ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4745/2023

Ședința publică din data de 24 octombrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 14.12.2020 sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Muncii și Protecției Sociale anularea în totalitate a actului administrativ emis de pârâtă, respectiv a Deciziei nr. 264/29.06.2020; reintegrarea în funcția publică deținută anterior; obligarea pârâtei la plata de daune materiale reprezentând diferența de salariu, plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu; dobânzi pentru sumele care i se cuveneau și nu au fost încasate la timp, daune morale în cuantum de 10.000 euro.

Prin sentința civilă nr. 2019 din 22 decembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii și Protecției Sociale; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Prim Ministrul României; a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și, pe cale de consecință, a respins cererea formulată de reclamant în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Prim-ministrul României; a anulat Decizia nr. 264/29.06.2020 emisă de Prim Ministrul României; a obligat pârâtul Prim-Ministrul României la reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, de secretar general la Casa Națională de Pensii Publice; a obligat pârâții Prim-Ministrul României și Ministerul Muncii și Protecției Sociale la plata către reclamant a daunelor materiale reprezentând diferența de salariu dintre salariul aferent funcției de secretar general la Casa Națională de Pensii Publice și inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului și la plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu, precum și la dobânda penalizatoare aferentă diferenței de salariu, de la data nașterii dreptului până la data plății efective; a respins capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata către reclamant a daunelor morale în cuantum de 10.000 euro.

Împotriva sentinței de mai sus au promovat recurs pârâții Prim-ministrul României și Ministerul Muncii și Solidarității Sociale.

3.1. Recursul formulat de pârâtul Prim-ministrul României

Pârâtul Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar în rejudecare, după caz: casarea hotărârii instanței de fond și trimiterea acesteia spre rejudecare, având în vedere că instanța de fond nu a analizat excepția lipsei de interes invocată de Prim-ministrul României; în subsidiar, admiterea excepției lipsei de interes, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată ca fiind lipsită de interes; admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Prim-ministrului față de capetele de cerere 2,3 și 4, cu consecința respingerii pretențiilor respective ca fiind formulate în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă; respingerea acțiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Motivele de casare a hotărârii instanței de fond se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., însă prezentul recurs nu este limitat numai la aceste motive, ci este întemeiat, în principal, pe dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, având în vedere caracterul special al legii contenciosului administrativ.

3.1.1. Sub un prim aspect, din analiza sentinței se poate observa că instanța de fond a omis să se pronunțe cu privire la excepția lipsei de interes, invocată de Prim-ministrul României prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, deși în considerentele hotărârii judecătorești se reține faptul că această excepție a fost invocată. Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă partea introductivă, considerentele și dispozitivul, iar în cuprinsul considerentelor se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât si cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Totodată, potrivit art. 248 din C. proc. civ., instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. Prin urmare, omisiunea de a pune excepția în dezbaterea contradictorie a părților și, apoi, de a o soluționa motivat reprezintă o neregularitate procedurală ce determină nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează procesul civil (al legalității, al contradictorialității, al dreptului la apărare și al aflării adevărului), de natură a atrage sancțiunea nulității hotărârii. Totodată, nepronunțarea asupra excepției pune instanța de control judiciar în imposibilitatea de a verifica legalitatea și temeinicia sentinței, căci semnifică nedezlegarea unui mijloc de apărare care era hotărâtor pentru soluția data. Pe cale ce consecință, se impune casarea hotărârii instanței de fond și trimiterea cauzei acesteia, spre rejudecare.

In ipoteza reținerii cauzei spre rejudecare, au fost reiterate argumentele avute în vedere la invocarea excepției lipsei de interes. Argumentele pe care și-a fundamentat invocarea acestei excepții se referă la faptul că, pentru a fi parte într-un proces este necesar să fie întrunite nu numai condițiile privind capacitatea și calitatea procesuală, ci și aceea a existenței unui interes legitim, născut și actual, personal și direct. In cauza dedusă judecății, intimatul-reclamant a solicitat anularea Deciziei Prim-ministrului nr. 264/2020 făcând însă abstracție de faptul că din momentul accederii în această categorie profesională (a înalților funcționari publici), persoana în cauză este supusă reglementărilor statutare ale funcționarilor publici, regăsit în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Persoanele numite în funcții ce aparțin categoriei înalților funcționari publici au un statut socioprofesional specific, conferit de atribuțiile și răspunderile ce le revin pentru realizarea managementului de nivel superior în administrația publică centrală și în autoritățile administrative autonome, conform prevederilor legale. Mobilitatea, ca instituție specifică funcției publice, presupune, în speță, numirea unui înalt funcționar public într-o funcție corespunzătoare categoriei căreia îi aparține, reclamantul fiind numit într-o altă funcție publică, dar tot în corpul înalților funcționari publici. Astfel, este evident că actul de aplicare a mobilității nu afectează, în mod real, cu atât mai puțin nu determină pierderea calității de care se prevala intimatul-reclamant, aceea de înalt funcționar public, fiind o consecință a regimului statutar prevăzut pentru funcția publică deținută.

