ÎCCJ, decizie (scj.ro #219301)

Contenciosul subiectiv. Dreptul la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat printr-un act administrativ nelegal anulat de instanța de judecată

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ

Index alfabetic:

Contenciosul subiect

Act administrativ nelegal

Mandat de membru în consiliul de administrație

Prejudiciu

Despăgubiri

Legea nr. 554/2004, art. 18

În materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, regula este că reclamantul nu poate promova acțiuni judecătorești al căror obiect principal să îl constituie obligarea autorității publice la plata de despăgubiri, iar reclamantul, pentru a dovedi fapta ilicită a autorității publice și a-și justifica pretențiile financiare, trebuie să atașeze cererea sa în despăgubiri la o cerere principală care să vizeze anularea actului administrativ sau obligarea autorității publice la rezolvarea unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim.

În urma stabilirii nelegalei emiterii a actului administrativ având ca obiect încetarea mandatului de membru în consiliul de administrație al Institutului de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare, lipsirea persoanei de plata indemnizație pe perioada cât a produs efecte actul administrativ nelegal emis reprezintă un prejudiciu efectiv suferit, care trebuie cuantificat, cu atât mai mult cu cât, petitul referitor la repunerea în situația anterioară nu mai este posibil de a fi pus în aplicare.

Întotdeauna, în cazul unui act administrativ nelegal de destituire a unui funcționar public, aceasta se va afla în imposibilitatea de a-și exercita mandatul, astfel că nu se poate reține un fel de fine de neprimire prin împrejurarea că neexercitarea mandatului nu poate conduce la acordarea de despăgubiri materiale, întrucât acest lucru ar conduce la imposibilitatea aplicării textului legal, respectiv art. 18 din Legea nr. 554/2004, care impune repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ nelegal anulat de instanța de judecată.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5450 din 20 noiembrie 2023

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/3/2021 (ca efect al declinării de la Tribunalul București, Secția a VIII – a conflicte de muncă și asigurări sociale, dispuse prin sentința civilă nr. 4437/15.06.2021), reclamantul

A.

a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții

Ministerul Educației, Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării

și

Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București

cu privire la nelegalitatea

Ordinului ministrului educației și cercetării nr. 6260/ 21.12.2020

pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării și inovării nr. 758 / 06.09.2018 privind componența Consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București, ordin prin care, la jumătatea mandatului legal de membru al Consiliului de administrare al I.N.C.D.B.A. – I.B.A. București, reclamantul a fost eliminat din calitatea de membru al CA.

Prin

sentința civilă nr. 798 din 21 aprilie 2022, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

a respins, ca neîntemeiate, excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Educației și inadmisibilității acțiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile față de acest minister, invocate de pârâtul Ministerul Educației; a admis, în parte, acțiunea; a anulat Ordinul emis de Ministerul Educației și Cercetării nr. 6260 /21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării și inovării nr. 758 /06.09.2018 privind componența Consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București numai în ceea ce privește revocarea reclamantului A. din componența Consiliului de Administrație și a respins, în rest, acțiunea.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs atât reclamantul A., cât și pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A.

Reclamantul

A.

a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat casarea în parte a sentinței cu privire la capătul de cerere având ca obiect repararea prejudiciului.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Anularea Ordinului neînsoțită de nicio obligație de reparare a prejudiciului nu produce niciun efect juridic. Recurentul a arătat că cererea de chemare in judecata cuprinde trei petituri și 8 solicitări aferente acestora. Petitul 1 cuprinde solicitarea de a se constata nelegalitatea emiterii de către Ministerul Educației si Cercetării, M.E.C., a Ordinului nr. 6260/21.12.2020 și solicitarea de a se dispune anularea Ordinului nr. 6260/ 21.12.2020, ca fiind nelegal; petitul II cuprinde 2 (doua) solicitări de recunoaștere a dreptului pretins și de recunoașterea interesului legitim.

