ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 214/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 01.01.2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, după cum urmează: 1) obligarea pârâtului la plata de despăgubiri reprezentând sumele ce i-au fost reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensie, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reținere din pensie, respectiv 01.01.2022 și până la încetarea reținerilor pentru acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflației potrivit art. 9 alin. (1) – 5 din Legea nr. 554/2004; 2) obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, conform art. 6 din O.G. nr. 13/2011; De asemenea, reclamanta a mai solicitat obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reținerilor din pensia reclamantei a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON, începând cu data pronunțării hotărârii, conform dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, precum și obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată. La data de 05.12.2022 Ministerul Finanțelor a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, solicitând admiterea în principiu a acesteia. Prin încheierea din 16.03.2023, Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererea de intervenție accesorie, în temeiul art. 64 alin. (2) C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 28 din 20 martie 2023, Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de instanță din oficiu, cu privire la sesizarea Curții Constituționale și a respins, ca inadmisibilă, cererea reclamantei A. de sesizare a Curții Constituționale cu privire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. XXIV și art. XXV din O.U.G. nr. 130/2021; A respins, ca rămasă fără obiect, excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României; A admis excepția lipsei de interes cu privire la petitul I.1) din acțiunea introductivă (mai puțin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației) și la petitul I.3) din acțiune, astfel cum au fost formulate de reclamantă și, în consecință, a respins cererea de chemare în judecată cu privire la petitele mai sus menționate; A admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor, la acțiunea introductivă (mai puțin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației) și la petitul I.3) din acțiune; A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu privire la petitul I.1) în ce privește solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației și cu privire la petitul I.2) din acțiunea introductivă de instanță și, în consecință; A obligat pârâtul Guvernul României la: a. indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G. nr. 4/2023 cu rata inflației; b. despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului; A respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor cu privire la petitul I.1) în ce privește solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației și cu privire la petitul I.2) din acțiunea introductivă de instanță.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 28 din 20 martie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și respingerea, în principal ca inadmisibil și, în subsidiar, ca neîntemeiat a capătului de cerere privind obligarea Guvernul României la plata către reclamantă de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului, precum și la indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G nr. 4/2023 cu rata inflației. În motivarea recursului arată că prima instanță a stabilit în mod nelegal existența unei obligații de plată în sarcina Guvernului, fără a verifica îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale a autorității pârâte și că instanța de fond a reținut că în cauză există fapta culpabilă, vinovăția, prejudiciul și legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu și că declararea ca neconstituționale a dispozițiilor în baza cărora s-a dispus reținerea drepturilor bănești din pensia reclamantei trebuie să profite autorilor excepției, iar funcția de reparație constă în eliminarea prejudiciului cauzat, însă instanța a făcut însă abstracție de faptul că sumele pretinse de reclamantă reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entitățile plătitoare a drepturilor de pensie. Susține că răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acționarea în judecată a entității care plătește reclamantei drepturile de pensie; că dreptului reclamantei la restituirea unor sume reținute nelegal din pensie îi corespunde obligația corelativă a entității plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume; că în măsura în care s-a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reținute din pensie, este evident că obligația de plată a acestor sume, nu puteau fi stabilite decât în sarcina entităților care plătesc reclamantelor drepturile de pensie, motiv pentru care nu trebuia angajată răspunderea delictuală a Guvernului României. Astfel, instanța de fond a considerat, în mod nejustificat, că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, și nu cele speciale cuprinse în Legea nr. 263/2010. Consideră că în mod eronat, instanța de fond, a obligat Guvernul României la plata dobânzii legale de la data fiecărei rețineri și până la plata sumei, întrucât în cauză se relevă lipsa capacității juridice civile și corelativ, a calității procesuale pasive a Guvernului României. Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situație în prezența unei capacități juridice speciale de drept public, fundamentate pe prevederile constituționale ale art. 102 și 108 și pe cele ale actului normativ de organizare și funcționare a Guvernului. Arată că doctrina și jurisprudența au admis în privința capacității juridice a organelor administrației publice, faptul că acestea dispun de o capacitate juridică specială de drept public și nu de drept privat, fiind raporturi juridice de putere, reglementate de norme juridice proprii dreptului administrativ. Astfel, potrivit O.U.G. nr. 57/2019, raporturile juridice în care participă Guvernul României nu pot fi de natură civilă, ci numai raporturi administrative care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, făcută în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice. Consideră că susținerile sale privind lipsa capacității civile a Guvernului sunt confirmate și prin dispozițiile art. 187 și următoarele din Legea nr. 287/2009. De asemenea, invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă, constând în Decizia nr. 363 din 4 februarie 2014, sens în care precizează că, deși dispozițiile Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor au fost între timp abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr. 57/2019, argumentele instanței supreme își păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din Codul administrativ. Mai arată că acest organ colegial nu are capacitate juridică civilă și nici atribuții de a calcula și reține din pensii contribuția de asigurări sociale de sănătate, astfel că nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate și reținute de către casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale, respectiv entitățile care plătesc venituri din pensii. De asemenea, arată că la data de 17 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023, care la art. 1 alin. (1) prevede că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate, iar potrivit art. 2 alin. (1) din același act normativ, restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face din oficiu de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii. Consideră că în această situație, nu se justifică interesul, cererea rămânând fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecății nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, astfel că nu se poate susține în continuare, în mod valabil, sancționarea autorității publice pârâte pe calea urmată de către partea reclamantă. În condițiile în care prin O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competența caselor teritoriale de pensii, a caselor de pensii sectoriale și a entităților care plătesc venituri din pensii, de a restitui din oficiu sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, după recalculare, menținerea dispozițiilor hotărârii judecătorești recurate ar însemna eludarea actului normativ adoptat tocmai în sensul reparării prejudiciului, iar pe de altă parte, arată că din conținutul ordonanței invocate, reiese că Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație. Totodată, arată că în raport cu pretențiile deduse judecății și astfel cum reiese din deciziile nr. 3526/16.06.2011 (dosar nr. x/2010) și nr. 