ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 1089/2023

Ședința publică din data de 4 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Prin cererea înregistrată la data de 22 august 2022 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în temeiul Legii nr. 213/2015 (modificată prin O.U.G. nr. 102/2021) și a Legii nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la emiterea unei decizii cu privire la cererea de avizare trimisă la data de 27 aprilie 2022 și înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților la data de 2 mai 2022. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 269/2022 din 6 octombrie 2022, a admis excepția necompetenței sale materiale și teritoriale, fiind declinată competența de soluționare a cererii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, în favoarea Tribunalului București, secția civilă.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Cluj a reținut că reclamanta a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat o cerere de plată înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților la data de 2 mai 2022, prin care a solicitat acestuia plata despăgubirilor reprezentând daune materiale și morale. Reclamanta a invocat nerespectarea de către Fondul de Garantare a Asiguraților a obligației de a soluționa cererea de plată, potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, din cuprinsul cărora rezultă că aprobarea sau respingerea sumelor pretinse de creditorii de asigurări este de competența comisiei speciale constituite conform Legii nr. 503/2014.

Pentru stabilirea instanței competente să soluționeze acțiunea este esențială intenția exprimată de legiuitor, ca urmare a modificărilor operate prin O.U.G. nr. 102/2021 în ceea ce privește procedura de soluționare a cererilor de despăgubire adresate Fondului, de a acorda instanțelor civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, competența de soluționare a litigiilor având ca obiect deciziile de respingere a cererilor de despăgubire adresate Fondului.

Dispozițiile Legii nr. 213/2015 coroborate cu cele ale Legii nr. 503/2004 instituie o procedură specială (administrativă) pe care creditorii de asigurări sunt obligați să o parcurgă pentru a obține plata despăgubirii, după intrarea în faliment a asigurătorului de răspundere civilă. Aceste dispoziții au caracter de normă specială, derogatorie de la norma generală, astfel că se aplică prioritar față de aceasta.

Instanța a considerat că atât timp cât soluționarea contestației formulate împotriva deciziei emise potrivit dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanțelor civile de la sediul Fondului, în mod evident și soluționarea acțiunilor având ca obiect obligarea Fondului la emiterea acestor decizii este de competența acelorași instanțe, nefiind admisibilă partajarea competențelor instanțelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.

Este și cazul soluției legislative la care s-a oprit legiuitorul atunci când a adoptat O.U.G. nr. 102/2021 de modificare a dispozițiilor relevante din Legea nr. 213/2015 în procedura administrativă desfășurată în fața Fondului, știut fiind faptul că în situația în care a intenționat atribuirea unor litigii în competența de soluționare a unor instanțe speciale, cum ar fi cele de contencios administrativ, legiuitorul a menționat-o expres în cuprinsul acestui act normativ.

Or, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 operează cu noțiunea de instanțe civile de la sediul Fondului, competența acestora fiind determinată potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, iar în raport cu aceasta, Legea nr. 554/2004 este normă specială.

Constituie un argument în sprijinul susținerii competenței materiale procesuale a instanței civile și faptul că legiuitorul a prevăzut, în cadrul art. 13 alin. (5

1

) din Legea nr. 213/2015, drept cale de atac împotriva soluției primei instanțe căile de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, respectiv apelul (art. 456, art. 466 alin. (1), art. 483 alin. (1) din C. proc. civ.), cale de atac specifică materiilor civile.

Astfel cum rezultă din dispozițiile Legii nr. 554/2004, calea de atac împotriva soluției pronunțate de prima instanță în contencios administrativ este recursul.

Prin urmare, în materia contenciosului administrativ, calea de atac de reformare specifică și unică împotriva hotărârii primei instanțe este recursul, apelul fiind reglementat, cu titlu de excepție, numai în materia executării silite, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004 (decizia nr. 17/2017 Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii).

Așadar, Curtea de Apel Cluj a concluzionat în sensul că litigiul dedus judecății se circumscrie dispozițiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, iar competența dată de lege instanțelor civile de la sediul pârâtului este una exclusivă.

Prin sentința civilă nr. 368/2023 din 20 februarie 2023, pronunțată de Tribunalul București, secția a VI-a civilă, în dosarul nr. x/2022, s-a admis excepția necompetenței materiale și teritoriale a Tribunalului București, secția a VI-a civilă, fiind declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Cluj; s-a constatat intervenit conflictul negativ de competență, s-a suspendat, din oficiu, judecata cauzei și s-a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în vederea soluționării conflictului.

Analizând excepția necompetenței sale materiale și teritoriale, Tribunalul București a reținut, în esență, următoarele:

În cauză, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, persoană juridică de drept public, să emită un act administrativ prin care să soluționeze o cerere de plată.

Este vorba de un raport juridic de drept administrativ între o persoană juridică de drept public și o persoană vătămată - persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 stabilește că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului ori interesului legitim.

Din perspectiva competenței materiale, cererea reclamantei se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004, în conformitate cu art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., iar din perspectiva competenței teritoriale, s-au reținut dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554, potrivit cărora reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul ori sediul său.