Actul administrativ reprezentat de Decizia Prim-ministrului nr. 264/29.06.2020 ce se solicită a fi anulat a fost executat, producându-și deja efectele juridice, iar măsurile dispuse de instanța de fond apar ca ineficiente, neputând restabili situația materială anterioară, în condițiile în care funcția de secretar general la Casa Națională de Pensii Publice este exercitată, cu caracter temporar, de către doamna B., potrivit Deciziei Prim-ministrului nr. 265/2020. Pe de altă parte, așa cum reiese din cuprinsul Deciziei Prim-ministrului nr. 265/2020, este evident că a fost asigurată funcționalitatea serviciului public la nivelul Casei Naționale de Pensii (prin numirea doamnei B.), neputând fi contestată competența și capacitatea Prim-ministrului României de a asigura, prin măsurile pe care le adoptă, buna funcționare a serviciului public.

In concluzie, cererea având ca obiect anularea Deciziei Prim-ministrului nr. 264/2020 nu asigura intimatului-reclamant la momentul formulării acesteia un folos practic (atât timp cât acesta nu și-a pierdut calitatea de înalt funcționar public); pentru aceste considerente, instanța de fond trebuia să admită excepția invocată și să dispună respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind lipsită de interes.

3.1.2. Recurentul a mai solicitat casarea hotărârilor instanței de fond anterior invocate prin raportare la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Prim-ministrului României față de solicitările regăsite la capetele de cerere 2, 3 și 4, care vizau obligarea la plata diferențelor de drepturi salariale, la plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu, precum și la plata unor dobânzi pentru sumele respective.

Argumentele pe care și-a fundamentat invocarea acestei excepții se refereau la faptul că Prim-ministrul României nu putea fi obligat, în mod direct, la plata respectivelor sume către intimatul-reclamant, neavând calitatea de angajator al acestuia, această calitate revenind, potrivit art. 9 din Statutul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 118/2012, Casei Naționale de Pensii Publice, instituție publică, cu personalitate juridică, cu buget propriu, în organigrama căreia se află și postul pe care intimatul-reclamant a solicitat a fi reîncadrat.

Cu toate acestea, instanța de fond s-a rezumat la a respinge respectiva excepție doar din considerentul că Prim-ministrul României este emitentul actului administrativ contestat. Această măsura este nelegală deoarece, pe lângă faptul că nu deține calitatea de angajator al intimatului-reclamant, Prim-ministrul României nu are nici calitatea de ordonator de credite, în înțelesul Legii nr. 500/2002 (în special al art. 20 - 22 din acest act normativ).

Astfel, în speță, doar Ministerul Muncii și Solidarității Sociale ar putea fi persoana juridică, având personalitate juridică și buget propriu aprobat în condițiile legii, care poate avea calitate procesuală în ceea ce privește asigurarea plății unor sume, cu titlu de daune materiale, mai ales având în vedere și faptul că dispunerea măsurii respective s-a efectuat urmare demersurilor acestei instituții publice (a se vedea adresa M.M.P.S. nr. 4023/VVA din 22 iunie 2020). În concluzie, cererea având ca obiect obligarea la plata diferențelor de drepturi salariale, la plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu, precum și la plata unor dobânzi pentru sumele respective, trebuia respinsă față de Prim-ministrul României ca fiind formulată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă.

3.1.3. În ceea ce privește soluția de anulare a Deciziei Prim-ministrului României nr. 264/2020, precum și de obligare la plata daunelor reprezentând diferența de salariu dintre funcția de secretar general al Casa Națională de Pensii Publice și cea de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului, precum și la plata contribuțiilor de asigurări sociale, a impozitelor și a dobânzii penalizatoare aferente diferenței de salariu, de la data nașterii dreptului până la data plății efective, se impunea respingerea respectivelor pretenții ca nefondate.

Astfel, acțiunea introductivă ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată, prin aprecierea corectă a caracterului actului normativ contestat, a naturii funcției deținute de intimatul-reclamant și prin interpretarea/aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile, reprezentate, în special, de cele ale art. 389, art. 502, art. 503, art. 526 și art. 530 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Cercetând legalitatea Deciziei Prim-ministrului nr. 264/2020, instanța ar fi trebuit să rețină că aceasta a fost adoptată cu îndeplinirea condițiilor de valabilitate aplicabile actului administrativ cu caracter individual: să fie adoptat sau emis de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; să fie adoptat în forma specifică actelor administrative, corespunzător normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege. Acesta, deoarece toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, actul administrativ respectiv fiind emis ca urmare formulării unei solicitări în acest sens de către Ministerului Muncii și Protecției Sociale.