Petitul III cuprinde 4 (patru) solicitări si anume:

- Solicitarea 3.1. - recunoașterea prejudiciului pe care 1-a produs asupra reclamantului emiterea nelegala a Ordinului M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020 de modificare a Ordinului M.C.I. nr. 758/ 6.09.2018 prin care fusese numit, în condițiile legii, membru în Consiliului de Administrație al Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare (I.N.C.D.B.A.) – I.B.A. București, pentru un mandat de 4 ani;

- Solicitarea 3.2. - să se dispună rămânerea în calitatea de membru al CA în I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București până la expirarea mandatului pe care 1-a primit reclamantul în mod legal și justificat;

- Solicitarea 3.3. - să oblige pârâții M.E.C. și M.C.I.D. la repunerea în situația anterioară emiterii nelegale a Ordinului M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020, prin care i-a fost anulat nejustificat și nelegal un drept de munca legal dobândit;

- Solicitarea 3.4. - obligarea pârâților și în mod concret a paratului I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București ca plătitor al drepturilor salariale pentru activitatea de membru al CA, la plata despăgubirilor aferente perioadei dintre suprimarea abuzivă, nejustificată și nelegală a dreptului la muncă (activitate) prin anularea calității de a fi membru al CA și momentul în care va fi repus în calitatea suprimată de membru al CA.

Recurentul a arătat că a criticat respingerea petitului 3 și a tuturor solicitărilor aferente acestuia. Decizia de anulare a actului administrativ nu oferă nicio soluție la solicitarea legitima si absolut îndreptățită de a primi despăgubire pentru prejudiciul care i s-a adus prin încălcarea legii. Având in vedere faptul de încălcare a unui drept la munca, a unui drept de a desfășura o activitate retribuita pentru munca desfășurată în cadrul Consiliului de Administrație, în calitatea sa de membru al CA, instanța a interpretat în mod absolut eronat și nelegal solicitarea la despăgubire și nu a obligat pârâții responsabili la dezdăunarea fireasca a prejudiciului.

Din documentele existente în dosarul cauzei, rezulta fără echivoc faptul ca cele doua solicitări din petitul II sunt perfect îndreptățite și legale, respectiv dreptul pretins de a fi repus în situația anterioară eliminării abuzive și nelegale din calitatea de membru al CA prin emiterea nelegala a Ordinului M.E.C. nr. 6260/21.12.2020; Interesul legitim, absolut legal, de a i se face dreptate de către instanță, cu folosul practic material si cel moral care sunt legitime, prin obligarea pârâților in a-i repara in totalitate vătămările pe care i le-au pricinuit. Eroarea de fond pe care o face instanța este neînțelegerea faptului ca solicitarea sa se refera la cererea de despăgubire pentru prejudiciul pe care i l-au cauzat pârâții tocmai pentru ca i-au suprimat dreptul legal si posibilitatea de a-și desfășura activitatea (munca) de membru al CA si nicidecum nu se refera la vreo cerere de a primi indemnizația fără sa fi prestat activitatea (munca) aferenta acesteia.

Deoarece la fond instanța a interpretat, în mod eronat, superficial și paradoxal, solicitarea sa de a fi despăgubit ca si cum ar fi solicitat plata salarială, a indemnizației de membru al CA pentru o munca neefectuată, recurentul a prezentat un calcul simplu al valorii daunei materiale care i s-a adus, pe care o solicită în conformitate cu art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Soluția dată de instanța de fond de admitere în parte a acțiunii formulate nu are nicio putere juridică și niciun efect juridic pentru reparația daunei și prejudiciului aduse reclamantului, nefiind rezolvat în niciun fel fondul cererii de chemare în judecată.

Având în vedere încălcarea dreptului la muncă, a unui drept de a desfășura o activitate retribuită pentru munca desfășurată în cadrul Consiliului de Administrație, în calitatea sa de membru al CA, instanța de fond a respins în mod eronat și nelegal solicitarea sa legitimă și legală la despăgubire, fără a obliga pârâții responsabili la dezdăunarea fireasca a prejudiciului. Preluând interpretarea absolut eronată a pârâtului M.C.I.D., instanța de fond, în mod greșit, a considerat solicitarea reclamantului la despăgubirea prejudiciului ca fiind o solicitare de a primi un drept salarial pentru care nu a desfășurat activitatea aferentă. Prin urmare, constatarea nelegalității emiterii Ordinului MEC și anularea acestuia este o soluție superfluă, neavând deci nicio putere juridică, iar aceasta nu poate reprezenta o soluționare a cauzei judecate și, respectiv, o reparație a pagubei care i-a fost pricinuită de către pârâți.

