ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4753/2023

Ședința publică din data de 24 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a solicitat constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operațiunea de avizare favorabilă a documentației tehnice pentru autorizarea lucrărilor de construire aferentă obiectivului "Construire D+P+6E, Locuințe colective - 20 unități locative", inițiat prin Memoriul Justificativ elaborat în anul 2019 de către ASP - AA - atelier de arhitectură, având drept amplasament imobilul-teren intabulat în C.F. nr. x, având nr. cadastral x, cu consecința recunoașterii dreptului reclamantului de a fi beneficiat de avizul favorabil menționat; obligarea pârâtelor la achitarea contravalorii prejudiciului material provocat prin împiedicarea realizării proiectului de dezvoltare imobiliară anterior indicat, pe calea refuzului nejustificat exprimat în legătură cu avizul a cărui competență de emitere îi aparține pârâtei S.M.G., în cuantum estimativ de 1.408.423,5 euro, calculat prin echivalent în moneda națională la data plății. Totodată, solicită obligarea pârâtelor să achite contravaloarea cheltuielilor de judecată ocazionate reclamantului de acest litigiu.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția prescripției formulării acțiunii.

A respins acțiunea formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apărării Naționale și Statul Major General.

I.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a promovat recurs reclamantul A. și, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei la prima instanță spre o nouă judecată, în condițiile art. 20 alin. (3) din cuprinsul Legii nr. 554/2004 și ale art. 501 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor sale, recurentul-reclamant A. a susținut, în esență, următoarele:

I.3.1. Încălcarea regulilor de procedură privind limitele învestirii instanței, motiv încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Recurentul apreciază că regulile și principiile statuate de dispozițiile art. 9 alin. (2), ale art. 22 alin. (6) și ale art. 397 alin. (1) C. proc. civ. au fost nesocotite.

Deși prima instanță a abandonat intenția sa inițială de a recalifica cererea, validând astfel, în mod indirect, argumentele privind inadmisibilitatea reaprecierii obiectului și a cauzei explicit afirmate de reclamant, judecătorul fondului a procedat în continuare la reținerea prescripției dreptului material la acțiune în raport de un act pe care acesta nu l-a dedus judecății în baza dispozițiilor art. 1 și art. 8 raportate la art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004, respectiv în raport de adresa nr. x din data de 04.07.2019.

În condițiile în care dispozițiile imperative ale art. 9 alin. (2) C. proc. civ. îl îndreptățesc pe justițiabil să deducă judecății orice act pe care îl apreciază a fi vătămător, iar reclamantul a susținut în mod expres și neechivoc că voința sa procesuală a fost aceea de a deduce judecății refuzul nejustificat cuprins în adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, obligațiile corelative ale instanței înscrise în art. 22 alin. (6) și în art. 397 alin. (1) C. proc. civ. obligau la analizarea prescripției în raport de acest act, iar nu de un altul.

Aceste dispoziții legale nu înlătură sub nicio formă prerogativa instanței de a analiza îndeplinirea condițiilor acțiunii civile, însă obligă la realizarea acestei analize în raport de limitele învestirii instanței.

În considerarea acestor principii, eventuale aprecieri vizând presupusele efecte pe care le-ar produce neatacarea unui act anterior asupra pretențiilor reclamantului nu ar putea fi realizate decât prin evocarea fondului litigiului, în cadrul analizei condițiilor instituției reglementate de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004.

I.3.2. Greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, motiv încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

Din interpretarea logică și sistematică a dispozițiilor art. 11 alin. (1) lit. b) și a) dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004 rezultă concluzia potrivit căreia, în materia refuzului nejustificat săvârșit prin exces de putere, termenul de prescripție a dreptului material la acțiune începe să curgă de la momentul comunicării refuzului explicit și final de soluționare a unei cereri ori de îndeplinire a unei operațiuni administrative. Nu sunt de natură să determine curgerea termenului de prescripție refuzurile intermediare, care nu exclud posibilitatea revenirii asupra deciziei administrative ori care îl determină pe cetățean să continue procedura sau răspunsurile echivoce, din care nu se desprinde intenția finală de respingere a cererii.

