ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2539/2023

Ședința publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 01.04.2021 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților (FGA) cu privire la soluționarea cererii sale de plată, obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea modificatoare formulată ulterior, reclamanta A. S.A. a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința civilă nr. 57 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate și cererea de chemare în judecată formulată în cauza ce privește pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022 a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost modificată și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în principal în penalități de întârziere și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea autorității publice.

Susține că, în speță, sunt îndeplinite condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material și moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu, precum și culpa autorității.

Consideră recurenta-reclamantă, în esență, că pârâtul FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente, creanțele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanțe invocate de recurentă împotriva B., în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabil asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, iar, prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, fiind obligat pârâtul să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. S.A. la despăgubiri și a efectuat plata acestora.

Cât privește condiția existenței unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a aplicat în mod eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susține și că există legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluționarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât privește culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca, în îndeplinirea obligațiilor sale, să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, FGA a tergiversat nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greșit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. S.A. prin neplata creanței de asigurare, fiind greșite susținerile primei instanțe în sensul neîndeplinirii condițiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs incident și recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților-FGA, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, și în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, în principal pe cale de excepția și, în subsidiar, ca nefondată, cu obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, sub un prim aspect, arată că în ceea ce privește excepția inadmisibilității, în mod greșit instanța a respins-o, în temeiul prevederilor art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care cererea de plată a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, iar ulterior instanțele au decis definitiv că FGA este obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, și nu la plata sumelor solicitate prin cererea de plată.

Susține că potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, regula este că acțiunea în anularea actului administrativ conține și repararea pagubei cauzate, sens în care invocă jurisprudența Curții de Apel București în materie.

În ceea ce privește respingerea excepției tardivității, arată că recurenta-reclamantă ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluționarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea Deciziei de soluționare a acesteia, și nu după 3 ani, acțiunea de față fiind tardivă în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Susține că potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, împotriva deciziei de respingere de către FGA a sumelor pretinse se poate formula contestație, în condițiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, care la alin. (2) prevede că se poate formula contestație la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancțiunea decăderii.

Prin urmare, având în vedere că societatea reclamantă a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită aplicarea de penalități/dobânzi, precum și faptul că nu există niciun motiv ca să nu fi cerut aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în dosarul nr. x/2018, consideră că acțiunea de față este tardivă, în raport cu art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția prescripției, invocă art. 19 din Legea nr. 554/2004 și arată că reclamanta cunoștea producerea prejudiciului și întinderea acestuia odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data de 28.01.2016, data depunerii cererii de despăgubiri. Mai mult, recurenta-reclamantă cunoștea producerea și întinderea acestuia prejudiciului începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, respectiv de la data de 07.05.2018.

Consideră ca nu poate fi primită susținerea recurentei-reclamante că a cunoscut nașterea dreptului la despăgubiri doar la data de 13.10.2021, data soluționării definitive a dosarului nr. x/2018, având în vedere că a depus prezenta acțiune înainte de această dată, iar, pe de altă parte, în Decizia ICCJ - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii nr. 22/2019 s-a statuat că pronunțarea unei hotărâri judecătorești având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripție specială, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul și întinderea sa.

Arată că împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat, sau nu a fost achitat deloc, nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripție pentru despăgubirile solicitate în condițiile art. 1, 8 și 19 din Legea 554/2004.

În acest sens, consideră că termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor s-a împlinit un an mai târziu, termenul fiind prescris la data depunerii acțiunii, respectiv 01.04.2021.

Pe fondul cauzei, arată că în speță, considerentele instanței de fond sunt străine de obiectul cauzei, motiv pentru care solicită schimbarea considerentelor, având în vedere că suma de 153,93 RON solicitată de A. S.A. nu se încadrează noțiunii de creanță de asigurare, motiv pentru care FGA a emis Decizia nr. 44157/03.01.2022, prin care a respins cererea de plată, această decizie fiind comunicată A. la 07.02.2022.

Solicită respingerea penalităților de întârziere, întrucât Legea nr. 213/2015 nu conține un termen de soluționare a cererilor de plată, astfel că penalitățile nu pot fi acordate.

Susține că în cauză nu se poate reține nici nesoluționarea în termen a unei cereri și nici refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, întrucât cererea de plată nr. x/18.02.2016 a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2008.