În opinia recurentului-reclamant, au fost încălcate sau ignorate prevederile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 republicata, respectiv art. l, alin. (1) și alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. a), o) și p), art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (1), art.18 alin. (1) și alin. (4), precum și alte prevederi legale referitoare la drepturile salariale sau asimilate acestora, precum dreptul la muncă.

A mai arătat recurentul-reclamant că solicitarea de a obliga pârâții la repunerea în situația anterioara emiterii nelegale a Ordinului M.E.C. a fost respinsă fără nicio justificare sau argumentare legală, formularea „repunerea reclamantului în situația anterioara de membru al CA nu se mai poate dispune”, fiind fără niciun temei. De asemenea, motivarea acestei solicitări este redată în cuprinsul hotărârii la paginile 23 și 24, fiind preluată întocmai din întâmpinarea pârâtului Ministerul Cercetării Inovării și Digitalizării, de la paginile 5 și 6 ale textului acesteia.

Deoarece prin hotărârea recurată nu i s-a recunoscut prejudiciul provocat de către părțile intimate prin emiterea și aplicarea Ordinului M.E.C., prin care i s-a suprimat în mod abuziv dreptul de a presta o activitate (muncă) ca membru al CA și, drept consecință, a fost privat de venitul de tip salarial sub forma indemnizației, recurentul a precizat că valoarea bruta a indemnizației, la data de 21.12.2020, când a fost emis Ordinul M.E.C. nr. 6260/ 21.12.2020, era de 2938 lei/ lună. Având în vedere faptul că perioada în care a fost suprimat dreptul legal obținut de a presta activitate în CA a fost de 21 luni (între 21.12.2020 și septembrie 2022, inclusiv), rezultă valoarea daunei care i-a fost adusă, în mod real și concret, și anume de 61.551 lei (2938 lei/luna x 21 luni), aceasta fiind valoarea minimă a despăgubirii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 483 alin. (1) si art. 488 pct. 6 si pct. 8 C. proc. civ.

3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării

Prin recursul formulat, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării a susținut că instanța de fond, în mod greșit, a apreciat nelegalitatea Ordinului M.E.C. nr. 6260/21.12.2020 în ceea ce privește revocarea reclamantului din consiliul de administrație al Institutului Național de Cercetare Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare (I.B.A.) București de către reprezentantul legal al autorității care a emis ordinul de numire, în speța, actualul M.C.I.D. (fostul Minister al Educației și Cercetării)

Dispozițiile prevăzute în art. 9 din H.G. nr. 637/2003 pentru aprobarea regulamentului cadru de organizare și funcționare a institutelor naționale de cercetare dezvoltare, respectiv art. 8 din anexa l la H.G. nr. 546 /2010 privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Național de Cercetare Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare nu se interpretează în sens limitativ, în aplicarea acestora autoritatea de stat având dreptul legal de a emite ordine de ministru, care să stabilească modalitatea privind nominalizarea reprezentanților ministerului coordonator și a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naționale de cercetare dezvoltare și ale instituțiilor publice de cercetare dezvoltare.

Din perspectiva legalității, consideră recurentul că instanța nu putea reține elementele de nelegalitate, aspectele evocate de intimatul-reclamant nefiind concludente sub aspectul nulității actului.

Cu privire la manifestarea legalității și oportunității emiterii actului administrativ contestat, la momentul emiterii se poate constata faptul că reclamantul nu a adus elemente de probă care să combată maniera abuzivă, nelegală și inoportună a emiterii acestuia, conform prevederilor art. 249 C. proc. civ.

A mai arătat recurentul că oportunitatea sau necesitatea este acea instituție juridică ce desemnează abilitarea legală a organului autorității administrației publice de a aprecia, luând în considerare momentul, locul, impactul structural, fezabilitatea economică și evoluția socială, adoptarea măsurii celei mai eficiente, din punct de vedere material și uman, dintre opțiunile posibile, în vederea realizării în mod optim a interesului public, a cărui realizare constituie însuși scopul activității administrației publice. Oportunitatea implică, drept corolar al puterii publice cu care este învestit organul emitent, limitarea, în structura sa obiectivă și subiectivă, a dreptului de evaluare de care se prevalează acesta.