Elaborarea proiectului actului contestat s-a realizat cu respectarea normelor de tehnică legislativă regăsite în Legea nr. 24/2000, republicată și în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, Regulament aprobat prin H.G. nr. 561/2009. Așadar, Decizia Prim-ministrului nr. 264/2020 îndeplinește cerințele de legalitate impuse de legiuitor, fiind emis de către autoritatea competentă material și teritorial, în limitele de competență, conținutul actului este conform legii, corespunde scopului urmărit de lege și este emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

În cuprinsul Deciziei Prim-ministrului nr. 264/2020 sunt indicate atât elementele de drept, cât și cele de fapt (actele doveditoare - adresa M.M.P.S. nr. 4023/VVA din 22 iunie 2020), existând suficiente elemente pe baza cărora să se poată verifica temeinicia măsurii luate. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție (cauza C-509/1993), motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, amploarea și detalierea motivării, depinzând de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz. Din analiza jurisprudenței comunitare se poate reține că elementul fundamental al caracterului suficient al motivării actului este cel al legalității. Astfel, este suficientă motivarea care arată aplicarea legilor în vigoare la momentul emiterii și care este capabilă să explice soluția aleasă de administrație.

Astfel, nu se poate susține nemotivarea actului administrativ contestat, mai ales în situația în care instituția mobilității este specifică în interiorul categoriei profesionale reprezentată de înalții funcționari publici și nu reprezintă o sancțiune, ci doar o formă de modificare a raportului de serviciu, prin interpretarea/aplicarea corectă a dispozițiilor art. 397 (în forma în vigoare la data adoptării actelor) și art. 502 lit. h), cât și art. 503 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Motivarea oportunității luării măsurii aplicării mobilității este suficientă și concludenta, fiind circumscrisă, în mod rezonabil, marjei de apreciere recunoscută autorității pârâte în materia raporturilor de serviciu ale unui înalt funcționar public; aceasta mai ales în condițiile în care disponibilitatea Ia numirile în funcție este, de asemenea, specifică funcțiilor publice din categoria înalților funcționari publici, această concluzie fiind reieșind urmare unei interpretări corecte a dispozițiilor art. 503 alin. (1) și alin. (7) și (8) din O.U.G. nr. 57/2019, incidente în cauză.

Numirea și eliberarea din funcția de secretar general reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege Prim-ministrului României, după cum consacră art. 397, coroborat cu art. 389 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Mai mult, aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative aparțin emitenților acestora. Astfel, actul administrativ pentru aplicarea mobilității în persoana intimatului-reclamant a fost emis în exercitarea competențelor recunoscute emitentului și în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condițiile legale care limitează libertatea de decizie a administrației în alegerea făcută între mai multe soluții sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre soluții.

Legea nu prevede obligația ca Decizia Prim-ministrului nr. 264/2020 să fie însoțită de fișa postului aferentă funcției publice pe care s-a efectuat modificarea raporturilor de serviciu, astfel încât aprecierile instanței de fond privind întocmirea fișei postului, regăsite în cuprinsul sentinței recurate, sunt nelegale.

Totodată, motivarea hotărârii instanței de fond cuprinde argumente contradictorii și, întrucât instanța de fond își fundamentează soluția de obligare a Prim-ministrului României la reintegrarea intimatului-reclamant în funcția publică deținută anterior (de secretar general la Casa Națională de Pensii Publice) pe dispozițiile art. 31 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în condițiile în care aceste prevederi legale se referă la numirea și eliberarea din funcție a secretarilor de stat și subsecretarilor de stat, categorii de funcții de demnitate publică în care nu se regăsește și funcția publică de secretar general la Casa Națională de Pensii Publice.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. și dispozițiile art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale

Pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (MMSS) a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea a hotărârii atacate, admiterea excepției lipsei calității procesuale-pasive a MMSS și respingerea cererii de chemare in judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

La pronunțarea sentinței recurate, instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. (privind calitatea procesuală), art. 7,8,13 din Legea nr. 554/2004 (privind autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat) în speță fiind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În mod eronat, instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (MMSS), fără să țină seama de faptul că în nici unul dintre capetele de cerere, reclamatul nu face nici o referire la instituția sa, prin acestea nefiind emise nici un fel de pretenții față de MMPS, ceea ce denotă lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Muncii și Protecției Sociale- actualul MMSS. Cu toate acestea, instanța de fond a respins excepția invocată și mai mult a obligat pârâții - Prim-Ministrul României și Ministerului Muncii și Protecției Sociale-actualul AAMSS, la plata daunelor materiale către reclamant.

În cuprinsul cererii de chemare în judecată, reclamantul nu a contestat vreun act administrativ -ordin sau instrucțiune - emis de ministrul muncii și protecției sociale, act pe care să-l indice în ipoteza de a avea aptitudinea să îi aducă o vătămare, în sensul stabilit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Decizia atacată a fost emisă de pârâtul Prim-Ministrul României, care a aplicat procedura mobilității a înaltului funcționar public și nu l-a demis pe reclamant din funcția de secretar general al CNPP, cum eronat a reținut instanța de fond.

De asemenea, instanța de fond a ignorat faptul că, în materia contenciosului administrativ, calitate procesuală pasivă nu poate avea, în cadrul unui litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ, decât autoritatea care a emis respectivul act administrativ, în speță, primul- ministru.

