Decizia nr. 6109/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1080/2022 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată la data de 01.04.2021 pe rolul Curții de Apel București reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al F.G.A. cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016 și dispună: - obligarea F.G.A. la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale; - obligarea intimatului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. La data de 11.06.2021 reclamanta a depus cerere modificatoare solicitând, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x din 19.04.2016 constând: - în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2 %/zi întârziere conform Normei A.S.F. nr. 23/2014 - 4288.36 RON, calculate până la data de 24.06.2021 și în continuare până la data plății efective; - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1080 din 27 mai 2022 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată excepția inadmisibilității acțiunii, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, privind pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garatare a Asiguraților, ca fiind prescrisă.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii, în privința soluției pronunțate asupra excepției prescripției și trimiterea cauzei la Curtea de Apel București pentru soluționare pe fond. În motivarea recursului s-a arătat că prin formularea cererii modificatoare A. tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților și la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptățită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere. Temeiul acțiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plății despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul cauzat a fost unul continuu. În condițiile în care în dosarul nr. x/2018 a fost anulată decizia nr. 14452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanța nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraților în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecința a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, astfel încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât. Prin urmare, este nelegală soluția primei instanțe de respingere a acțiunii ca prescrise. A mai susținut recurenta că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind dispozițiile art. 2526, redate în cererea de recurs, astfel încât fiind în prezența unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plății efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripției dreptului material la acțiune. Sub aspectul evidențiat a făcut trimitere la poziția exprimată de Ministerul Public și reținută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 și a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plății despăgubirilor, respectiv 29.10.2021, dreptul său la acțiune nefiind, prin urmare, prescris. Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care stabilește că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripție de 1 an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului și având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorității administrative presupune îndeplinirea condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudență consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoștință de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal. Această interpretare a fost, însă, ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripție nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului și nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcție de împrejurările concrete ale cauzei. Totuși, a subliniat recurenta, la paragraful 77 din decizie s-au reținut următoarele: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.." În speță, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraților a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 și considerentele Deciziei Î.C.C.J nr. 22/2019, dreptul la acțiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripția. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14452/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri și, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului. Concluzionând, recurenta a reiterat susținerea conform căreia nu pot fi primite argumentele instanței de fond în sensul că A. cunoștea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată și a menționat că solicitarea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii față de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părți instituie, în mod expres, un termen special de prescripție de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015. Din această perspectivă a invocat motivul de casare referitor la greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material ce reglementează prescripția dreptului la acțiune și a arătat că prima instanță a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum și natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu față de dreptul principal la plata de despăgubiri, conchizând în sensul că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, față de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluția de admitere a excepției prescripției dreptului material la acțiune a fost dată cu interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente. Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 11.06.2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/19.04.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2 %/zi de întârziere conform normei A.S.F. nr. 23/2014, calculate până la data de 6/9/2021 și în continuare până la data plății efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins acțiunea ca fiind prescrisă, reținând că reclamanta se găsea în situația în care cunoștea existența prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ, respectiv prin decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat la cunoștință de existența acesteia, dată de la care a început să curgă termenul de prescripție de 1 an. Reclamanta a criticat soluția primei instanțe, invocând prin cererea de recurs formulată încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în materia prescripției extinctive. Astfel, s-a susținut că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerându-se că sunt relevante în speță prevederile art. 2526 și cele ale art. 2537 din actul normativ indicat, conform argumentelor expuse în recurs și consemnate la pct. 3 din prezenta decizie. Criticile recurentei-reclamante sunt apreciate fondate de instanța de control judiciar, de natură să atragă casarea sentinței atacate cu privire la excepția prescripției dreptului material la acțiune, cu consecința trimiterii cauzei pentru rejudecare aceleiași instanțe. Regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acțiunea în anularea actului administrativ să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate. Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeași lege constituie excepția, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege. Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar conform alin. (2) al aceluiași text de lege: "Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)." Așadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege. În speță, prima instanță a apreciat că reclamanta se găsea în situația în care cunoștea existența prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ, reprezentat de decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat la cunoștință de existența acesteia. Înalta Curte nu poate valida raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate de instanța de fond asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, apreciind în sens contrar, respectiv că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunțării hotărârii judecătorești definitive prin care a fost invalidat/eliminat din ordinea juridică actul administrativ vătămător - decizia prin care cererea de plată a debitului principal a fost respinsă, independent de motivele respingerii acesteia. În anul 2016, intimatul FGA a fost investit cu soluționarea în fond a unei cereri de plată a despăgubirilor, în temeiul Legii nr. 215/2013, iar prin Decizia emisă în anul 2018, cererea de plată a fost respinsă în mod nelegal, în temeiul unui fine de neprimire, invalidat în mod definitiv de Înalta Curte de Casație și Justiție. Dat fiind că reclamanta a solicitat repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin emiterea unui act administrativ nelegal, precum și în considerarea faptului că acest prejudiciu a fost cuantificat prin raportare la mai multe criterii - penalități și dobânzi, ce reprezintă prestații succesive, ce curg pe zi de întârziere - o determinare a întinderii acestuia nu putea fi realizată cu anticipație, încă de la momentul emiterii actului administrativ nelegal, reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, ci cel mai devreme după constatarea, în mod definitiv, a nelegalității acestei decizii. Se impune această concluzie și prin raportare la statuările instanței supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunțată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reținute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (… ) - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia." În aceste condiții, ținând cont de faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, cu actele depuse la dosarul cauzei, că a fost în măsură a proceda la evaluarea prejudiciului cel mai devreme după constatarea nelegalității actului administrativ vătămător, precum și în considerarea faptului că la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, intimatul FGA a recunoscut practic cuantumul debitului principal care ar fi trebuit să fie plătit reclamantei încă de la momentul emiterii acestui prim act vătămător, soluția primei instanțe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acțiune față de data de 05.06.2018, data înregistrării pe rolul Curții de Apel București a acțiunii în anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004. În concluzie, Înalta Curte constată că în cauză este incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, aspect de natură a determina casarea hotărârii sub acest aspect și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, în vederea soluționării fondului cererii în despăgubire. Cât privește excepția inadmisibilitățiii, Înalta Curte urmează să mențină soluția și considerentele statuate prin hotărârea judecătorească recurată în prezenta cauză, care au intrat în puterea lucrului judecat, nefăcând obiect al recursului. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004 Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, menținând soluția asupra excepției inadmisibilității acțiunii.