ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4004/2023

Ședința publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/27.12.2022, reclamanta A. S.R.L. a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin nr. x din 12.12.2022 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al pașaportului valabil până la data de 01.01.2031, emis de autoritățile din Sri Lanka, și al permisului unic de ședere valabil până la data de 06.02.2023.

Prin sentința civilă nr. 84 din data de 28 februarie 2023, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L. în favoarea Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privința competenței de primă instanță a Curții de Apel, s-a reținut că, potrivit art. 96 punctul 1 C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), "Curțile de apel judecă: (...) 1. în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale."

Întrucât C. proc. civ. face trimitere la legea specială, respectiv la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a reținut că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.".

Referitor la competența de soluționare a acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 prevede că "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Pe de altă parte, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, …. se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, …, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Curtea de Apel a reținut că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este o lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituția României, adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituția României, republicată.

Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (de pildă par. 30 din Decizia Curții Constituționale nr. 119/2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 557 din 3 iulie 2018, "ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009)."

Pe de altă parte, chiar admițând că O.G. nr. 25/2014 a devenit - în urma aprobării sale prin Legea nr. 14/2016 - act normativ cu caracter de lege, conform jurisprudenței Curții Constituționale citate mai sus, s-a reținut că O.G. nr. 25/2014 nu are natura juridică a unei legi organice, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016 - lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituția României, astfel cum rezultă din mențiunea finală a acesteia, care atestă că "legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică.

Or, Curtea de Apel a reținut că prin Decizia nr. 6/1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993, Curtea Constituțională a statuat că o derogare poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeași natura cu aceea a legii de la care se derogă. Rezultă, pe cale de consecință, că "printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o prevedere de natura legii organice, deoarece ar însemna ca, printr-o asemenea derogare, legea ordinară sa reglementeze în domenii rezervate de Constituție legii organice."

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut - după cum se menționează în paragraful 30 al Deciziei Curții Constituționale nr. 77 din 10 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 232 din 8 martie 2021 - că "domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituției astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Curtea a mai stabilit că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Curtea a concluzionat că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conținutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituție, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie și ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeași categorie (Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015; a se vedea mai recent, Decizia nr. 876 din 9 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1265 din 21 decembrie 2020)."

Cu privire la obligativitatea hotărârii Curții Constituționale, Curtea a amintit că art. 147 alin. (4) din Constituția României stipulează că "deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor."

De asemenea, după cum a arătat însăși Curtea Constituțională în jurisprudența sa, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, de pildă, în Decizia Curții Constituționale nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Curtea Constituțională a constatat "că, în acord cu jurisprudența sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecință, atât Parlamentul, cât și Guvernul, respectiv autoritățile și instituțiile publice urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât și dispozitivul prezentei decizii".

Așadar, raportat la jurisprudența obligatorie a Curții Constituționale și la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel reține că nu se poate deroga de la competența stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanță de guvern.

Având în vedere cele arătate mai sus, Curtea de Apel a reținut că înb raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, revine Tribunalului Timiș competența de soluționare a prezentului litigiu, în care se contestă refuzul de eliberare a avizului de muncă pentru un străin, refuz emis de o autoritate județeană (Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin), având în vedere dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului", având în vedere că sediul reclamantei este situat în municipiul Timișoara.

Având în vedere și dispozițiile art. 132 alin. (1) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), conform cărora "când în fața instanței de judecată se pune în discuție competența acesteia, din oficiu sau la cererea părților, ea este obligată să stabilească instanța judecătorească competentă ori, dacă este cazul, un alt organ cu activitate jurisdicțională competent", în raport cu cele arătate mai sus, instanța a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a prezentei cauze în favoarea Tribunalului Timiș - ca instanță de contencios administrativ.

La data de 06.03.2023 cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022.

Prin sentința civilă nr. Tribunalul Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Timiș, invocată din oficiu și, în consecință a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul BIROUL PENTRU IMIGRĂRI CARAȘ SEVERIN, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Timiș a reținut că, regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privința competenței de primă instanță a Curții de Apel, potrivit art. 96 pct. 1 din C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), " Curțile de apel judecă: (...) 1. în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale;"

Referitor la competența instanței de contencios administrativ, conform art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, " Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Potrivit acestor dispoziții legale, competența materială de fond a instanței de contencios administrativ este determinată de două criterii: pozitionarea autorității publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală); valoarea impozitului, taxei, contribuției care face obiectul actului administrativ.

Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competență specială, care să instituie o competență derogatorie.

Or, în speță, există o normă de competență derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competența materială de primă instanță a Curții de Apel pentru soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, și anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Curtea de Apel Timișoara a înlăturat de la aplicare această normă de competență specială pe considerentul că O.G. nr. 25/2014, fiind o ordonanță simplă, nu poate reglementa în domeniul rezervat legii organice, or, Legea nr. 554/2004 reprezintă o lege organică.

De asemenea, Curtea a justificat soluția de declinare a competenței și pe considerentul că O.G. nr. 25/2014 a fost aprobată prin Legea nr. 14/2016 - lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituția României, astfel cum rezultă din mențiunea finală a acesteia, care atestă că " legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică, or, orice derogare poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeași natură cu aceea a legii de la care se derogă. Având în vedere natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel a reținut că nu se poate deroga de la competența stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică.

Tribunalul a apreciat că înlăturarea de la aplicare a unei dispoziții dintr-o Ordonanță de Guvern aprobată prin Lege adoptată de Parlament, în vigoare, pe considerentul că aceasta reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice și că legea de aprobare a ordonanței a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituție pentru legile ordinare, echivalează cu efectuarea de către instanța de judecată a unui examen de conformitate a acestor dispoziții legale cu normele Constituției, întrucât procedura de emitere a ordonanțelor de guvern și de adoptare a legilor organice si ordinare, precum și domeniul de reglementare în care acestea pot interveni, sunt consacrate la nivel constituțional, astfel că respectarea dispozițiilor constituționale în privința procedurii de adoptare a legilor și ordonanțelor de Guvern și domeniului de reglementare ține de constituționalitatea extrinsecă a legii/ordonanței.

Problema de drept esențială în litigiu este aceea de a determina dacă instanțele de judecată pot refuza aplicarea unei dispoziții dintr-o ordonanță emisă de Guvern sau lege adoptată de Parlament, în vigoare, pentru considerentul că acestea reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice și că legea de aprobare a ordonanței a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituție pentru legile ordinare. Or, tribunalul apreciază că efectuarea de către instanța de judecată a unei astfel de constatări, cu consecința înlăturării de la aplicare a unui astfel de act normativ în vigoare, echivalează cu exercitarea indirectă a unui control de constituționalitate a dispoziției legale din perspectiva constituționalității extrinseci.

În acest sens, conform art. 115 alin. (1) și (3) din Constituție:, 1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice... (3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare."

Conform art. 73 alin. (1) din Constituția României:, 1) Parlamentul adoptă legi constituționale, legi organice și legi ordinare", iar dispozițiile art. 73 alin. (3) din Constituția Românei prevăd domeniile rezervate de Constituție legilor organice.

Prevederile art. 76 alin. (1) și (2) din Constituție dispun:, 1) Legile organice și hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorității membrilor fiecărei Camere. (2) Legile ordinare și hotărârile se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți din fiecare Cameră."

În procesul de aplicare a legii, instanțele de judecată nu au competența de a constata că o Ordonanță de Guvern, aplicabilă litigiului, încalcă interdicția de a reglementa în domenii care fac obiectul legilor organice, prevăzută de art. 115 alin. (1) din Constituție, după cum nu au nici competența de a constata că procedura de adoptare a unei legi de către Parlament nu a fost cea prevăzută de art. 76 din Constituție pentru legile organice, întrucât aceste aspecte pot fi constatate doar de către Curtea Constituțională pe calea controlului de constituționalitate, reprezentând chestiuni care privesc constituționalitatea extrinsecă a ordonanței/legii.

În acest sens, în jurisprudența vastă a Curții Constituționale, s-a statuat că instanța de contencios constituțional verifică atât criticile de neconstituționalitate extrinsecă a dispozițiilor legale (aspecte care vizează procedura de adoptare), cât și criticile de neconstituționalitate intrinsecă (aspecte are vizează conținutul actului normativ).