Mai arată că FGA acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor produselor și serviciilor de asigurări, iar nu ca obligații proprii ale sale, astfel că FGA nu se substituie, nu succede și nu reprezintă asiguratorii în faliment.

Referitor la termenul rezonabil de soluționare a cererii de plată, invocă interpretarea în materie a CEDO, confirmată de soluțiile ÎCCJ, susținând că în speță termenul rezonabil nu a fost încălcat, în condițiile în care până la data de 28.04.2016 s-a aflat în imposibilitatea legală de a face plăți către creditorii de asigurări, conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, legea condiționând aceste plăți de rămânerea definitivă a hotărârii privind falimentul asiguratorului.

Consideră că, în aceste condiții, nu poate fi vorba de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri și nici de un refuz nejustificat și că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată a fost depășirea plafonului instituit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Precizează că nici instanța învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 și nici FGA nu au apreciat dacă recurenta-reclamantă deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, ci în dosarul anterior menționat, FGA a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, ceea ce a presupus verificarea în prealabil a dosarelor de daună de către Comisia specială din cadrul FGA, urmată de plată sau de emiterea unei noi decizii, întrucât nu se poate susține că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naștere în patrimoniul A. S.A. a unui drept la despăgubiri.

Astfel, susține că în speță nu pot fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea într-un termen rezonabil a cererii de plată, întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condițiile acestui text de lege.

De asemenea, solicită respingerea și a cererii subsidiare, privind plata dobânzilor penalizatoare, în baza art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în cauză nefiind vorba de nesoluționarea în termen a unei cereri și nici de refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

Totodată, arată că art. 1 din O.G. nr. 13/2011 impune existența unei convenții pentru stabilirea ratei dobânzii, o astfel de convenție neexistând în cauza de față, iar, pe de altă parte, dispozițiile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 se aplică profesioniștilor, or FGA este o instituție de drept public.

Mai arată că dobânda legală penalizatoare este datorată pentru neîndeplinirea unei obligații la scadență, însă recurenta-reclamantă o pretinde pentru neîndeplinirea de către FGA a obligației de soluționare în termenul legal a cererii de plată, fără a proba anularea prin hotărâre judecătorească a actului administrativ asimilat, respectiv a nesoluționării cererii de plată într-un anumit termen.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, prin care invocă excepția nulității recursului, iar, pe fond, solicită respingerea recursului recurentei-reclamante, ca neîntemeiat.

Arată că ulterior pronunțării sentinței civile nr. 4902/27.11.2018, FGA a achitat către A. S.A. sumele solicitate, după analizarea cererii de plată nr. x/18.02.2016, motiv pentru care A. S.A. susține în mod neîntemeiat existența unui prejudiciu pentru neplata sumei la scadență conform art. 1535 C. civ., întrucât suma solicitată nu este datorată.

De asemenea, invocă lipsa prejudiciului și a lipsa legăturii de cauzalitate dintre prejudiciu și faptă, A. S.A. nefiind lipsită de folosința sumei de bani, deoarece aceasta nu a fost niciodată îndreptățită la recuperarea acesteia.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la sentința atacată și la actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamanta A. S.A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/2016, constând în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanță a respins excepțiile invocate în cauză, respectiv excepția inadmisibilității, excepția tardivității și excepția prescripției, precum și cererea de chemare în judecată în cauza ce privește pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

Împotriva sentinței instanței de fond au declarat recurs principal recurenta-reclamantă A. S.A. și recurs incident recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților.

II.1.1. În ceea ce privește recursul formulat de recurenta-reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată că este nefondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând din perspectiva acestui motiv de casare recursul formulat, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor formulate.

Înalta Curte reține că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituția României, coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce au următorul conținut:

Art. 52 din Constituție:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică."

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului, și recunoașterea dreptului sau interesului, respectiv repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reține, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleași condiții ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din C. civ., respectiv se cer a fi îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui prejudiciu cert, existența faptei ilicite și existența raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu; în ceea ce privește vinovăția, aceasta este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

Astfel, răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanțială proprie, ci pe natura și suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligațiile generale din materia răspunderii civile în drepturi și obligații particulare, cu trăsături proprii materiei dreptului administrativ.

Cu alte cuvinte, răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi și obligații conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârșirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei.