3792/28.06.2011 (dosar nr. x/2010) ale Înaltei Curși de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta trebuia să-și aleagă o altă cale procedurală, iar nu calea reglementată de art. 9 din Legea nr. 554/2004, în fața instanței de contencios administrativ. Arată că este vorba de un litigiu care are ca obiect drepturi/despăgubiri privind pretinse drepturi salariale, sens în care invocă dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, care atrag competența instanțelor/secțiilor specializate în litigii de dreptul muncii. Susține că este adevărat că, în cauză, intimata-reclamantă a invocat ca temei dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, dar consideră că acestea nu sunt aplicabile, iar pe de altă parte, arată că din dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acțiunea prevăzută de acest articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, în condițiile în care printr-o astfel de acțiune se cere anularea actelor administrative emise în baza acestora sau, după caz, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative. În consecință, consideră că litigiul privește jurisdicția asigurărilor sociale, astfel încât competența de soluționare a cauzei revine instanței specializate în materia asigurărilor sociale. Pentru aceleași considerente, consideră că este nelegală și soluția instanței privind actualizarea sumelor cu rata inflației și plata dobânzilor legale aferente. De asemenea, arată că în măsura în care instanța de judecată a apreciat că obligația este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări în raport cu indicele de inflație, față de prevederile art. 1 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 13/2011, debitorului obligației bănești - principale, îi revine și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente, pe cale de consecință.

Apărările formulate în recurs Deși au fost legal citați, intimata-reclamantă și intimatul-intervenient nu au formulat întâmpinări.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 31 iulie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 17 ianuarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 01.01.2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv: obligarea pârâtului la plata de despăgubiri reprezentând sumele ce i-au fost reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensie, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON, indexate cu rata inflației potrivit art. 9 alin. (1) – 5 din Legea nr. 554/2004; obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute, conform art. 6 din O.G. nr. 13/2011; obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea acestor rețineri din pensia reclamantei. Prin sentința recurată, Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată din oficiu, cu privire la sesizarea Curții Constituționale și a respins, ca inadmisibilă, această cerere; a respins, ca rămasă fără obiect, excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Guvernul României; a admis excepția lipsei de interes cu privire la petitul I.1) din acțiunea introductivă (mai puțin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației) și la petitul I.3) din acțiune, astfel cum au fost formulate de reclamantă și, în consecință, a respins cererea de chemare în judecată cu privire la petitele mai sus menționate; a admis cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor, la acțiunea introductivă (mai puțin solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației) și la petitul I.3) din acțiune; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu privire la petitul I.1) în ce privește solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației și cu privire la petitul I.2) din acțiunea introductivă de instanță și, în consecință: a obligat pârâtul Guvernul României la: a. indexarea sumelor ce urmează a fi plătite reclamantei în temeiul O.U.G. nr. 4/2023 cu rata inflației; b. despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului. De asemenea, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor cu privire la petitul I.1) în ce privește solicitarea ca sumele ce urmează a fi restituite să fie indexate cu rata inflației și cu privire la petitul I.2) din acțiunea introductivă de instanță. Împotriva sentinței instanței de fond a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat. În cauză, intimata-reclamantă s-a considerat vătămată în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.]. Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie. Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a 1 ) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157 3 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157 3 și alin. (7) 1 Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale. În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență. Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale. Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023". Consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță s-a învestit pe fond doar cu pretențiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri. Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensiile intimatelor, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță. În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul. Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamante, au fost efectuate de Casa Județeană de Pensii nu îi conferă acestei entități calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și Casa Județeană de Pensii, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire. Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Județene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat. Înalta Curte subliniază așadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri. Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenții actelor administrative emise în baza ordonanței, a căror anulare s-ar cere, sau autoritățile publice în privința cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speță, dreptul de pensie originar aparținând domeniului asigurărilor sociale. De asemenea, Curtea subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.". Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5). Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004. În schimb, acțiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat. Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă. În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă. În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligația să recurgă la acțiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate. Prin urmare, pretențiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală și actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflație, iar, în raport cu acestea, casele județene de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condițiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatelor-reclamante prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparținea emitentului, în speță Guvernului României. Din aceeași perspectivă sunt nefondate și susținerile recurentului-pârât referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive. Astfel, Înalta Curte constată că una dintre condițiile de exercițiu ale acțiunii în justiție este calitatea procesuală, ce presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății – calitate procesuală activă, și, pe de altă parte, între persoana pârâtului și cel obligat în baza aceluiași raport juridic – calitate procesuală pasivă, instanța fiind obligată să verifice atât calitatea procesuală activă, cât și calitatea procesuală pasivă, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raport de drept material dedus judecății. Astfel, conform art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății. Existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond. În speță, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, astfel că acesta din urmă justifică o calitate procesuală pasivă în proces, în condițiile în care este emitentul actului vătămător, respectiv a ordonanței de urgență declarate neconstituționale. De asemenea, nu poate fi primită nici critica potrivit căreia prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect ori că nu mai există interesul intimatei-reclamante de a acționa, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute, nu și repararea prejudiciului cauzat prin reținerea sumelor de bani din drepturile de pensie ale intimatului, în baza O.U.G. nr. 130/2021, declarată neconstituțională. Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinței nr. 28 din 20 martie 2023, pronunțate de Curtea de Apel Târgu Mureș – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.