ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5662/2022

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, astfel cum a fost modificată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraților, obligarea acestuia la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/23.08.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014; și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Ulterior, reclamanta a precizat cuantumul penalităților solicitate, acestea fiind egale cu penalitățile aplicate sumei pe care Fondul o va plăti A., ca urmare a evaluării pe fond a cererii de plată.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1608 din 9 noiembrie 2021, a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției acțiunii, invocate prin întâmpinare, și acțiunea formulată de reclamantă ca nefondate.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanta A.

- A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. În motivarea căii de atac, reclamanta a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În esență, recurenta a susținut că hotărârea primei instanței conține motive străine de natura pricinii, în ceea privește argumentele din sentință care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităților de la Fond, atunci când aceste penalități rezultă din contractul de asigurare, și, totodată, este pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept materia care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice.

3.1.1. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.., recurenta a susținut că prima instanță invocă pe larg și procedura de valorificare a creanțelor de asigurare împotriva Fondului și subliniază faptul că în cadrul acestei proceduri asigurătorii au posibilitatea de a solicita de la Fond inclusiv penalitățile decurgând din contractul de asigurare, concluzionând implicit că A. ar fi trebuit să solicite de la Fond mai întâi plata penalităților.

Or, aceste argumente nu au legătură cu natura pricinii întrucât a solicitat obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii ca urmare a angajării răspunderii patrimoniale a instituției, iar această obligare poate fi dispusă doar de către instanța de judecată sesizată în acest sens, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

3.1.2. Referitor la motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susținut, contrar celor reținute de prima instanță, că în cauză sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii Fondului și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, respectiv existența unui act administrativ nelegal, a unui prejudiciu material sau moral, a unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu și existența culpei autorității.

Cu privire la condiția existenței unui act administrativ nelegal, a arătat că acesta constă în Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la 2 ani de la depunerea cererii de plată, prin care Fondul a respins cererea sa în mod nejustificat, decizie ce a fost anulată ulterior în dosarul nr. x/2018 cu consecința obligării Fondului la reanalizarea pe fond a cererii de plată, care, în urma analizei, a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta.

Or, faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat Fondul direct la plată, ci la analiza pe fond a cererii, nu poate conduce la susținerea că răspunderea autorității nu poate fi angajată, pentru că s-ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală această decizie.

Referitor la condiția existenței prejudiciului, recurenta a invocat dispozițiile art. 1535 din C. civ. și lipsa de folosință a sumei de bani la care societatea recurentă era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, pentru o perioadă de peste 5 ani, susținerile primei instanțe în sensul că nu se poate justifica prejudiciul întrucât nu a fost obligat Fondul direct la plată odată cu anularea Deciziei nr. 14452/03.25.2018 neputând fi primite.

Legat de condiția privind legătura de cauzalitate, a arătat că și aceasta este îndeplinită, existând o legătură directă între actul administrativ anulat ca nelegal de către instanța de judecată, respectiv Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, și prejudiciul suferit de A., constând în lipsa de folosință a sumei de bani reprezentate de despăgubirile la care era îndreptățită.

În fine, referitor la culpa autorității, recurenta a susținut că și această condiție este îndeplinită, având în vedere că autoritatea a tergiversat soluționarea cererilor de plată, (46509/23.08.2017) lipsind A. S.A. de o sumă semnificativă de bani, iar pe de altă parte, a interpretat greșit și tendențios prevederile legale incidente.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate, în ceea ce privește soluția pe fondul cererii, și, în rejudecare, admiterea acțiunii precizate și obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 23.08.2017 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor și, în subsidiar, în dobânda legala penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs, criticile vizând soluția în privința excepțiilor invocate, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, a arătat că în mod greșit

prima instanță a respins această apărare, invocată conform art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că cererea de plată din prezenta cauză a fost soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost contestată în dosarul nr. x/2018 și prin care decizia contestată a fost anulată, iar Fondul a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată.

Astfel, a invocat dispozițiile art. 8 din Legea 554/2004, conform cărora actiunea în anularea actului administrativ trebuie să conțină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Având în vedere că în dosarul nr. x/2018 a fost obligat să analizeze cererile de plată pe fond și nu să plătească sumele solicitate, iar pe de altă parte art. 19 din Legea 554/2004 permite ca cererea pentru acordarea despăgubirilor să fie depusă pe cale separată, cu condiția ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător, a considerat că la acest moment A. S.A. nu are o creanță certă, lichidă și exigibilă, pentru a putea solicita despăgubiri, nefiind întrunite condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepția tardivității, recurenta a arătat că în mod greșit prima instanță a respins-o, încălcând dispozițiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 și principiul specialia generalibus derogant, având în vedere că reclamanta putea solicita despăgubiri pentru pretinsa întârziere în soluționarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluționare a acesteia, și nu după 3 ani, acțiunea de față fiind tardivă în raport cu prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 și art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor, la care solicită în prezenta cauză aplicarea de penalități/dobânzi, și cum nu există niciun motiv să nu fi solicitat aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosarului nr. x/2018, a considerat că acțiunea de față este tardivă, în raport cu dispozițiile legii speciale.