Din dispozițiile invocate mai sus rezultă și concluzia potrivit căreia reluarea procedurii administrative prin formularea unei noi cereri determină nașterea unui nou drept material la acțiune, distinct, propriu acelei proceduri, care facilitează accesul la o instanță în vederea criticării legalității noii decizii administrative. Prin urmare, prescripția corespunde acelui drept material la acțiune, iar nu altuia.

I.3.3. Caracterul parțial nemotivat al hotărârii recurate, motiv încadrat în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul arată că sentința atacată nu întrunește condițiile prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, în speță, motivarea primei instanțe s-a limitat la arătarea considerentelor pentru care termenul de prescripție începe să curgă de la momentul comunicării adresei nr. x din data de 04.07.2019, fără a analiza și fără a înlătura, chiar și în mod indirect, apărările sale privind caracterul unitar al procedurii administrative determinat de emiterea unor multiple adrese intermediare, prin raportare la particularitățile acestora.

Instanța de fond a analizat doar în mod parțial apărările privind demararea unei noi proceduri administrative. Argumentul primei instanțe potrivit căruia reiterarea cererii nu ar putea conduce la stabilirea unui alt moment de la care curge termenul de prescripție, deoarece o interpretare contrară ar echivala cu a conferi reclamantului posibilitatea de a prelungi prin propria voință termenul de introducere a acțiunii, nu răspunde apărării cu care a învestit în mod concret instanța.

Din cuprinsul actelor procedurale întocmite rezultă că a invocat demararea unei noi proceduri administrative prin refacerea documentației tehnice supuse avizării, în baza indicațiilor scrise primite de la intimate, iar acestea au redemarat etapele de soluționare a unei cereri de sine stătătoare, ce a și primit un nou număr de evidență a cererilor administrative.

Așadar, demararea unei noi proceduri caracterizate prin elemente de noutate nu se confundă sub nicio formă cu simpla reiterare a cererii respinse anterior, iar considerentele primei instanțe nu reflectă analizarea acestei distincții cu care a fost învestită.

I.4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamant au formulat întâmpinare intimații-pârâți Ministerul Apărării Naționale în nume propriu și pentru Statul Major General în cadrul căreia au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței ca fiind legală și temeinică.

În motivare s-a susținut că sunt nefondate criticile recurentului-reclamant care vizează modul în care a soluționat instanța de fond excepția prescripției dreptului material la acțiune.

În mod corect Curtea de Apel Constanța a admis excepția prescripției formulării acțiunii având în vedere că termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004) "a început să curgă de la data comunicării refuzului considerat nejustificat de reclamant, manifestat încă de la momentul emiterii adresei nr. x/04.07.2019 și s-a împlinit la data de 04.12.2019".

Prin calificarea obiectului cauzei ca fiind "refuz nejustificat", recurentul-reclamant dorește să obțină o prelungire a termenului în care poate sesiza instanța, arătând că după fiecare comunicare cu instituția militară ar curge un nou termen de prescripție.

Or, nu pot fi reținute susținerile acestuia potrivit cărora toate comunicările anterioare adresei nr. x. 8780 din data de 16.09.2021 au avut un caracter intermediar, astfel că procedura administrativă era pendinte, nefiind exprimat refuzul final vizat de dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, pentru motivul că Ministerul Apărării Naționale, respectiv Statul Major General a comunicat reclamantului Avizul nr. DT/3160, în care se arată că, în ceea ce privește Certificatul de Urbanism nr. x din data de 05.07.2018, Statul Major al Apărării avizează nefavorabil proiectul tehnic pentru realizarea obiectivului de investiții "Construire D+P+6E...deoarece investiția propusă ar afecta activitățile specifice desfășurate de Centrul 39 Scafandri Constanța".

Prin Adresa nr. x din data de 16.09.2021 emisă de Statul Major al Apărării se menține doar avizul anterior exprimat. Recurentul-reclamant nu a probat că a solicitat o nouă avizare, prezentând o documentație modificată față de cea anterioară, pentru a primi un altfel de aviz. Faptul că acesta a înțeles să mai formuleze și alte solicitări ulterioare de eliberare a unui aviz pozitiv pentru realizarea obiectivului de investiții "Construire D+P+6E" nu poate conduce la stabilirea unui alt moment de la care să curgă termenul de 6 luni prevăzut de lege pentru introducerea cererii de chemare în judecată (05.11.2021).