În mod eronat, instanța de fond a reținut că ministerul muncii a solicitat aplicarea mobilității față de reclamant, fără să observe că în realitate este vorba de o adresă a ministrului muncii cu o propunerere de aplicare a mobilității, adică se află în prezența unei operațiuni administrative în vederea emiterii deciziei contestate.

De asemenea, instanța a reținut eronat că pretențiile reclamantului vizează perioada 2014-2020, în realitate, prin Decizia nr. 128/24.03.2014 a Primului Ministru, reclamantul a fost numit definitiv în funcția publică de secretar general al CNPP, desfășurându-și activitatea în cadrul acestei instituții.

Aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin Guvernului (art. 50 alin. (2) din Codul administrativ). În cuprinsul cererii de chemare în judecată reclamantul nu contesta un act administrativ - ordin sau instrucțiune emis de ministrul muncii și protecției sociale, act pe care să-l indice în ipoteza de a avea aptitudinea să îi aducă o vătămare, în sensul stabilit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Actul administrativ atacat în speță este Decizia Prim-Ministrului nr. 264/29.06.2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 564/29.06.2020. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă aparține emitentului actului atacat.

Potrivit art. 389 din Codul administrativ, categoria înalților funcționari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcții publice: a)secretar general și secretar general-adjunct din cadrul autorităților și instituțiilor publice prevăzute la art. 369 lit. a); prefect; subprefect; inspector guvernamental. Potrivit art. 394 alin. (2) lit. c) din Codul administrativ, ocuparea funcțiilor publice din categoria înalților funcționari publici, cu excepția celor din categoria înalților funcționari publici parlamentari, se face prin mobilitate, în condițiile prevăzute la art. 503.

Modificarea raporturilor de serviciu ale înalților funcționari publici, se face de către prim-ministru, prin decizie, pentru funcțiile publice prevăzute la art. 389 lit. a) și d), cu excepția funcțiilor publice pentru care competența de numire este reglementată expres prin acte normative speciale (art. 397 lit. b) din același act normativ).

Legiuitorul a dat posibilitatea modificării raporturilor de serviciu ale înalților funcționari publici, printr-o procedură simetrică cu procedura de numire în funcție. Nici în această situație legea nu prevede cerințe suplimentare pentru a opera modificarea raporturilor de serviciu ale înalților funcționari publici.

Reclamantul a fost numit în funcția publică de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice, prin Decizia primului ministru, nr. 128/24 martie 2014, act administrativ emis cu respectarea cerințele de legalitate, necontestat de reclamant sub aspectul motivării numirii. De asemenea, prin Decizia primului ministru, nr. 446/20 august 2012, domnul A., a exercitat, cu caracter temporar, funcția publică vacantă din categoria înalților funcționari publici de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice. Funcția în care a fost numit și din care, ulterior, i s-a aplicat mobilitatea reclamantului, este o funcție publică, prerogativa numirii fiind dată de legiuitor în competența exclusivă a primului ministru.

Actul administrativ contestat, respectiv Decizia nr. 264/29.06.2020 întrunește cerințele de legalitate impuse de legiuitor, fiind emisă de către autoritatea competentă material și teritorial, în limitele de competențe, conținutul actului este conform legii, corespunde scopului urmărit de lege și este emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Actul administrativ contestat a fost emis cu respectarea principiului simetriei juridice și întrunește cerințele de legalitate, iar ceea ce solicită reclamantul a fi analizat este, de fapt, oportunitatea luării măsurii, ceea ce nu este posibil, verificarea legalității vizând, temeiurile și efectele deciziei administrative,prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public și cel privat.

Aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin Guvernului (art. 50 alin. (2) din Codul administrativ).

În mod eronat, instanța a obligat și ministerul muncii la plata de daune materiale reprezentând diferența de salariu pentru lunile în care actul administrativ a produs efecte; plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu și dobânzi pentru sumele cuvenite și neîncasate la timp, fără să aibă în vedere faptul că reclamantul a formulat și acest capăt de cerere numai în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru, și că reclamantul fost numit în funcția secretar general al CNPP, instituție în cadrul căreia și-a desfășurat activitatea și care i-a plătit și drepturile salariale, instituție care deține documentele justificative cu privire la drepturile pecuniare ale reclamantului (state de piață în care sunt evidențiate drepturi salariale incluzând și sporuri, indeminzatii, eventuale plăti pentru concediu de odihnă/medical, pontaje, etc). CNPP este instituția în cadrul căreia reclamantul și-a desfășurat activitatea, iar președintele CNPP îndeplinește și funcția de ordonator principal de credite al bugetului asigurărilor sociale de stat, buget din care se plătesc și drepturile salariale ale angajaților CNPP si ai caselor teritoriale de pensii.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Noul C. proc. civ.

Împotriva celor două recursuri promovate de pârâții Prim-ministrul României și Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, intimatul - reclamant A. a formulat întâmpinări distincte, în cadrul cărora a solicitat respingerea acestora, ca neîntemeiate și menținerea hotărârii recurate, ca temeinică și legală.