Constituționalitatea extrinsecă are în vedere respectarea condițiilor de formă cerute de Constituție pentru adoptarea unei legi sau ordonanțe, vizând, deci, procedura de legiferare și domeniul de reglementare instituite prin normele constituționale.

Cu titlu de exemplu, în jurisprudența Curții Constituționale s-au reținut următoarele vicii de neconstituționalitate extrinsecă: nerespectarea principiului bicameralismului (Decizia nr. 904/2020, Publicată în Monitorul Oficial nr. 73 din 22.01.2021); lipsa avizului Consiliului Economic și Social (Decizia nr. 16/2023, Publicată în Monitorul Oficial nr. 187 din 06.03.2023); încălcarea art. 115 alin. (1) din Constituție privitoare la interdicția de a adopta ordonanțe în domenii care fac obiectul legilor organice, încălcarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție, respectiv reglementarea într-un domeniu rezervat legii organice fără întrunirea majorității absolute cerute de Constituție (Decizia CCR nr. 545/2006, publicată în M.Of. nr. 638/25 iulie 2006, Decizia CCR nr. 972/31.10.2007, publicată în M. Of. nr. 828 din 4 decembrie 2007, Decizia CCR nr. 648/14.12.2022) etc.

O decizie exemplificativă în acest sens, prin care instanța de contencios constituțional efectuează o analiză a constituționalității extrinseci a unei legi din perspectiva procedurii de legiferare și domeniului de reglementare, este Decizia Curții Constituționale nr. 972/31.10.2007, publicată în M. Of. nr. 828 din 4 decembrie 2007, fiind relevante următoarele paragrafe din decizie:, Analizând sesizarea, Curtea reține că legea criticată - calificată drept lege organică - are ca obiect ordonanța care reglementează stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului menite să conducă la îmbunătățirea și eficientizarea activității acestuia și să asigure un proces decizional accelerat la nivelul unor structuri mai flexibile, în noul cadru organizatoric stabilit prin Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii și componenței Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007. In acest context, noua structură și componența aparatului de lucru al Guvernului au fost modificate.

Curtea constată că legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată cu încălcarea normelor constituționale referitoare la procedura de legiferare.

În temeiul dispozițiilor alin. (7) al art. 115 din Constituție, "Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege [...]", iar potrivit alin. (5) teza finală al aceluiași articol, "Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alin. (1)."

Cât privește procedura legislativă parlamentară, aceasta se realizează în condițiile prevederilor constituționale ale secțiunii a 3-a "Legiferarea" din cap. 1 al titlului III și potrivit regulamentelor parlamentare.

Organizarea aparatului de lucru al Guvernului este reglementată în secțiunea a 5-a a cap. I (articolele 20-23) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările ulterioare. Această lege a fost adoptată ca lege organică, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituția României (înainte de revizuire).

Întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2007 se stabilesc unele măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului care afectează reglementările anterioare în această materie, este necesar ca și noile măsuri prevăzute de această ordonanță de urgență să fie adoptate și aprobate printr-o lege cu caracter organic.

Așa cum rezultă din stenograma ședinței din 18 septembrie 2007, Plenul Senatului a respins, cu 17 voturi pentru, 58 de voturi împotrivă și 3 abțineri, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 25/2007, considerând pe cale de consecință că a fost respinsă și ordonanța. Semnificația acestui vot privește deci transformarea instantanee a proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanței de urgență, cu același caracter de lege organică. Așa fiind, acest proiect de lege trebuie și el să fie adoptat cu majoritatea de voturi cerută pentru lege organică, în condițiile art. 76 alin. (1) din Constituție.

Întrucât legea dedusă controlului nu satisface această exigență, fiind adoptată în conformitate cu prevederile art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituție ca lege ordinară, Curtea constată că aceasta este viciată de neconstituționalitate, în ansamblu.

Având în vedere argumentele expuse, Curtea reține că nerespectarea normelor constituționale ale art. 76 alin. (1)și ale art. 115 alin. (5) teza finală atrage și înfrângerea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora "respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.

Neconstituționalitatea extrinsecă astfel reținută face inutilă examinarea celorlalte critici cu finalitate similară, formulate prin sesizarea de neconstituționalitate."