În concluzie, față de solicitarea reclamantului de constatare a "refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operațiunea de avizare favorabilă", apreciază că în mod judicios instanța de fond a respins acțiunea reclamantului ca prescrisă, în raport de dispozițiile art. 11 lit. b) din Legea nr. 554/2004.

I.5. Procedura de soluționare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 24.10.2023, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecății.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. este fondat, urmând a fi admis în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Aspecte de fapt și de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a solicitat constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operațiunea de avizare favorabilă a documentației tehnice pentru autorizarea lucrărilor de construire aferentă obiectivului "Construire D+P+6E, Locuințe colective - 20 unități locative", inițiat prin Memoriul Justificativ elaborat în anul 2019 de către ASP - AA - atelier de arhitectură, având drept amplasament imobilul-teren intabulat în C.F. nr. x, având nr. cadastral x, din considerentele acțiunii rezultând că reclamantul atribuie adresei nr. x din data de 16.09.2021 semnificația refuzului avizării proiectului de dezvoltare imobiliară și documentației tehnice aferente demarate în legătură cu imobilul său.

Cu ocazia concluziilor pe fond, cu privire la calificarea obiectului acțiunii, reclamantul prin apărător calificat a insistat a se avea în vedere cadrul procesual stabilit în virtutea principiului disponibilității prin cererea sa de chemare în judecată, apreciind că obiectul acțiunii sale este refuz nejustificat, situație în care termenul de prescripție ar trebui calculat de la data comunicării ultimei adrese din corespondența administrativă, din data de 16.09.2021, iar pe calea concluziilor scrise, acesta a reiterat imposibilitatea reaprecierii cauzei acțiunii de către instanță, din perspectiva dispozițiilor art. 9 alin. (2), art. 20 și art. 22 alin. (6) C. proc. civ., arătând că principiul disponibilității se opune modificării obiectului și cauzei acțiunii împotriva voinței sale.

Cu toate acestea, analizând excepția tardivității formulării cererii, instanța de fond a calculat termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 raportat la adresa nr. x/04.07.2019, prin care Ministerul Apărării Naționale-Statul Major al Apărării i-a comunicat reclamantului Avizul nr. DT/3160, în care se arăta că, în ceea ce privește Certificatul de Urbanism nr. x/05.07.2018, Statul Major al Apărării avizează nefavorabil proiectul tehnic pentru realizarea obiectivului de investiții.

Instanța de fond a apreciat că faptul că reclamantul a înțeles să mai formuleze și alte solicitări ulterioare de eliberare a unui aviz pozitiv pentru realizarea obiectivului de investiții nu poate conduce la stabilirea unui alt moment de la care să curgă termenul de 6 luni prevăzut de lege pentru introducerea cererii de chemare în judecată, întrucât o interpretare contrară ar echivala cu a conferi reclamantului posibilitatea de a prelungi prin propria voință termenul de introducere a acțiunii reglementat de lege.

Or, în condițiile în care în temeiul principiului disponibilității consacrat de dispozițiile imperative ale art. 9 alin. (2) C. proc. civ. reclamantul era îndrituit să deducă judecății orice act pe care îl apreciază a fi vătămător, iar reclamantul a susținut în mod expres și neechivoc că voința sa procesuală a fost aceea de a deduce judecății refuzul nejustificat cuprins în adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, obligația instanței prevăzută de dispozițiile art. 22 alin. (6) de a se pronunța asupra obiectului litigiului impunea acesteia analizarea prescripției în raport de acest act, iar nu de un altul, efectele pe care le-ar produce neatacarea unui act anterior asupra pretențiilor reclamantului putând fi realizată prin evocarea fondului litigiului, în cadrul analizei condițiilor instituției reglementate de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "(1)Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;"

Înalta Curte reține că, pe de o parte, în ceea ce privește refuzul comunicat prin adresa nr. x din data de 16.09.2021, reclamantul se afla în interiorul termenului de 6 luni prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiunea fiind introdusă la data de 5.11.2021, analiza efectelor faptului că reclamantul nu a atacat adresele anterioare prin care i s-a refuzat eliberarea avizului trebuind făcută distinct, pe fondul cauzei, instanța neputând schimba obiectul învestirii sale calculând termenul în raport de un alt refuz decât cel dedus judecății.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține ambiguitatea conduitei autorității în raporturile cu reclamantul recurent, care a continuat să îi ofere acestuia indicații scrise exprese de a continua procedura administrativă în cadrul căreia a solicitat avizarea documentației și au creat aparența unei analize suplimentare a solicitării sale care impunea din partea sa noi demersuri, determinându-l astfel să considere că etapa administrativă nu se finalizase.