4.1. Întâmpinarea reclamantului la recursul promovat de pârâtul Prim-ministrul României

Reclamantul A. a depus întâmpinare la cererea de recurs formulată de Prim-ministrul României, prin care a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Prin Decizia nr. 446/2012 a Primului-ministru privind exercitarea cu caracter temporar a funcției publice vacante din categoria înalților funcționari publici de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice, a fost desemnat să exercite o funcție din categoria celor destinate înalților funcționari publici. La acea dată absolvise cursurile necesare ocupării unei astfel de funcții, organizate de Institutul Național de Administrație din București. Ulterior, după susținerea unui examen, conform normelor specifice aplicabile la intrarea în categoria înalților funcționari publici, prin Decizia nr. 128 din 24 martie 2014 a Primului ministru, a fost numit definitiv în funcția publică de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice.

În opinia sa, pornind de la definiția dată de doctrină înaltului funcționar public, care reprezintă acea categorie de funcționari publici, apolitici, care ocupă, prin concurs național, o funcție publică din categoria înalților funcționari publici, realizând managementul la nivel superior în administrația publică centrală și în autoriățile administrative autonome și asiguând stabilitatea funcționării autorității sau instituției publice, reies câteva trasaturi specifice funcției de înalt funcționar public, si anume: înaltul funcționar public reprezintă o categorie de funcționari publici, bazată pe carieră și numită in funcție în urma unui concurs, pe criterii de profesionalism; rolul înaltului funcționar public este de a asigura stabilitatea funcționării autorității sau instituției publice în cazul schimbărilor politice; înaltul funcționar public este apolitic și beneficiază de stabilitate în funcție, întocmai pentru a putea fi asigurată stabilitatea funcționării autorității sau instituției publice.

Deși în cuprinsul actelor normative primează noțiunile de "stabilitate" și "carieră", este de notorietate că această categorie a înalților funcționari publici, este cea mai expusă schimbărilor generate de fluctuațiile de pe scena politică.

Referitor la modul în care s-a dispus înlocuirea sa din funcția deținută de secretar general, se poate constata că această înlocuire nu a fost motivată în temeiul legii, încălcându-se procedurile în vigoare. Nu a fost informat, nu i s-a propus mutarea pe o funcție similară și nu a avut posibilitatea să refuze mobilitatea, neavând cunoștință de aplicarea mobilității decât în momentul în care Decizia primului ministru a apărut în Monitorul Oficial. Aceasta modificare a raportului de serviciu încalcă grav art. 503 din Codul administrativ care stipulează că (1):" înalții funcționari publici sunt supuși mobilității în funcție și prezintă disponibilitate la numirile în funcțiile publice din categoria înalților funcționari publici".

Astfel, la data de 29.06.2020, Guvernul României a emis Decizia nr. 264 prin care a fost demis din funcția de Secretar General al Casei Naționale de Pensii Publice, iar prin aplicarea procedurii de mobilitate a înaltului funcționar public a fost numit inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului României.

Mutarea de pe funcția de secretar general s-a efectuat fără respectarea normelor legale în vigoare. Eficientizarea activității instituției publice nu poate presupune schimbarea unui înalt funcționar public, numit în urma unui examen pe funcția de Secretar General, cu o vechime de peste 25 de ani în Ministerul Muncii - administrația publică centrală, cu un funcționar public de execuție, din cadrul administrației publice locale, fără examen de promovare în categoria înalților funcționari publici, fara cursul de formare profesionala ca înalt funcționar public și adus prin detașare pentru o perioadă de 6 luni.

Având în vedere faptul că activează în funcția de secretar general de opt ani, perioadă în care a obținut calificative de "foarte bine", nu am avut nicio abatere gravă, iar instituția a funcționat fără evenimente de sistem care să conducă la neacordarea drepturilor de pensii (în condițiile în care în acest interval de timp au fost schimbați patru Președinți CNPP și perioade lungi a condus singur instituția, asigurând continuitatea actului administrativ), consideră că nu poate fi vorba de un interes public în aplicarea mobilității. Acest interes ar fi fost satisfăcut prin înlocuirea sa cu o pesoana mai pregătită, mai calificata, în scopul realizării unui act de administrare mai performant.

Referitor la mobilitatea în interesul funcționarului public, nu poate fi vorba de un interes, atâta timp cât nu s-a ținut seama de nivelul pregătirii sale și nici de formarea sa profesională, nu i s-a oferit un post similar la un alt minister sau agenție, iar funcția pe care a fost mutat nu are nicio legătură cu realizarea unui management de nivel superior. În plus, nu se mai poate vorbi de o carieră a funcționarului public, dacă acesta nu poate valorifica cunoștințele acumulate, pregătirea sa și nu există o continuitate în activitatea specifică. Totodată veniturile i-au fost reduse cu mai mult de 30%, întrucât salarizarea pentru funcția de inspector guvernamental este asimilată cu funcția de execuție de consilier in cadrul Secretariatului General al Guvernului.