Prin urmare, dacă atribuția legală de apreciere este străină organului emitent, se găsește în situația încălcării principiului legalității, principiu care fundamentează emiterea/adoptarea oricărui act administrativ, atrăgând sancțiunea anulării sau chiar a inexistenței acestuia. Totodată, dacă dreptul de apreciere de care se bucură administrația publică este exercitat prin depășirea unui raport rezonabil de proporționalitate între măsura luată și scopul urmărit, atunci ne găsim în ipoteza unui exces de putere, instituție juridică reglementată de către dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În speță de față, nu s-a probat de către reclamant nelegalitatea emiterii actului administrativ contestat, iar instanța nu putea prezuma maniera abuzivă, nelegală și inoportună de emitere a actului contestat, câtă vreme recurentul-pârât a avut competența de a își manifesta oportunitatea de apreciere a emiterii actului administrativ la acel moment, fiind evidentă preluarea întocmai în motivare a afirmațiilor reclamantului fără ca instanța de fond să se aplece asupra unor dovezi în susținerea acestora.

În consecință, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.1. Întâmpinarea formulată de recurentul A.

Recurentul

A.

a formulat

întâmpinare

la cererea de recurs formulata de către intimatul-parat Ministerul Cercetării Digitalizării și Inovării, prin care a solicitat respingerea acestuia.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Intimatul a invocat nulitatea recursului, ca urmare a faptului că cererea de recurs a paratului M.C.I.D. nu este semnata de către reprezentantul legal al M.C.I.D., adică de către ministru, ci de către Secretarul General al ministerului și fără a menționa în vreun fel documentul de împuternicire prin delegare de competenta din partea ministrului. În plus, pe cerere nu este menționată si semnata persoana care a întocmit-o. Prin acest mod defectuos de prezentare a solicitării către instanța de judecata, se ignora prevederile legale privind reprezentarea in fata justiției a oricărei persoane juridice sau fizice.

Pe fond, s-a solicitat înlăturarea criticilor invocate de către recurentul-pârât.

4.2. Întâmpinarea formulată de Pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digital1zării (M.C.I.D.)

Pârâtul

Ministerul Cercetării, Inovării și Digital1zării (M.C.I.D.)

a formulat întâmpinare la recursul formulat de reclamant, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca neîntemeiat.

În motivarea întâmpinării, s-a arătat că, având în vedere data de 21.04.2022 la care instanța de fond s-a pronunțat și ținând cont că mandatul prin care fusese numit recurentul-reclamant ar fi ajuns la termen în data de 06.09.2022, iar comunicarea sentinței civile nr. 798 /21.04.2022, pronunțate de Curtea de Apel București s-a făcut în data de 11.01.2023, reiese clar că acest petit a rămas fără obiect.

Față de solicitarea recurentului-reclamant de a obliga pârâtul I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București la plata despăgubirilor aferente pe perioada dintre suprimarea acestuia și momentul în care va fi repus în calitatea de membru al CA al I.N.C.D.B.A.- I.B.A. București, instanța de fond a constatat, în mod corect, faptul că pentru a beneficia de indemnizația pe care o primesc membrii consiliului de administrație, este nevoie ca aceștia să presteze, să desfășoare activitatea propriu-zisă, opinia intimatului-pârât expusă în întâmpinare fiind corectă.

Apreciază și instanța de fond faptul că recurentul-reclamant nu se află în situația încălcării unor drepturi de muncă, astfel cum eronat susține. Legea nr. 53/2003 republicată (Codul muncii) reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum și jurisdicția muncii. Codul se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii. Astfel, Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a institutelor naționale de cercetare-dezvoltare aprobat prin H.G. nr. 637/2003, conține dispoziții specifice derogatorii; membrii consiliului de administrație își păstrează calitatea de angajați la instituția sau unitatea de la care provin, precum și toate drepturile și obligațiile care derivă din această calitate și doar pentru activitatea desfășurată în calitatea de membri ai consiliului, beneficiază de o indemnizație lunară stabilită de consiliu. Față de pretenția recurentului-reclamant de a determina cuantumul daunelor la care se consideră îndreptățit, respectiv suma de 61.551 lei, această operațiune de precizare a valorii daunelor nu a făcut obiectul cererii de chemare în judecată, astfel că, în recurs nu poate fi invocată.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 C. proc. civ.