În ceea ce privește existența faptei ilicite, recurenta-reclamantă a susținut că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat și că este evident că actul administrativ prin care a fost soluționată inițial cererea de plată este unul nelegal, el având relevanța unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Cu toate acestea, rezolvarea problemei atribuirii unui caracter ilicit conduitei FGA implică cercetarea activității acestuia și a implicării în îndeplinirea obligației speciale care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reține că art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabilește rolul Fondului, în sensul că "Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative și obligatorii, încheiate, în condițiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege și în limita resurselor financiare disponibile la momentul plății, așa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilitățile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanțele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Sub acest aspect, se impune a se reține că Fondul de Garantare a Asiguraților nu este succesor în drepturi și obligații al asigurătorului B. S.A. și nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Prin urmare, nici normele în vigoare la data subrogației și nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina pârâtului FGA obligația de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situația premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri și că, în realitate, reclamanta confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluționarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situații aceasta fiind ținută să facă dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de constatare a nelegalității actului tipic sau asimilat. Or, în speță, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri numai cu privire la existența unui act administrativ tipic nelegal, nu și cu privire la existența actului administrativ asimilat nelegal (nesoluționarea în termen).

Astfel, Înalta Curte reține că, în speță, nu s-a constatat caracterul nelegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă, în condițiile în care aceasta nu era îndreptățită necondiționat să le primească.

Pe de altă parte, în cauză, se constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins 435 de cereri de plată formulate de A. S.A., în sumă totală de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată de față, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2, anexat deciziei, cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. De asemenea, a respins acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Prin urmare, nefiind stabilit în mod efectiv un drept al recurentei-reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, aceasta nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitul principal, din moment ce încă nu se cunoaștea dacă reclamanta avea sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existența lui este sigură, neîndoielnică și, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent, însă această ipoteză nu se regăsește în ceea ce privește prejudiciul pretins a fi suferit de reclamantă în prezenta cauză.

Instanța de judecată se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) și evaluat cu certitudine, cerință ce nu este îndeplinită în prezenta cauză, astfel că nu vor putea fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condițiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aspect ce a fost reținut în mod corect de către instanța de fond.

Dincolo de aceste aspecte, se constată că litigiul dedus judecății în prezenta cauză a fost determinat de refuzul autorității pârâte de a soluționa efectiv cererea reclamantei.

Conform dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este cert recunoscută de către legiuitor atribuția puterii judecătorești de a cenzura conduitele autorităților publice caracterizate de refuzul de soluționare a unei cereri.

Or, în cazul de față, lămurirea situației dreptului pretins de recurenta-reclamantă revine instituției FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuții în acest sens, sentința Curții de Apel București nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată în discuție.

În acest context, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

În ceea ce privește existența unui prejudiciu cert, Înalta Curte reține că această condiție nu este îndeplinită în prezenta cauză, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească suma solicitată prin cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Astfel, reclamanta a solicitat penalități de întârziere și dobânda aferentă, calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existența raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și fapta presupus ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reține că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanța de judecată, prin hotărârea pronunțată, nu au apreciat asupra existenței dreptului reclamantei la acordarea despăgubirii solicitate prin cererea de plată, ci decizia intimatului-pârât a fost anulată de către instanță cu obligarea acestuia de a cerceta fondul cererii de plată, și nu de a proceda la achitarea directă a respectivei sume.

În consecință, în limitele în care a fost emisă și analizată de către instanța de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecința învederată de recurenta-reclamantă, intimatul-pârât neputând fi obligat la plata contravalorii lipsei de folosință în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Astfel, nu se mai impune examinarea posibilității acordării penalităților sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părți, în litigiul desfășurat în etapa anterioară nereținându-se dreptul reclamantei la plata creanței principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanțe a fost dată cu interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

II.1.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților-FGA, Înalta Curte constată că și acesta este nefondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că recurentul-pârât a criticat, în primul rând, soluția primei instanțe pronunțate asupra excepțiilor inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii, pe care le-a invocat prin întâmpinarea formulată față de cererea modificatoare, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, deși partea și-a întemeiat cererea de recurs pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din dezvoltarea argumentelor expuse în cuprinsul acesteia rezultă că nu a arătat, în concret, punctual, motivele pe care hotărârea de fond ar fi trebuit să se întemeieze, motivele contradictorii sau străine de natura cauzei pe care le cuprinde sentința primei instanțe, neindicând, prin urmare, care dintre ipotezele motivului de casare invocat, ce vizează nemotivarea hotărârii, este incidentă în cauză.