Prin urmare, doar Curtea Constitutională poate analiza în ce măsură Guvernul sau Parlamentul a respectat dispozițiile constituționale referitoare la procedura de emitere a ordonanțelor sau de adoptare a legii în funcție de domeniul reglementat.

Numai Curtea Constituțională are competența de a se pronunța asupra conformității dispozițiilor legale cu normele Constituției în cadrul controlului de constituționalitate (exercitat a priori sau a posteriori), atât din perspectiva constituționalității extrinseci, cât și a celei intrinseci. Potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, coroborate cu cele ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea Constituțională este singura autoritate competentă în materia controlului de constituționalitate, fiind exclusă orice partajare sub acest aspect cu instanțele de drept comun.

Nici Înalta Curte de Casație și Justiție și nici instanțele judecătorești sau alte autorități publice ale statului nu au competența de a se pronunța asupra conformității legilor sau ordonanțelor în vigoare cu normele Constituției.

În măsura în care judecătorul a quo apreciază că o dispoziție dintr-o lege sau ordonanță contravine normelor constituționale, acesta poate invoca excepția de neconstituționalitate cu consecința sesizării Curții Constituționale, judecătorului a quo fiindu-i permis doar să își exprime opinia cu privire la temeinicia excepției, fiindu-i, în schimb, refuzată competența de a constata el însuși neconformitatea dispozițiilor legale cu textul Constituției, indiferent de caracterul neconformității (extrinseci sau intrinseci). În caz contrar, s-ar ajunge în situația înfrângerii plenitudinii de jurisdicție a Curții Constituționale în materia controlului de constituționalitate, iar Constituția ar deveni subiectul unor interpretări mai mult sau mai puțin eterogene la nivelul tuturor instanțelor judecătorești existente în România.

Concluzionând, tribunalul reține că acest examen de verificare a conformității O.G. nr. 25/2014 și a Legii de aprobare nr. 14/2016 cu Constituția României, din perspectiva respectării art. 115 alin. (1) și (3) și art. 76 alin. (1) și (2) din Constituție, poate fi efectuat doar de Curtea Constituțională pe calea controlului de constituționalitate.

Lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, pentru astfel de considerente, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

În concluzie, pe perioada de activitate a unei dispoziții dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumția de constituționalitate. În lipsa constatării de către Curtea Constituțională, potrivit competențelor care îi revin, a neconstituționalității prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziții nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Raportat la aceste considerente, tribunalul va da eficiență prevederilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform cărora:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Pe cale de consecință, tribunalul a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Timiș, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș Severin, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Ca urmare a ivirii conflictului negativ de competență, în temeiul art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., instanța a trimis dosarul la Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării regulatorului de competență.

Analizând conflictul negativ de competență intervenit între cele două instanțe, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetățeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competență și asupra căreia instanțele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, privește actul normativ care determină competența materială de soluționare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluționarea contestației împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabilește competența generală a tribunalului de a soluționa acțiunile împotriva actelor administrative emise de autoritățile publice locale.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timișoara și Tribunalul Timiș, Înalta Curte constată că această din urmă instanță a stabilit corect competența materială de soluționare a prezentei cauze, în raport de dispozițiile art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, potrivit cărora:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Înalta Curte reține că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială față de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ și care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziții normative derogatorii, o competență specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce privește cerința din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competență derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naștere la interpretări contrarii din partea instanțelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menționat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situația normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voință a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competențe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluționarea contestațiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziție legală există în fondul legislativ și nu a fost declarată neconstituțională printr-o decizie a Curții Constituționale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus și din prevederile art. 95 pct. 1 și art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legea nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competența de soluționare în primă instanță a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe, în timp ce curțile de apel au competența de a judeca, în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabilește competența curților de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferențiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) și de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziții contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speță Legea nr. 554/2004 are caracter general față de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special față de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competența urmând a fi stabilită în favoarea curții de apel în a cărei circumscripție se află formațiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetățeanului străin. Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin se află în raza teritorială a Curții de Apel Timișoara, această instanță este competentă să soluționeze contestația reclamantei S.C. A. S.R.L.

În consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.