ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2952/2023

Ședința publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 iunie 2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. ("A.") a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA", "Fondul"), în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciul cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Ordinului CSA nr. 14/2011 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Prin notele scrise înregistrate la data de 23 noiembrie 2021, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Prin sentința civilă nr. 1839 din data de 7 decembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate, a respins excepțiile inadmisibilității și tardivității acțiunii și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Învederează recurenta că, prin decizia nr. 16517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate.

Afirmă recurenta-reclamantă că, deși decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții, încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde, în opinia recurentei, cerințelor legale, așa cum au fost dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE.

În privința soluției de respingere a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, recurenta-reclamantă contestă argumentația instanței de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei FGA nr. 16517/2018. Deși instanța a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul expres și repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunțată de ÎCCJ-SCAF la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speță, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reținută de către prima instanță fie în baza deciziei pronunțate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, susținând că argumentele expuse nu se încadrează în cazurile de casare invocate, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat.

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 11 aprilie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2023, în ședință publică, cu citarea părților.

5.2. La data de 29 mai 2023, recurenta - reclamantă A. S.A. a formulat cerere de suspendare a judecății până la soluționarea dosarului nr. x/2022, aflat la data formulării cererii pe rolul Judecătoriei Sector 2, cu termen de pronunțare la data de 26.05.2023 și obiect acțiunea în obligarea FGA la soluționarea cererilor și constatarea caducității deciziei nr. 16157/27.08.2018, apreciind recurenta că sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. pentru suspendarea cauzei pendinte.

II. Soluția instanței de recurs

A. În ceea ce privește cererea de suspendare a judecății cauzei, formulată de recurenta-reclamantă în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să o respingă.

Cererea de suspendare s-a întemeiat pe existența unui alt litigiu, ce face obiectul dosarului nr. x/2022, aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 București, al cărui obiect ar consta, potrivit susținerilor recurentei, în obligarea FGA la soluționarea cererilor de plată și constatarea caducității deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu a depus la dosarul cauzei o copie a acțiunii ce face obiectul dosarului nr. x/2022 ori un certificat de grefă care să ateste obiectul acestui dosar și care să permită instanței de recurs să stabilească dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., respectiv dacă dezlegarea prezentei cauze depinde de existența ori inexistența unui drept care face obiectul dosarului nr. x/2022

Pe de altă parte, se constată că, în prezentul litigiu, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, urmărind anularea acestui act administrativ, pe când, potrivit susținerilor recurentei-reclamante, în dosarul nr. x/2022 se urmărește obținerea unei soluții de constatare a "caducității" aceleiași decizii. Chiar în lipsa unei copii a acțiunii adresate Judecătoriei Sectorului 2 București, Înalta Curte constată că în cele două cauze reclamanta urmărește scopuri diferite, în raport de distincția de regim juridic dintre nulitatea și caducitatea actului juridic, care determină efectele produse de cele două instituții juridice. Astfel fiind, nu poate fi decelată o legătură între cele două dosare, în sensul existenței unui drept de care ar depinde soluționarea prezentului litigiu, de natură să impună temporizarea soluționării căii de atac.

În concluzie, nefiind îndeplinite condițiile suspendării facultative prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a judecății recursului, formulată de recurenta-reclamantă A. S.A..

B. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

În recurs, criticile reclamantei vizează, pe de-o parte, soluția de respingere a excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe de altă parte, soluția de respingere a acțiunii în despăgubire.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față.

Prin cererea de plată ce, conform aspectelor confirmate și de intimat, pe borderoul de depunere la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA") a avut nr. 22430/18.04.2017 - poziția 2, iar, urmare înregistrării, a avut atribuit numărul de intrare 24864/27.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 5513,47 RON, pe care aprecia că era îndreptățită să o recupereze de la asigurătorul RCA în faliment B. S.A., fiind format dosarul de daună nr. x.

Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin decizia nr. 16517/27.08.2018, în acest sens fiind mențiunea de la poziția 256 anexei 2 la o astfel de decizie .

Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

Pe de altă parte, reclamanta s-a prevalat și de existența deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie.

În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/27.04.2017 (borderou depunere la FGA nr. 22430/18.04.2017 - poziția 2).

Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 5513,47 RON a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă și a respins cererea de chemare în judecată.

În ceea ce privește criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deși decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004:

"(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."

Din textul de lege antecitat, reiese că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În speță, astfel cum corect a reținut și judecătorul fondului, decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri.

Nefondată este și critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut că prima instanță nu a indicat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă.

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. În acest sens sunt, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea sentinței recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date excepției de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei vizând soluția primei instanțe, de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecință.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a privit soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială.

Și din această perspectivă se reține că prima instanță și-a îndeplinit obligația de a motiva hotărârea atacată în parametrii trasați de art. 425 C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Instanța de fond a stabilit, în considerentele hotărârii, situația de fapt (pe care a expus-o în detaliu), dar și încadrarea acesteia în drept, fiind examinate argumentele părților și exprimat punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant al acestora, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată fiind unul clar, concis și concret, fără elemente de contradictorialitate și în deplină legătură cu natura cauzei.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că au fost respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite și prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția EDO, astfel că nu se poate reține o incidență a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 Legea 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător.

Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3 . Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte De Casație Și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul FGA să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării recursului, formulată de recurenta-reclamantă A. S.A..

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1839 din data de 7 decembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 31 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.