5.1

. Recurentul

A.

a formulat răspuns la întâmpinarea intimatului-parat Ministerul Cercetării Inovării și Digitalizării - M.C.I.D., prin care a reiterat solicitările din cererea sa de recurs.

5.2.

Recurentul

Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării (M.C.I.D.)

a formulat răspuns la întâmpinarea formulată de către intimatul-reclamant la recursul recurentului-pârât, prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului, ca nefondată.

S-a arătat că prin Ordinul Ministrului Cercetării, Inovării și Digitalizării nr. 21364/ 13.09.2022, la art. 6 domnului secretar general B. i-a fost delegată atribuția de a semna în numele și pentru ministru actele de procedură necesare instrumentării cauzelor aflate pe rolul instanțelor de judecată.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 201 alin. (2) C. proc. civ.

La data de 07 noiembrie 2023, Înalta Curte a respins, ca nefondată, excepția nulității recursului pentru lipsa dovezii calității de reprezentant a semnatarului recursului, formulat de recurentul-pârât, excepție invocată de recurentul-reclamant, pentru motivele reținute în considerentele încheierii de ședință de la data respectivă.

7.1. Situația de fapt reținută de prima instanță

Institutul National de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București a fost înființat în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr. 546/9 iunie 2010 privind înființarea, organizarea și funcționarea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București și pentru modificarea anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului

Potrivit Anexei 1 - Regulament de organizare și funcționare a Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București, conducerea institutului național este asigurată de consiliul de administrație, iar Consiliul de administrație este format din 7 membri, cetățeni români, numiți prin ordin al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale, cu avizul autorității de stat pentru cercetare-dezvoltare, la propunerea conducerii autorității de la care aceștia provin, pentru un mandat de 4 ani, care poate fi reînnoit o singură dată.

Prin

Ordinul

Ministerului Cercetării și Inovării

nr. 758 /06.09.2018

, reclamantul A. a fost nominalizat în Consiliul de Administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București (poz. 7), începând cu data ordinului.

Mandatul de membru în Consiliul de Administrație al Institutului este stabilit pentru 4 ani (potrivit art. 2 din ordin).

Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București (I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București) funcționează în prezent în coordonarea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, conform Hotărârii Guvernului nr. 371 din 29.03.2021, Anexa nr. 5 - Institutele naționale de cercetare-dezvoltare care funcționează în coordonarea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării (nr. crt. 35), dar la data emiterii Ordinului Ministrului Educației și Cercetării nr. 6260 din 21.12.2020 pentru modificarea Ordinului ministrului Cercetării și Inovării nr. 758 din 06.09.2018 privind componența Consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București, I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București era în coordonarea Ministerului Educației și Cercetării, conform Hotărârii Guvernului nr. 24/2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației și Cercetării (Anexa nr. 4 - Institutele naționale de cercetare-dezvoltare care funcționează în coordonarea Ministerului Educației și Cercetării (nr. crt. 35). Drept urmare, prerogative de modificare a componenței Consiliului de administrație al I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București are Ministrul Educației și Cercetării.

Pârâtul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București, în întâmpinare, arată că nu a fost informat de intenția de modificare a componenței CA, ci doar i s-a comunicat, prin e-mail, Ordinul nr. 6260/ 21.12.2020, primit de către Directorul general în 29.12.2020; a luat doar act de voința organului ierarhic superior.

La nivelul Ministerului Educației și Cercetării, a fost elaborat Ordinul nr. 5323/24.09.2020 de aprobare a Metodologiei privind nominalizarea reprezentanților Ministerului Educației și Cercetării și a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare și ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare.

Prin actul administrativ, s-a urmărit să se stabilească anumite criterii pe baza cărora pot fi nominalizate persoanele în cadrul consiliilor de administrație, persoane care pot fi atât funcționari publici, cât și persoane cu contract individual de muncă, cum se arată în întâmpinarea din 20.04.2021 de către pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării.

Prin

Ordinul

Ministerului Educației și Cercetării nr. 5623/24.09.2020

, începând cu data ordinului, s-a aprobat Metodologia privind nominalizarea reprezentanților Ministerului Educației și Cercetării și a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare și ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare, prezentată în Anexa la ordin.