Din analiza ansamblului înscrisurilor depuse la dosarul cauzei (spre exemplu Adresa nr. x/04.07.2019 (DT/3160), Adresa nr. x. 5804 (DT/4525) rezultă că, până la momentul comunicării Adresei nr. x din data de 16.09.2021, conduita pârâtelor a manifestat intenția fermă a acestora de a continua procedura administrativă de soluționare a cererii reclamantului ce avea ca obiect îndeplinirea operațiunii administrative solicitate.

Astfel, prin Adresa nr. x/04.07.2019 (DT/3160), pârâtele au precizat că "în acest sens, vă recomandăm organizarea unei ședințe de lucru cu reprezentanții Statului Maior al Forțelor Navale și Centrului 39 Scafandri și refacerea documentației tehnice, conform cu concluziile rezultate și integrate în minuta ședinței de lucru".

Ulterior pârâtele au emis Adresa nr. x. 5804 (DT/4525) din data de 17.08.2020, potrivit căreia:

"Urmare la solicitarea dumneavoastră, înregistrată cu nr. DT/4525 din data de 01.07.2020, privind reanalizarea documentației tehnice aferentă realizării obiectivului Construire D+P+6E, pe terenul în suprafață de 751,00 mp, situat în intravilanul municipiului Constanța, zona Școala de Scafandri, lot x, C.F. nr. x, nr. cad. x, județul Constanța, vă comunicăm faptul că documentația trebuie refăcută ținând cont de următoarele cerințe:

- imobilul să fie amplasat la o distanță minimă de 42,3 m față de împrejmuirea de Est a obiectivului militar (Centrul 39 Scafandri);

- regimul de înălțime a acestuia să nu depășească 13 m."

Or, această adresă nu conține un refuz explicit și final de avizare a documentației tehnice de autorizare a lucrărilor de construire, ci conferă indicații punctuale și exprese pentru continuarea procedurii, urmarea cărora reclamantul-recurent a efectuat demersuri și a participat la întâlniri de lucru cu reprezentanții pârâtei.

Ulterior a fost emisă Adresa DT. 8271/10.11.2020 (DT/6507) despre care pârâtele afirmă că ar marca momentul de debut al termenului de prescripție extinctivă. Cu toate acestea, demersurile de refacere a documentației tehnice au continuat și ulterior acestei adrese, primirea și analizarea documentației refăcute și formularea unor propuneri în legătură neputând primi o altă justificare decât aceea că demersurile administrative nu au fost finalizate.

În acest context, reclamantul-recurent a atacat refuzul exprimat prin adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, în care s-a arătat explicit că:

"Urmare a solicitării dumneavoastră, înregistrată cu nr. DT/7087 din 27.07.2021, vă comunicăm faptul că Statul Major al Apărării își menține avizul nefavorabil nr. DT/6507/2020, emis pentru documentația tehnică aferentă."

Înalta Curte reține că, indiferent de semnificația pe care instanța de fond ar fi atribuit-o celorlalte adrese, această adresă din septembrie 2021 exprimă un refuz distinct exprimat în cadrul unei proceduri administrative distincte, inițiată prin cererea din data de 27.07.2021, care poate fi atacat în mod individual prin intermediul acțiunii în contencios administrativ și în raport de care instanța de fond era ținută să se pronunțe în limitele învestirii sale stabilite în acord cu art. 9 C. proc. civ., va casa sentința civilă recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va analiza excepția prescripției în limitele învestirii sale stabilite în acord cu art. 9 C. proc. civ., în raport de actul invocat de reclamant prin cererea introductivă, respectiv adresa înregistrată cu nr. DT/7087 din 27.07.2021, urmând ca de ansamblul corespondenței dintre părți să se țină seama la soluționarea cauzei pe fondul său.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., va admite recursurile, va casa sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 24 octombrie 2023.