ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2929/2023

Ședința publică din data de 30 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/24.02.2023, reclamanta A. S.R.L. contestă refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin nr. x din 09.01.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al pașaportului nr. x, valabil până la data de 23.12.2023, emis de autoritățile din Nepal și al permisului unic de ședere valabil până la data de 07.07.2023, solicitând instanței să dispună anularea acestui act emis de către pârât, și obligarea pârâtului de a emite un nou act privind soluționarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare pentru cetățeanul străin, raportat la înscrisurile în probațiune depuse la dosarul cauzei.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 166 din 4 aprilie 2023, Curtea de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel Timișoara a reținut, în esență că regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

Referitor la competența de soluționare a acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 prevede că "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Pe de altă parte, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, …. se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, …, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

A reținut curtea de apel că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este o lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituția României, adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituția României, republicată, iar, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (de pildă par. 30 din Decizia Curții Constituționale nr. 119/2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 557 din 3 iulie 2018, "ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009)."

Pe de altă parte, chiar admițând că O.G. nr. 25/2014 a devenit – în urma aprobării sale prin Legea nr. 14/2016 – act normativ cu caracter de lege, conform jurisprudenței Curții Constituționale citate mai sus, Curtea de Apel subliniază că O.G. nr. 25/2014 nu are natura juridică a unei legi organice, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016 – lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituția României, astfel cum rezultă din mențiunea finală a acesteia, care atestă că "legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică.

Invocând jurisprudența obligatorie a Curții Constituționale (Deciziile nr. 77 din 10 februarie 2021, nr. 442 din 10 iunie 2015, nr. 876 din 09.12.2020, nr. 414/14 aprilie 2010), a apreciat curtea de apel că, raportat și la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu se poate deroga de la competența stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanță de guvern, reținând astfel necesitatea stabilirii competenței conform dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv, în favoarea Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea Tribunalului Timiș–Secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 413 din 3 mai 2023, Tribunalul Timiș –Secția de contencios administrativ și fiscal a admis, la rându-i, excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal.

A constatat intervenit conflict negativ de competență, a suspendat din oficiu judecata cauzei până la soluționarea conflictului negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării acestuia.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență că, pentru soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, există o normă de competență derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competența materială de primă instanță a Curții de Apel și anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Tribunalul a apreciat că referirea legiuitorului la o derogare de la competența stabilită prin Legea nr. 554/2004 în favoarea tribunalelor, respectiv a curților de apel, numai printr-o lege organică specială, a fost introdusă prin Legea nr. 97 din 14 aprilie 2008 privind aprobarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 100/2007 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției.

Mai arată Tribunalul că la data de 15.02.2013 a intrat în vigoare Noul C. proc. civ., aprobat prin Legea nr. 134/2010. Acesta a stabilit în favoarea tribunalelor competența de soluționare în primă instanță a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe (art. 95 pct. 1), în timp ce curțile de apel au competența de a judeca, în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale (art. 96 pct. 1).

În acord cu prevederile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012, "La data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă: k) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale".

Din coroborarea acestor dispoziții reiese că poate avea efect util doar interpretarea potrivit căreia rămâne fără efect sintagma "lege organică" din Legea nr. 554/2004, câtă vreme există o lege specială care nu este contrară Legii de punere în aplicare și care stabilește competența în favoarea curții de apel.

Decizia ÎCCJ pronunțată în regulator de competență

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu stabilirea regulatorului de competență, în conformitate cu dispozițiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecății și dispozițiile legale incidente, va stabili competența materială de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce succed:

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că "există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanță învestită își declină la rândul său competența în favoarea uneia dintre instanțele care anterior și-au declarat necompetența".

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competență între cele două instanțe, îl constituie problema instanței competente material să soluționeze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, în prezenta cauză, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în baza O.G. nr. 25/2014:

- anularea refuzului nr. x din 09.01.2023 emis de pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, refuz privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru cetățeanul străin B. și

- obligarea pârâtului la emiterea unui nou act privind soluționarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare.

Așadar, regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privința competenței de primă instanță a Curții de Apel, potrivit art. 96 punctul 1 din C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), " Curțile de apel judecă: (...) 1. în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale;"

Referitor la competența instanței de contencios administrativ, conform art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, " Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Potrivit acestor dispoziții legale, competența materială de fond a instanței de contencios administrativ este determinată de două criterii: pozitionarea autorității publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală); valoarea impozitului, taxei, contribuției care face obiectul actului administrativ.

Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competență specială, care să instituie o competență derogatorie.

Or, în speță, există o normă de competență derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competența materială de primă instanță a Curții de Apel pentru soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, și anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare."

Înalta Curte, în regulator de competență, reține că, a înlătura de la aplicare această normă de competență specială pe considerentul că O.G. nr. 25/2014, fiind o ordonanță simplă, nu poate reglementa în domeniul rezervat legii organice și că legea de aprobare a ordonanței a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituție pentru legile ordinare, echivalează cu exercitarea indirectă de către instanță a unui control de constituționalitate a dispoziției legale din perspectiva constituționalității extrinseci, în condițiile în care doar Curtea Constituțională are competența de a se pronunța asupra conformității dispozițiilor legale cu normele Constituției în cadrul controlului de constituționalitate (exercitat a priori sau a posteriori), atât din perspectiva constituționalității extrinseci, cât și a celei intrinseci.

Potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, coroborate cu cele ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea Constituțională este singura autoritate competentă în materia controlului de constituționalitate, fiind exclusă orice partajare sub acest aspect cu instanțele de drept comun.

Nici Înalta Curte de Casație și Justiție și nici instanțele judecătorești sau alte autorități publice ale statului nu au competența de a se pronunța asupra conformității legilor sau ordonanțelor în vigoare cu normele Constituției.

Prin urmare, examenul de verificare a conformității O.G. nr. 25/2014 și a Legii de aprobare nr. 14/2016 cu Constituția României, din perspectiva respectării art. 115 alin. (1) și (3) și art. 76 alin. (1) și (2) din Constituție, poate fi efectuat doar de Curtea Constituțională pe calea controlului de constituționalitate, astfel că, lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, pentru astfel de considerente, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

Deci, în lipsa constatării de către Curtea Constituțională, potrivit competențelor care îi revin, a neconstituționalității prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziții nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Reținând, așadar, incidența în cauză a dispozițiilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, Înalta Curte, în regulator de competență, va stabili competența materială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul MAI – Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, raportat la dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 14/2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, în favoarea Curții de apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.