Prin

Ordinul nr. 6260/21.12.2020

pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării și inovării nr. 758/06.09.2018 privind componența Consiliului de Administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București, emis de Ministerul Educației și Cercetării, s-a dispus:

„

Art. I - Începând cu data prezentului ordin, se modifică componența consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – IBA București, în conformitate cu Anexa la prezentul ordin.

Art. II - Mandatul de membru al Consiliului de administrație pentru persoanele nominalizate la art. I este valabil până la expirarea mandatului în curs acordat consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – IBA București, conform OMCI nr. 758/6.09.2018.

Art. III - Persoanele

menționate în Anexa la prezentul ordin și Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - IBA București vor aduce la îndeplinire prevederile prezentului ordin

.”

În

Anexa la Ordinul ministrului educației și cercetării nr. 6260 /21.12.2020

, s-a stabilit

„Componența consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare – I.B.A. București:

NOTĂ:

Poziția 4 va fi completată ulterior

”.

Noua componența consiliului de administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București a fost propusă prin

Referatul de aprobare

pentru modificarea Ordinului ministrului cercetării și inovării nr. 758/06.09.2018 privind componența Consiliului de Administrație al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Bioresurse Alimentare - I.B.A. București, emis sub nr. x/17.12.2020, aprobat de ministru, în care se arată că au fost efectuate, printre modificări:

„domnul I., precum și domnul A. au fost revocați din componența consiliului de administrație, deoarece nu îndeplinesc condițiile

privind nominalizarea specialiștilor în consiliile de administrație prevăzute de O.M.E.C. nr. 5623/24.09.2020 de aprobare a Metodologiei privind

nominalizarea reprezentanților Ministerului Educației și Cercetării și a specialiștilor în consiliile de administrație ale institutelor naționale de cercetare-dezvoltare și ale instituțiilor publice de cercetare-dezvoltare”.

În

Anexa nr. 3 la Metodologia

aprobată prin Ordinul nr. 5623/24.09.2020, sunt prevăzute condițiile pe care trebuie să le îndeplinească persoanele nominalizate ca specialiști în Consiliile de administrație, astfel:

„1. În calitate de specialiști vor fi numite persoanele care îndeplinesc cumulativ următoarele condiții:

a)să fie salariat al unui INCD/IP, al unei instituții de învățământ superior, al Academiei Române, academiilor de ramură sau al unei societăți comerciale de cercetare-dezvoltare, care are un contract individual de muncă la unitatea respectivă;

b)să aibă o vechime minimă de 2 ani ca salariat la unitatea de cercetare-dezvoltare la care și desfășoară activitatea de bază;

c)să fie specialist în domeniul de activitate al INCD/IP la care urmează să fie numit în consiliul de administrație și să îndeplinească la momentul numirii standardele minimale necesare și obligatorii pentru conferirea titlului de conferențiar universitar sau cercetător științific gr. II, stabilite conform art. 219 alin. (1) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare și aprobate prin ordin al ministrului educației și cercetării;

d) să aibă cunoștințe în domeniul managementului și/ sau în domeniul economic-financiar și/sau al proprietății intelectuale;

e) să aibă participări la programe/proiecte cuprinse în planuri/programe de cercetare națională sau internațională;

f) să nu facă parte din comitetul de direcție al INCD, din comitetul de conducere al subunităților din cadrul INCD, sau din comitetul de direcție al IP, după caz, cu excepția conducătorilor entităților de inovare și transfer tehnologic atestare /acreditare;

g) să nu facă parte din mai mult de două consilii de administrație ale INCD/IP;

h) să nu participe, în calitate de membru în consiliul de administrație la alte unități, cu care INCD/IP are relații contractuale sau interese concurente.”

7.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-pârât și a apărărilor intimatului-reclamant

Prin sentința recurată, prima instanță a reținut că Ordinul emis de Ministerul Educației și Cercetării nr. 6260/21.12.2020 nu arată care sunt motivele privind schimbarea din CA al I.N.C.D.B.A. - I.B.A. București a reclamantului A., astfel că devine arbitrar și nu permite exercitarea controlului judiciar.

S-a mai reținut că lipsa de motivare a ordinului nu poate fi complinită

prin

referatul de aprobare, deoarece motivarea din referat este lipsită atât de aprecieri

in concreto

, cât și de raționamentul instituției emitente a actului într-un mod clar și neechivoc.