Imparțialitatea, obiectivitatea și transparența este evident că nu au fost incidente în acest caz, având în vedere faptul că adresa Ministerului Muncii și Protecției Sociale nr. 4023/VVA către Guvernul României, prin care se solicita mobilitatea a fost emisă la data de 22.06.2020, iar președintele CNPP îi aproba în data de 26.06.2020 concediul de odihnă; personal a aflat de aplicarea mobilității din Monitorul Oficial, în data de 29.06.2020.

Din cele prezentate mai sus, rezultă fără echivoc că schimbarea sa s-a efectuat fără a se ține seama de interesul public, de riscul de destabilizare a instituției și ignorând toate principiile de eficiență care trebuiesc aplicate pentru obținerea unui act de administrare publică eficientă. De asemenea a fost încălcat dreptul la stabilitate în funcție și la carieră.

La emiterea actului administrativ de către primul-ministru, nu a existat o solicitare motivată a conducătorului instituției publice în al cărei stat de funcții se regăsește funcția publică. Raportul său de serviciu era suspendat prin aprobarea în data de 26.06.2020 a concediului de odihnă și nu a existat nicio rechemare din concediu întocmită de angajator. Mai mult, la data emiterii deciziei de mobilitate nu a avut întocmită o fișa a noului post, așa cum precizează art. 530 din Ordonanța de Urgență nr. 57/2019. Totodată Decizia nr. 265/2020 prin care este numit noul secretar general CNPP conține o eroare gravă, menționând în cuprins că se ocupă "funcția publică vacantă"; la acea dată fiind încă angajatul CNPP.

Referitor la daunele materiale solicitate, acestea urmează să repare prejudiciul creat de aplicarea acestui act normativ nelegal, prin care a fost mutat abuziv în funcția de inspector guvernamental și constau în diferențele de salariu, contribuțiile aferente acestora, până la data la care instanța se va pronunța. Având în vedere faptul că nu a putut beneficia lunar de sumele de bani menționate mai sus, este pus în situația de a solicita și dobânzi la aceste sume, calculate până la data intrării în normalitate.

Abordarea avută de angajator, precum și de emitentul deciziei de mobilitate este de natură a stopa evoluția firească a carierei sale ca înalt funcționar public. După o lungă perioadă în care a fost privat de o serie de drepturi (incompatibilități ale funcțiilor deținute care l-au împiedicat să activeze în alte domenii) și a avut o serie de interdicții (interdicția de a face parte dintr-un partid politic), este pus în situația de a fi marginalizat și de a nu putea folosi experiența acumulată (care este utilă numai în sistemul administrativ), subzistând presupunerea că nu a abordat un management de calitate în exercitarea funcției deținute anterior. Or, noțiunea de carieră presupune o evoluție firească, o rafinare în timp a cunoștiințelor și abordărilor, astfel încât înaltul funcționar public să fie un garant al unui management performant în administrație.

Referitor la motivul de recurs în sensul că instanța nu a analizat excepția lipsei de interes ridicată de Prim-ministrul României, se arată că aceasta excepție a fost discutată în timpul ședinței de judecata, reclamantul a argumentat că aplicarea abuziva a mobilității a fost o atingere adusa dreptului la stabilitate în funcția publică, precum și o îngrădire a dreptului la carieră, instanța luând decizia de respingere a acestei excepții.

În ceea ce privește lipsa calității procesuale pentru capetele de cerere 2,3 și 4, respingerea pretențiilor ca formulate împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, se arată că, în calitate de emitent și semnatar al actului, Primul-ministru are calitate procesuală pasivă. In consecință, după cum a constatat corect și instanța de fond, există identitate între persoana pârâtului și persoana care este ținută să aducă la îndeplinire obligația stabilită în raportul juridic dedus judecății, acesta fiind si emitentul actului.

Pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, deoarece angajamentele și termenele asumate de România în relația cu Comisia Europeană cu privire la punerea în aplicare a unor măsuri de reformă majore în domeniul funcției publice, impun ocuparea funcțiilor publice prin concurs național la nivelul administrației publice centrale, precum și luarea unor măsuri pentru asigurarea premiselor de stabilitate, independentă si profesionalism în exercitarea funcțiilor publice, în considerarea faptului că toate aceste elemente vizează interesul public.

Au fost încălcate drepturile funcționarului public Ia stabilitate în funcție și la carieră. Decizia de aplicare a mobilității a fost nelegală întrucât nu a fost efectuată în vederea eficientizării activității și a îmbunătățirii managementului de nivel superior, având în vedere decizia de înlocuire a unui înalt funcționar public, numit în urma unui examen pe funcția de Secretar General, cu o vechime de peste 25 de ani în Ministerul Muncii - administrația publică centrală, cu un funcționar public de execuție, din cadrul administrației publice locale, fără examen de promovare în categoria înalților funcționari publici, fara cursul de formare profesionala ca inalt funcționar public și adus prin detașare pentru o perioadă de 6 luni; decizia nu s-a bazat pe motive obiective, nu a fost motivată și a creat cadrul ocolirii traseului legal de numire în funcția de secretar general-înalt funcționar public, facilitându-se o numire prin detașare a unui funcționar public care nu indeplinea nicio condiție specifică (examen național, curs de înalt funcționar public, examen de definitivare pe post).

