ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5248/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A, în contradictoriu cu Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat constatarea existenței unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/26.08.2016 și obligarea FGA la soluționarea, de îndată, a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2044 din 29 decembrie 2021, a luat act că pârâtul nu mai susține excepțiile lipsei de obiect și lipsei de interes invocate, a respins excepțiile inadmisibilității acțiunii modificate, tardivității și prescripției invocate de pârât, ca neîntemeiate, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată, a respins cererea pârâtului de constatare a abuzului de drept procedural și de sancționare a reclamantei cu amenda judiciară în condițiile art. 187 alin. (1) pct. 1 lit. a) C. proc. civ., ca neîntemeiată. Totodată, a respins cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal sau de actul asimilat nelegal - refuzul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite, în esență, următoarele condiții: - să existe un act administrativ nelegal sau un act asimilat nelegal; - să existe un prejudiciu material sau moral; - existența unui raport de cauzalitate între actul asimilat nelegal si prejudiciu; - existența culpei autorității. Actul administrativ nelegal cauzator de prejudicii constă în modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată - act concretizat prin Decizia 14.452/03.05.2018. Chiar dacă prin hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a nu fost obligat în mod direct la plata de despăgubiri, ci la reanalizarea dosarului de daună, în urma reanalizării FGA a achitat către A. sumele solicitate. Așadar, apare ca evident faptul că plata despăgubirilor cu o întârziere de peste 5 ani s-a făcut din culpa FGA, iar A. a fost lipsită de folosință sumelor de bani solicitate pentru această perioadă. Prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele reținând că modalitatea în care FGA a interpretat normele legale aplicabile la soluționarea cererii noastre de plată este eronată. Prin urmare, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta. Este evident că în speță există un act administrativ nelegal - respectiv modul de soluționare a cererii de plată concretizat prin Decizia 14452/03.05.2018. Faptul că instanța care a anulat decizia a obligat FGA doar la reanalizarea pe fond și nu la plata directă a despăgubirilor a fost determinat tocmai de faptul că FGA a arătat că cererea de plată a fost respinsă fără a se mai analiza și pe fond cererea de plată. Prin urmare nu se poate susține că în speță nu ar fi îndeplinită condiția existenței unei fapte ilicite, mai precis că ar lipsi un act administrativ declarat nelegal - acest act există și este Decizia 14452. De asemenea, nu se poate susține că A. nu este îndreptățită la plata de daune interese moratorii pentru că nu a atacat actul administrativ asimilat al nesoluționării în termen. Am fi putut vorbi de un act administrativ asimilat dacă în legătură cu cererea noastră de plată nu am fi avut un act administrativ propriu-zis, mai precis dacă drept răspuns la cererea noastră de plată FGA nu ar fi emis Decizia 14452. Dar, de vreme ce a emis-o A. nu avea altă posibilitatea decât să atace decizia, fapt pe care l-a și făcut, iar această decizie exprimă și subsumează în întregime modul în care FGA a soluționat cererea. Tot această decizie este cea care a generat întreg prejudiciul pentru A., prejudiciu ce constă în plata cu extrem de mare întârziere a despăgubirilor. Prin urmare, este profund greșit raționamentul primei instanțe prin care aceasta a conchis că cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe Art. 19 din Legea nr. 554/2004 ar fi condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ asimilat, întrucât aceeași instanță a concluzionat că și refuzul administrativ explicit se încadrează în sfera ilicitului civil. Fapta ilicită care, în virtutea principiilor generale ale răspunderii civile, atrage ab initio răspunderea FGA în calitate de autoritate publică, este dată de modalitatea în care FGA a procedat la soluționarea cererii de plată concretizată prin Decizia 14452/03.05.2018, decizie care a fost declarată ca nelegală de către instanțele de judecată. În speță este îndeplinită condiția unei fapte ilicite imputabile FGA, respectiv actul administrativ cauzator de prejudicii - Decizia 14452 a fost anulată ca nelegală de către instanța de judecată. De asemenea, îndeplinite sunt și celelalte condiții pentru angajarea răspunderii FGA. Considerații cu privire la existența prejudiciului Prejudiciul pe care îl afirmă reclamanta este unul cât se poate de evident, și anume lipsa de folosință asupra sumei de bani care a făcut obiectul cererii de plată respinse prin Decizia 14452/03.05.2018. Potrivit art. 1535 C. civ. 2009: "(1) în cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadență până în momentul plății, în cuantumul convenit de părți sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. în acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plății ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadență, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadență. (3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit." Așadar, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosință asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părți sau stabilit de lege (i.e. dobânda legală sau alt cuantum anume prevăzut de lege). FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată, această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii și la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Totodată, cu titlu subsidiar, recurenta arată că, în ipoteza în care instanța nu reține aplicabilitatea dispozițiilor mai sus arătate și în cazul FGA, în raport de faptul că dispozițiile art. 1535 C. civ. 2009 prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani, cât și prin faptul că FGA a confirmat dreptul A. la plata despăgubirilor, efectuând plata acestora la data de 29.10.2021 (confirmând certitudinea dreptului A.), A. are dreptul la plata dobânzii legale pentru perioada în care a fost lipsită de suma de bani solicitată și achitată într-un final de Fond. Considerații cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă ilicită a actului administrativ asimilat nelegal și prejudiciu Prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri. Care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident - modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia 14.452/03.05.2018. Față de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA a procedat la analiza pe fond și plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluționat de la bun început cererea de plată cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale și ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat. Prin urmare, legătura între fapta ilicită constând în neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 și prejudiciul suferit de acesta - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită, există un incontestabil raport de cauzalitate ce se deduce din simpla materialitate a faptei culpabile. Considerații cu privire la culpă În ceea ce privește culpa FGA, și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit într-un termen rezonabil fără a crea prejudicii asigurătorilor, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare de către intimat, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că obiectul acțiunii l-a reprezentat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit de normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, conform Ordinul CSA nr. 14/2011, în cuantum de 3799,19 RON, iar, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 13/2011. Recurenta-reclamantă pretinde că prin respingerea cererii de plată în baza unui act nelegal, pârâtul ar datora penalități de întârziere și dobândă legală calculate pentru fiecare zi de întârziere, rezultând, astfel, că de la fiecare dată scadentă curge un termen de prescripție diferit, fiind vorba de prestații succesive. Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și legal a apreciat că prejudiciul nu este cert, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluționare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptățită să primească acea sumă, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON. Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018 în dosarul nr. x/2018 s-a dispus: "Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON." Recurenta-reclamantă a solicitat penalități de întârziere calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită. În ceea ce privește existența faptei ilicite, instanța de fond a reținut că recurenta-reclamantă arată că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate. Atribuirea unei conduite ilicite (în planul răspunderii administrative) unei persoane trebuie să treacă de două teste: a) de testul "stabilirii formei de vinovăție" (în sensul art. 16 C. civ., reguli de drept civil ce vor fi activate) și de testul "ilicitului" (în sensul participării la încălcarea legii). Prin urmare, nefiind stabilit un drept al recurentei-reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, instanța de fond temeinic și legal a apreciat că recurenta-reclamantă nu poate invoca cu temei existența unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluționării cererii privind debitul principal din moment ce încă nu se cunoaște dacă reclamanta are sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment. Recurenta invocă prevederile art. 1535 C. civ. privind daunele moratorii care ar îndreptăți-o la obținerea acestora. Însă, FGA își desfășoară activitatea în baza unei legi speciale, Legea nr. 213/2015 care stabilește în mod expres răspunderea FGA ca temei și limite, daunele moratorii neregăsindu-se printre obligațiile de plată care sunt reprezentate strict de creanțele din asigurări. Nu există nicio culpă care să fie reținută în sarcina FGA, neaflându-ne în situația refuzului nejustificat al soluționării cererii de plată, susținerile recurentei fiind neîntemeiate. Cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezența acelorași condiții generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 și următoarele din noul C. civ.. Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condițiilor obiective: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare. Recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanță de asigurare respinsă prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă. Nici FGA, nici instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018, nu au apreciat dacă reclamanta deține o creanță de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc. Așadar, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal nu este recunoașterea dreptului pretins ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă reclamanta este îndreptățită sau nu la suma solicitată. Acțiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată. Or, dacă ar fi fost urmată regula, aceea ca acțiunea în despăgubiri să fie formulată odată cu cea în anulare, față de modalitatea în care a fost analizată legalitatea actului, acțiunea în despăgubiri se impunea a fi respinsă. Chiar și în ipoteza în care instanța de judecată învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 iar fi admis în integralitate cererea de chemare în judecată și ar fi dispus în consecință obligarea directă la plata sumei constând în creanță de asigurare, solicitarea despăgubirilor constând în penalități de întârziere in cuantum de 0,1 %/zi de întârziere, conform Ordinului CSA 14/2011, este neîntemeiată, Ordinul este inaplicabil în raport cu autoritatea pârâtă, acesta privind sancțiuni exclusiv în sarcina asigurătorilor în cazul nesoluționării în termen a cererilor de despăgubire formulate de asigurătorii în regres. În ceea ce privește solicitarea de obligare a intimatului la plata dobânzii legale penalizatoare conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, Înalta Curte reține că trebuie avute în vedere dispozițiile art. 80 din Legea nr. 85/2014 și, pe de alta parte, trebuie stabilit momentul la care creanța de asigurare -debitul principal- în raport cu care se cere obligarea la plata dobânzii, ar fi dobândit caracter cert, lichid și exigibil. Între părți nu există o convenție, în sensul avut în vedere de actul normativ, a cărei nerespectare să atragă plata dobânzilor penalizatoare astfel că nu poate fi avută în vedere o scadență pentru îndeplinirea obligației menționate. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt. neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.