Înalta Curte constată, pe de o parte, că actul administrativ atacat a fost anulat de către prima instanță pentru nemotivarea sa. Cum în mod corect a reținut prima instanță, motivarea unui act administrativ urmărește o dublă finalitate: îndeplinește, în primul rând, o funcție de transparență în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanței să realizeze controlul său jurisdicțional, deci, în cele din urmă, permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului și să fie realizată de autorul său. Deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Astfel, rațiunile exprimate de prima instanță cu privire la nemotivare sunt susținute prin prezenta decizie.

Pe de altă parte, prima instanță a reținut și faptul că actul atacat ar fi constatat neîndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru a avea calitatea de membru specialist, astfel că a procedat la analiza lor integrală, considerând că pârâtul a reținut neîndeplinirea niciuneia din condiții.

Or, prin motivele de recurs, nu se critică decât concluzia primei instanțe referitoare la existența unui exces de putere prin modalitatea de emitere a ordinului contestat, fără a se indica în concret care din condiții nu era îndeplinită, în viziunea reclamantului. Astfel, în esență, recurentul a susținut că reclamantul nu a adus elemente de probă care să susțină maniera abuzivă, nelegală și inoportună a emiterii acestuia, conform prevederilor art. 249 C. proc. civ.

Or, cu privire la această susținere, Înalta Curte constată că este nefondată, deoarece nemotivarea ca atare a actului administrativ, prin neindicarea în concret a condițiilor legale care nu erau îndeplinite și din ce perspectivă, conduce la concluzia exercitării dreptului de apreciere cu depășirea limitelor sale.

Pe de altă parte, rămân câștigate cauzei considerentele primei instanțe referitoare la faptul că reclamantul îndeplinea toate condițiile prevăzute de lege pentru a putea continua mandatul, cât timp recurentul nu a adus critici concrete care să poată fi dezlegate de către instanța de recurs pe acest aspect.

Prin urmare, recursul formulat de recurentul-pârât va fi respins, ca nefondat.

II.3. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimatului-pârât

Recursul recurentului-reclamant se referă la respingerea capătului de cerere având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin imposibilitatea de exercitare a mandatului de membru în consiliul de administrație.

Prima instanță a reținut că, interpretând art. 10 din Anexa la H.G. nr. 637/2003 reprezentând Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a institutelor naționale de cercetare-dezvoltare, pentru a beneficia de indemnizația pe care o primesc membri consiliului de administrație, este nevoie ca aceștia să presteze, să desfășoare activitatea propriu-zis, opinia pârâtului Ministerul Cercetării, Inovării și Dezvoltării expusă în întâmpinare fiind corectă.

A mai reținut prima instanță că reclamantul nu se află în situația încălcării unor drepturi de muncă, deoarece membrii consiliului de administrație își păstrează calitatea de angajați la instituția sau unitatea de la care provin, precum și toate drepturile și obligațiile care derivă din această calitate și doar pentru activitatea desfășurată, în calitatea de membri ai consiliului, beneficiază de o indemnizație lunară stabilită de consiliu.

Ca urmare, a concluzionat prima instanță că dreptul la obținerea unei dezdăunări derivate din emiterea unui ordin nelegal, nu se poate referi chiar la plata indemnizației lunare stabilită de consiliu din alin. (2) al art. 10 din hotărâre, ceea ce înseamnă că partea componentă a prejudiciului

(damnum emergens)

trebuie privită ca o chestiune distinctă, ce antrenează răspunderea autorului, însă întemeiată pe o altă cauză, iar judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii, în respectarea dispozițiilor din art. 9 alin. (2) C. proc. civ., aplicabil potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reține că suportul legal al acestui petit de contencios administrativ de acordare de despăgubiri îl reprezintă dispozițiile de principiu ale art. 52 alin. (1) din Constituție, care garantează dreptul particularilor de a obține repararea pagubei în cazul în care sunt vătămați, într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ. În concret, textul constituțional prevede că: „

Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei

.”

Acest principiu constituțional este preluat de Legea nr. 554/2004, care reglementează procedura de soluționare a cererilor în despăgubiri pentru repararea pagubelor pricinuite de actele administrative de autoritate nelegale.