Fără motivare nu poate fi verificată respectarea condiției existenței unui interes public care a determinat luarea măsurii și a echilibrului rezonabil între interesul public și sarcina impusa destinatarului actului. Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare și constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se sprijină drepturi subiective sau situații juridice individuale. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată Ia norme de competență a autorității emitente, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere.

De altfel si în iurisprudenta Curții Europene de Justiție s-a apreciat că o motivare insuficientă sau greșită echivalează cu lipsa motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea actului. În conduita abordată cu ocazia emiterii actului administrativ de modificare a raporturilor de serviciu prin aplicarea mobilității înaltului funcționar public, Prim-ministrul României a omis a se raporta la prevederile art. 296 paragraful 2 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, precum și la cele ale ari. 41 alin. (2) lit. c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene consacră, prin art. 41, dreptul la bună administrare, instituind ia alin. (2) obligația administrației de a-și motiva deciziile. Mobilitatea nu este o noțiune abstractă, ci se concretizează, potrivit art. 87 din Legea nr. 188/1999, prin modificarea raportului de serviciu, pentru: eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice; în interes public; în interesul funcționarului public, pentru dezvoltarea carierei în funcția publică.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de competență a autorității emitente, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere.

Guvernul nu distinge între funcțiile politice, care se ocupă prin numire directă și funcțiile de înalți funcționari publici care sunt ocupate prin concurs, participarea la acest concurs fiind condiționată de selecția desfășurată la nivet național și cursurile de management superior în administrație, finalizate și acestea cu un examen de accedere în categoria înalților funcționari publici.

Instanța de fond a constatat corect și fără echivoc, încălcarea principiilor imparțialității, transparenței și obiectivitătii și că Ia baza emiterii actului administrativ nu a existat o solicitare motivată, nu a fost justificat un interes public.

Totodată s-a dispus în conformitate cu prevederile legale aplicarea art. 527 si 535 din Codul Administrativ, cu privire la reintegrarea sa în funcție și plata daunelor materiale. Ulterior pronunțării sentinței civile nr. 2019/22.12.2021, pronunțate de Curtea de Apel București, a înștiințat Guvernul României cu privire la soluție, dar nu a fost pusă în aplicare. În prezent, funcția de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice nu a mai putut fi deținută de persoana adusă prin detașare, expirând termenul legal pentru deținerea temporara a funcției și s-a optat pentru o noua numire temporară.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 490 alin. (2) raportat la art. 205-206 din C. proc. civ.

4.2. Întâmpinarea reclamantului la recursul pârâtului Ministerul Muncii și Solidarității Sociale

Reclamantul A. a depus întâmpinare la cererea de recurs formulată de recurentul MINISTERUL MUNCII SI PROTECȚIEI SOCIALE, prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Ministerul Muncii nu a făcut altceva decât să eludeze prevederile legale referitoare la mobilitatea înalților funcționari publici, pentru a putea fi numită pe post o persoană care nu îndeplinea condițiile speciale (examen de intrare în categoria înalților funcționari, curs, etc.). Schimbarea sa din funcția de secretar general s-a făcut nelegal, iar ocuparea postului s-a efectuat fără respectarea dispozițiilor din Codul Administrativ.

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcții publice corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, se realizează, în mod excepțional, la propunerea justificată a conducătorului autorității sau instituției publice în al cărui stat de funcții există funcția publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici vacantă sau temporar vacant.

Această măsură se dispune prin act administrativ al persoanei care are competența legală de numire în funcția publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, în condițiile în care, din motive obiective, funcția publică nu a putut fi ocupata prin mobilitate. Ministerul Muncii nu a justificat nici situația excepțională, care necesita aplicarea mobilității, nici motivul pentru care postul a fost ocupat temporar de un funcționar public și nu de un înalt funcționar, la acea dată fiind mai multe posturi ocupate în cadrul Secretariatului General al Guvernului de inspector guvernamental, persoane mult mai calificate, care puteau ocupa postul.

Referitor la calitatea pasivă a Ministerului Muncii si Protecției Sociale

Hotărârea nr. 81 din 28 ianuarie 2020 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii și Protecției Sociale stabilește ca activitatea Casei Naționale de Pensii Publice se desfășoară sub autoritatea Ministerului Muncii și Protecției Sociale. În cuprinsul art. 3 al aceleiași hotărâri se stipulează atribuțiile Ministerului Muncii și Protecției Sociale, respectiv: "6. asigură exercitarea controlului asupra modului de îndeplinire a atribuțiilor prevăzute de dispozițiile legale în vigoare pentru ordonatorul principal de credite, delegate, potrivit legii, Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă și Casei Naționale de Pensii Publice".