Art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanță, modificat prin O.U.G. nr. 102/2021, art. I pct. 23 și art. III alin. (1), prevede că:,,(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Tribunalul București a subliniat că nu poate aplica prin analogie aceste prevederi în condițiile în care normele de competență sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel cum a arătat și instanța de trimitere. În cauză, această concluzie este și mai evidentă, în condițiile în care legiuitorul a dat în competența instanțelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor prin care Fondul de Garantare a Asiguraților soluționează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care țin de sfera contenciosului administrativ. Soluționarea acestora de către instanțele civile reprezintă o excepție de la regulă și, în niciun caz, nu se poate extinde sfera de competență a instanțelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraților.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția a II-a civilă la data de 9 martie 2023.

Înalta Curte, constatând existența unui conflict negativ de competență între cele două instanțe, care se declară reciproc necompetente a judeca aceeași pricină, în temeiul dispozițiilor art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., va pronunța regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 133 pct. 2 teza I din C. proc. civ., există conflict negativ de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Verificând dacă sunt întrunite cerințele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competență, Înalta Curte constată că ambele instanțe, Curtea de Apel Cluj și Tribunalul București, s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeași cauză, declinările de competență între instanțele sesizate sunt reciproce și cel puțin una dintre cele două instanțe este competentă să soluționeze cauza.

Fiind îndeplinite condițiile anterior evocate, Înalta Curte va proceda la soluționarea conflictului negativ de competență prin emiterea regulatorului de competență.

Ivirea prezentului conflict negativ de competență a fost determinată de modul diferit în care cele două instanțe au interpretat dispozițiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 și natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Cererea introductivă are ca obiect solicitarea reclamantei A. de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraților la soluționarea cererii de plată transmise și obligarea acestuia la suportarea cheltuielilor de judecată.

În susținerea acțiunii, reclamanta arată că a urmat procedura administrativă prevăzută de Legea nr. 213/2015, respectiv a înaintat Fondului de Garantare a Asiguraților cererea de plată la data de 27 aprilie 2022, solicitând plata despăgubirilor, sens în care a invocat nerespectarea de către pârât a obligației de a soluționa cererea de plată, potrivit dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015.

Sub un prim aspect, Înalta Curte reține că potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, "în termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorității de Supraveghere Financiară de retragere a autorizației de funcționare și constatare a existenței indiciilor stării de insolvență a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăți din disponibilitățile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispozițiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege".

Totodată, potrivit dispozițiilor alin. (4), (5) și (5

1

) al aceluiași articol:

"(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenți este de competența comisiei speciale, constituite conform art. 12

3

; comisia specială poate dispune suspendarea soluționării cererii de plată, în condițiile art. 16 alin. (3).

(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

(5

1

) Hotărârile judecătorești pronunțate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare".

Se cuvine a fi menționat că, în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, "orice persoană care pretinde un drept de creanță de asigurări împotriva asigurătorului în stare de insolvență poate formula o cerere de plată motivată, adresată Fondului în condițiile prevăzute la art. 121 și alin. (4), dar nu mai târziu de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data nașterii dreptului de creanță, atunci când acesta s-a născut ulterior, sub sancțiunea decăderii din drept".

Înalta Curte mai reține că ipoteza anterior menționată, reglementată de dispozițiile art. 13 din Legea nr. 213/2015, presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraților, ipoteză care nu se regăsește în speță, deoarece reclamanta invocă lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraților, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condițiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraților nu emite decizia, nu se poate refuza persoanei îndreptățite dreptul de a se adresa instanței competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru motivul că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptățit la despăgubiri de a se adresa instanței competente, ci, dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituția României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanței competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menționat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluționeze contestația împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015 și calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunțate în soluționarea contestației sunt instanțele civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraților.

De aceea, se impune ca și în cazul refuzului Fondului de Garantare a Asiguraților de a soluționa cererea de plată, să poată fi formulată cerere împotriva acestui refuz, tot la instanțele civile de la sediul Fondului, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Lacuna legislativă în discuție nu poate împiedica persoana îndreptățită să își valorifice drepturile și nici nu o poate pune într-o situație de inferioritate față de persoanele cărora li s-au soluționat cererile de plată.

Totodată, trebuie reținut că natura juridică a pretențiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților este una civilă - drept de creanță izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport între persoana vătămată în drepturi și autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competență generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competență din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competență procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Câtă vreme soluționarea contestației formulate împotriva deciziei emise potrivit dispozițiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, revine instanțelor civile de la sediul Fondului de Garantare a Asiguraților, soluționarea acțiunii având ca obiect obligarea acestuia la emiterea deciziei este de competența acelorași instanțe, chiar dacă legiuitorul nu a indicat expres această situație, neexistând nicio rațiune juridică care să justifice partajarea competențelor instanțelor în raport de conduita emitentului actului atacat.

Nici faptul că reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate constitui un argument pentru reținerea competenței materiale a instanței de contencios administrativ. Aceasta întrucât, pe de o parte, omisiunea de a soluționa o cerere ce vizează un drept eminamente civil nu poate fi considerată act administrativ asimilat, iar, pe de altă parte, potrivit art. 22 alin. (4) din C. proc. civ. judecătorul restabilește calificarea juridică a actelor deduse judecății, nefiind ținut de textul de lege greșit invocat de parte.

Față de cele arătate, în raport de principiul asigurării accesului efectiv la justiție și principiul simetriei actelor juridice, văzând și dispozițiile art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă, căruia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a VI-a civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 4 mai 2023.