Or, în condițiile în care a invocat exclusiv formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să poată fi încadrate în aceste dispoziții legale, instanța de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinței recurate din această perspectivă, nemulțumirea părții cu privire la soluția adoptată de prima instanță și simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect. În acest context, Înalta Curte reține că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată neputând fi reținută câtă vreme nu a fost susținută și dovedită.

Cât privește incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat acest caz de casare prin raportare la soluția primei instanțe pronunțate asupra excepțiilor invocate prin întâmpinare, clamând încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ce reglementează aceste instituții.

Reține Înalta Curte că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față, aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

A susținut recurentul-pârât că raționamentul instanței de fond asupra excepției inadmisibilității a fost bazat pe o interpretare eronată a art. 19 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 și a considerentelor reținute de instanța supremă prin Decizia nr. 22/2019, pronunțată într-un recurs în interesul legii, considerând, dimpotrivă, că acțiunea reclamantei este inadmisibilă pentru argumentele arătate prin cererea de recurs.

Contrar susținerilor recurentului-pârât, pe care le apreciază nefondate, și în acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că acțiunea reclamantei este admisibilă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acțiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ, iar acest text de lege nu condiționează admisibilitatea cererii în despăgubire formulate pe cale separată de faptul cunoașterii sau nu, de către reclamant, a întinderii pagubei încă de la data emiterii actului administrativ nelegal.

La baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorității stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acțiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorității de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acțiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acțiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalității actului administrativ sau a refuzului printr-o sentință judecătorească definitivă.

Prin urmare, excepția inadmisibilității, întemeiată pe argumentele invocate de către recurentul-pârât, a fost în mod corect respinsă de către instanța de fond.

Referitor la excepția tardivității acțiunii, de asemenea, se reține că în mod legal a fost respinsă de prima instanță, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeași lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, iar decizia prin care refuzul Fondului de Garantare a Asiguraților de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, așadar dreptul la acțiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleași considerente, în mod corect a fost respinsă și excepția prescripției.

Așa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 01.04.2021, care ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/18.02.2016, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentința nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018 (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal), s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, s-a anulat Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acțiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza Deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum și faptul că nici Fondul și nici instanța judecătorească învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situația concretă a reclamantei, în sensul de a se stabili concret dacă deține o creanță de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existența și întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată din speță.

Așadar, rezultă că dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanței (01.04.2021) existența creanței era strâns legată de anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluționat definitiv la data de 13.10.2021, cât și de lămurirea existenței în beneficiul reclamantei a creanței principale.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanță prin efectuarea plății, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

De altfel, prin această manifestare unilaterală de voință recurentul-pârât a procedat la recunoașterea voluntară a dreptului a cărui prescripție se invocă, iar această manifestare de voință produce efecte juridice, în sensul că înlătură posibilitatea recurentului-pârât de a invoca excepția prescripției dreptului la acțiune al recurentei-reclamante.

Pe fondul cererii de recurs, criticile recurentului-pârât se referă la faptul că în speță nu poate fi vorba de nesoluționarea în termenul legal a unei cereri și nici de un refuz nejustificat și că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată a fost depășirea plafonului instituit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015; că nu pot fi acordate despăgubiri pentru nesoluționarea într-un termen rezonabil a cererii de plată, întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condițiile acestui text de lege, solicitând respingerea inclusiv a cererii subsidiare, privind plata dobânzilor penalizatoare, în baza art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în cauză nefiind vorba de nesoluționarea în termen a unei cereri și nici de refuzul nejustificat de soluționare a cererii, sens în care a prezentat aspecte legate de caracterul dobânzii legale penalizatoare.

Or, în condițiile în care instanța de fond a respins acțiunea reclamantei, iar soluția a fost menținută în recurs prin respingerea cererii de recurs a recurentei-reclamante, criticile recurentului-pârât nu se mai impun a fi analizate, în condițiile în care soluția instanței de fond a fost favorabilă FGA.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală sub aspectele recurate de către recurentul-pârât.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

De asemenea, în baza aceluiași termei de drept, Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Față de soluția pronunțată, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile art. 453 C. proc. civ., sens în care va respinge cererile de acordare a cheltuielilor de judecată formulate de recurenta-reclamantă și de recurentul-pârât, ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Respinge cererile de acordare a cheltuielilor de judecată formulate de recurenta-reclamantă și de recurentul-pârât, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 mai 2023.