În calitate de ordonator principal de credite, Ministerul Muncii si Protecției Sociale răspunde de monitorizare, inspecție și control, prin care: asigură, prin compartimentele proprii sau instituțiile aflate în subordinea ori sub autoritatea sa, controlul respectării legii în domeniile sale de activitate, constată contravențiile pentru nerespectarea acesteia, aplică sancțiunile și, după caz, sesizează organele de urmărire penală, potrivit prevederilor legale în vigoare; exercită controlul asupra activităților desfășurate de instituțiile subordonate, aflate sub autoritatea sau coordonarea sa; monitorizează și transpune în legislația națională prevederile actelor normative comunitare din domeniul legislației muncii; asigură aplicarea unitară a prevederilor legale din domeniul legislației muncii.

Totodată ministrul muncii controlează zona numirilor conducătorilor de instituții:"prin decizie a prim-ministrului, la propunerea ministrului muncii si protecției sociale." În acest context, și prin faptul că mobilitatea s-a aplicat efectiv în urma solicitării ministrului muncii prin adresa din 22 iunie 2020, este evident ca Ministerul Muncii și Protecției Sociale are calitate pasivă în acest proces. Decizia de mobilitate nu putea fi emisă, fără a avea în susținere adresa ministerului muncii.

Cu privire la motivarea actului administrativ

Decizia de mobilitate nu s-a bazat pe motive obiective, nu a fost motivată și a creat cadrul ocolirii traseului legal de numire in funcția de secretar general-înalt funcționar public, facilitându-se o numire prin detașare a unui funcționar public care nu îndeplinea nicio condiție specifică (examen național, curs de înalt funcționar public, examen de definitivare pe post).

Fără motivare nu poate fi verificată respectarea condiției existenței unui interes public care a determinat luarea măsurii și a echilibrului rezonabil între interesul public și sarcina impusă destinatarului actului. Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare și constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se sprijină drepturi subiective sau situații juridice individuale. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de competență a autorității emitente, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarilor sa cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 490 alin. (2) raportat la art. 205-206 din C. proc. civ.

4.3. Întâmpinarea depusă de pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale față de recursul promovat de pârâtul Prim Ministrul României

Împotriva recursului promovat de pârâtul Prim Ministrul României a formulat întâmpinare și recurentul - pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale, în cadrul căreia a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate și admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Muncii și Solidarității Sociale și, pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiate.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Pârâtul Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (MMSS) a depus răspuns la întâmpinarea formulată de reclamantul A., prin care a solicitat înlăturarea apărărilor aduse, cu reiterarea motivelor invocate în cadrul recursului său.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

6.1. Elemente de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță

Prin Decizia nr. 446/2012 a Prim-ministrului, privind exercitarea cu caracter temporar a funcției publice vacante din categoria înalților funcționari publici, de secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice, reclamantul a fost desemnat să exercite o funcție din categoria celor destinate înalților funcționari publici, la acea dată absolvise cursurile necesare ocupării unei astfel de funcții, organizate de Institutul Național de Administrație din București. Ulterior, după susținerea unui examen, conform normelor specifice aplicabile Ia intrarea în categoria înalților funcționari publici, prin Decizia nr. 128 din 24 martie 2014 a Primului ministru a fost numit definitiv în funcția publică secretar general al Casei Naționale de Pensii Publice.

La data de 29.06.2020, Guvernul României a emis Decizia nr. 264, prin care reclamantul a fost demis din funcția de Secretar General al Casei Naționale de Pensii Publice, iar prin aplicarea procedurii, de mobilitate a înaltului funcționar public a fost numit inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului României, cu diminuarea semnificativa a drepturilor salariale.

Având în vedere aceste aspecte, prin cererea înregistrată pe rolul instanței la data de 14.12.2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Muncii și Protecției Sociale anularea în totalitate a actului administrativ emis de pârât, respectiv a Deciziei nr. 264/29.06.2020 apreciind că măsura dispusă în cuprinsul acestui act administrativ este nelegală și netemeinică, fiind emisă cu încălcarea principiului mobilității, înalților funcționari publici, care se poate realiza numai potrivit H.G. nr. 341/2007 și al Ordonanței de Urgență nr. 57/2019 privind Codul administrativ, sub sancțiunea nulității. De asemenea, a solicitat reintegrarea în funcția publică deținută anterior, obligarea pârâtului la plata de daune materiale reprezentând diferența de salariu pentru lunile în care acest act administrativ nelegal a produs efecte plata contribuțiilor de asigurări sociale și a impozitelor pentru diferența de salariu, dobânzi pentru sumele pretinse și neîncasate la timp, daune morale în cuantum de 10.000 euro, pentru starea de nesiguranță financiară creată în lunile ce au urmat, deoarece nu a fost anunțat așa cum prevede legea de modificarea raportului de serviciu, nu i s-a propus o funcție similară și nu i s-a dat posibilitatea să refuze mobilitatea având motive obiective.

6.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurenții-pârâți Prim-ministrul României și Ministerul Muncii și Solidarității Sociale și a apărărilor aferente

6.2.1. Motivul de recurs referitor la greșita aplicare a legii prin respinger