Astfel, această lege prevede, în art. 1 alin. (1), că: „

Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată

(...)”.

Aceste dispoziții legale sunt nuanțate în art. 8 alin. (1) al legii care, referindu-se la obiectul acțiunii judiciare, prevede că au dreptul la despăgubiri persoanele vătămate prin: acte administrative unilaterale; răspunsul primit la plângerile prealabile sau nesoluționarea acestor plângeri în termen de 30 de zile de la data înregistrării lor; refuzul expres al autorității publice de a rezolva favorabil cererile; nesoluționarea în termenul legal (de 30 de zile) a cererilor; refuzul autorității publice de a efectua anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea drepturilor sau intereselor legitime.

În continuare, Legea nr. 554/2004, reglementând soluțiile pe care le pot pronunța instanțele de contencios administrativ, prevede, în art. 18 alin. (1), că instanțele de judecată pot, după caz: să anuleze, în tot sau în parte actul administrativ; să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă; să acorde, la cererea expresă a persoanei interesate, despăgubiri materiale și morale.

Din ansamblul dispozițiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că nu se pot acorda despăgubiri, în temeiul acestei legi, decât dacă reclamantul dovedește că prejudiciul suferit a fost cauzat printr-un act administrativ nelegal - în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în acest sens fiind și jurisprudența instanței supreme.

În materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun, regula este că reclamantul nu poate promova acțiuni judecătorești al căror obiect principal să îl constituie obligarea autorităților publice (cu personalitate juridică) la plata de despăgubiri. Altfel spus, reclamantul, pentru a dovedi fapta ilicită a autorității publice și a-și justifica pretențiile financiare, trebuie să atașeze cererea sa în despăgubiri la o cerere principală care să vizeze anularea actului administrativ de autoritate sau obligarea autorității publice la rezolvarea unei cereri privitoare la un drept sau interes legitim.

Reclamantul a criticat, în esență, deși recursul este greu de lecturat și plin de afirmații retorice și aspecte de fapt, împrejurarea că prima instanță a respins capătul de cerere având ca obiect acordarea daunelor materiale constând în indemnizația aferentă calității de membru al Consiliului de Administrație, cu motivarea că nu a exercitat efectiv acest mandat și nu poate primi ceea ce ar părea o plată necuvenită, iar acesta nu a solicitat alt tip de daune materiale și nici daune morale.

Or, Înalta Curte constată că în urma stabilirii nelegalei emiteri a actului administrativ având ca obiect încetarea mandatului său de membru, lipsirea sa de plata indemnizației pe perioada cât a produs efecte actul administrativ nelegal emis reprezintă un prejudiciu efectiv suferit, care trebuie cuantificat de către prima instanță. acest aspect se impune cu atât mai mult cu cât petitul referitor la repunerea în situația anterioară, solicitat de reclamant și în mod corect respins de prima instanță, nu mai este posibil de a fi pus în aplicare.

Or, aceasta a respins acest capăt de cerere fără a-l analiza pe fond, fiind astfel fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar și cel de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Practic, prima instanță a reținut un fel de fine de neprimire prin împrejurarea că neexercitarea mandatului nu poate conduce la acordarea de despăgubiri materiale, ceea ce ar conduce la imposibilitatea aplicării textului legal, or legea trebuie interpretată în sensul în care să producă efecte, iar nu în sensul în care să nu producă efecte; întotdeauna, în cazul unui act administrativ nelegal de destituire a unui funcționar public, acesta se va afla în imposibilitate de a-și exercita mandatul.

Înalta Curte apreciază că este nerelevantă aplicabilitatea sau nu a prevederilor din Codul muncii, cât timp art. 18 din Legea contenciosului administrativ impune repararea prejudiciului cauzat prin actul administrativ anulat de instanță.

Prin urmare, se impune admiterea acestui recurs, casarea în parte a sentinței recurate și trimiterea spre rejudecare a capătului de cerere având ca obiect acordarea despăgubirilor materiale, cu respectarea indicațiilor mai sus arătate.

II.4. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte a respins recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, ca nefondat; a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A., a casat în parte sentința recurată și a trimis spre rejudecare la aceeași instanță capătul de cerere având ca obiect plata către reclamant a prejudiciului suferit ca urmare a emiterii actului administrativ contestat; a menținut în rest sentința recurată.