectiva încălcării art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 fiind, de asemenea, nefondate.

Acest text de lege reglementează termenul pentru introducerea contestației împotriva deciziei emise de FGA, legea specială neprevăzând însă vreo regulă specială, derogatorie, de la regulile generale în vederea angajării răspunderii patrimoniale a Fondului pentru prejudiciile cauzate prin actele sale constatate nelegale.

Prin urmare, este de observat că potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia poate fi antrenată răspunderea patrimonială a Fondului de Garantare a Asiguraților, termenul de formulare a cererii de plată a despăgubirilor curge de la momentul la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar nu de la data emiterii actului administrativ nelegal.

Or, în cauză, se solicită penalități și dobânzi care, în opinia reclamantei, se datorează pe zi de întârziere, astfel că de la fiecare dată de scadență curge un termen de prescripție diferit. În plus, termenul la care face referire art. 19 alin. (2) este un termen de prescripție, iar nu un termen de decădere, astfel că sancțiunea pentru eventuala nerespectare a acestuia nu este tardivitatea acțiunii, ci respingerea acesteia ca prescrisă.

În concluzie, în mod corect a respins instanța de fond excepția tardivității acțiunii, invocată de recurentul-pârât.

Pentru argumentele în continuare arătate, Înalta Curte nu poate reține nici faptul că ar fi intervenit prescripția extinctivă a dreptului material al reclamantei la acțiune, soluția primei instanțe de respingere a acestei excepții fiind, de asemenea, legală.

Potrivit art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).(...)"

Din interpretarea dispozițiilor art. 11 alin. (2) și art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, reiese că legiuitorul a stabilit un termen special de prescripție aplicabil cererilor în despăgubiri formulate pentru repararea prejudiciului cauzat prin actele administrative nelegale, iar acesta este de 1 an și curge de la data la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin Decizia nr. 22/2019, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii, stabilind că "în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia".

Această dată a fost considerată de către recurentul-pârât a fi ulterioară expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, respectiv data comunicării către reclamantă a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, apreciind că doar începând cu aceste două date au fost certe atât nașterea dreptului la despăgubiri, cât și cuantumul acestora.

Înalta Curte nu poate valida însă raționamentul recurentului-pârât, așa cum de altfel a apreciat în mod corect și prima instanță, deoarece acesta relevă o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în materie.

În concluzie, nu se poate susține că la data introducerii cererii reclamantei ar fi fost împlinit termenul special de prescripție de 1 an, astfel că soluția instanței de fond de respingere a excepției prescripției este legală și, în consecință, va fi menținută.

Referitor la criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că, în realitate, acestea reprezintă apărări sub aspectul normelor legale incidente, nefiind veritabile critici de nelegalitate aduse sentinței de fond din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cum, în prezenta cauză, ambele părți au formulat cereri de recurs împotriva sentinței de fond, solicitând și obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată, iar soluția instanței de control judiciar este de respingere a ambelor recursuri, ca nefondate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate de recurenți.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru argumentele expuse în precedent, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge, ca nefondate, ambele recursuri.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 58 din 19 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și recursul incident promovat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.