Legat de excepția prescripției, a susținut că în mod greșit a fost respinsă de prima instanță, considerându-se că acțiunea este în termen față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, în raport cu împrejurarea că dreptul la acțiune s-a născut la data la care Decizia FGA nr. 14452/2018 a fost declarată nelegală în mod definitiv în 2021.

Or, cererea reclamantei de acordare a penalităților din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/23.08.2017 este neîntemeiată, neexistând nicio bază legală pentru plata penalităților/dobânzilor, în condițiile în care soluția definitivă a Înaltei Curți de Casație și Justiție de anulare a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost pronunțată abia la data de 13.10.2021.

A precizat că susținerea reclamantei că prezenta actiune nu putea fi depusă înainte de soluționarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanței judecătorești în materia acestui tip de cereri ori de pronuntarea Deciziei 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este nereală, deoarece prezenta actiune a fost depusă înainte de soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2018, la data de 13.10.2021, iar în Decizia Înaltei Curți dată în RIL - nr. 22/2019 se statuează că pronunțarea unei hotărâri judecătorești având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripție specială și nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul și întinderea sa.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, astfel că termenul de prescripție pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă și s-a împlinit un an mai târziu, conform art. 19 alin. (2) și următoarele din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, a apreciat că reclamanta a depus acțiunea la data de 31.03.2021, cu depășirea termenelor prevăzute de lege.

În ceea ce privește excepția prematurității acțiunii, recurentul a arătat că în cauză trebuie respectat efectul pozitiv al autorității de lucru judecat a sentinței civile nr. 4902/27.11.2018, pronunțate în dosarul nr. x/2018, în considerentele căreia s-a reținut că în fapt consecința nelegalității deciziei emise de FGA nu poate fi obligarea directă a acestuia la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății.

Astfel, a susținut că, întrucât nu a analizat pe fond cele 435 de cereri de despăgubiri și cum recunoașterea drepturilor de creanță accesorii depinde de recunoașterea drepturilor de creanță principale, care sunt supuse analizei în procedura administrativă din fața Fondului de Garantare a Asiguraților, până la stabilirea caracterului cert, lichid și exigibil al dreptului de creanță principal, nu se poate recunoaște dreptul de creanță accesoriu, nici sub forma subsidiară, a caracterului determinabil și condiționat de recunoașterea dreptului de creanță principal.

A mai arătat că drepturile afectate de un termen pot fi încuviințate potrivit art. 34 alin. (3) din C. proc. civ., când se constată că acestea pot preîntâmpina o pagubă însemnată, or, recurenta-reclamantă nu a invocat o asemenea pagubă iminentă.

În fine, referitor la excepția lipsei de interes, recurentul-pârât a arătat că Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată, instanța dispunând în mod definitiv obligarea FGA la analizarea pe fond a cererilor de plată ce au făcut obiectul acelei decizii și nu la plata sumelor solicitate de A. S.A. prin cererile de plată, astfel că FGA nu poate fi obligat la plata unei sume cu privire la care nu s-a stabilit că ar reveni recurentei-reclamante în litigiul principal (dosarul nr. x/2018), drept pentru care nu există interesul A. la momentul introducerii prezentei acțiuni de a solicita penalități/dobânzi, acest drept născându-se ulterior, după soluționarea de către FGA a cererii de plată pe fond.

La termenul de judecată din 24 noiembrie 2022, recurenta-reclamantă a depus la dosar Decizia nr. x/03.01.2022, prin care Fondul a reanalizat cererea de plată nr. x/23.08.2017 și a respins această cerere pentru suma de 1116,48 RON, precizând că nu a atacat această decizie așa încât acțiunea a rpmas fără obiect.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul reclamantei este fondat, însă în limitele arătate în continuare, iar recursul incident formulat de pârât este nefondat.

1.1. Cu privire la recursul formulat de reclamanta A. S.A.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea autorității pârâte la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/23.08.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,2% pe zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014; și, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin Decizia nr. 44144/03.01.2022 recurentul-pârât a reanalizat cererea de plată nr. x/23.08.2017, care formează obiectul prezentei cauze, și a respins această cerere formulată de recurenta-reclamantă pentru suma de 1116,48 RON, iar, potrivit susținerilor părții, această decizie nu a fost atacată.

Așa fiind, în raport cu prevederile art. 194 lit. c) din C. proc. civ., se constată că acțiunea recurentei-reclamante, prin care a solicitat obligarea autorității pârâte la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat, a rămas fără obiect.

1.2. Referitor la recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților în privința soluției asupra excepțiilor

Legat de motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că partea nu a dezvoltat critici circumscrise acestuia, astfel, respectivul motiv este invocat în mod formal, criticile părții vizând greșita aplicare a normelor de drept material, așa încât vor fi analizate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că nu poate primi criticile recurentului, care, în esență, sunt centrate pe împrejurarea că prima instanță în mod greșit a respins excepțiile invocate prin întâmpinare.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității, se reține că sunt nefondate criticile, având în vedere prevederile art. 19 alin. (1) și (2) și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, confort art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: "(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Analizând aceste dispoziții legale, se constată că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede tocmai ipoteza în cauză, respectiv aceea când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri, stabilind că, într-o asemenea situație, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, însă cu respectarea termenului de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se reține că în mod corect prima instanță a reținut că această sancțiune intervine în cazul exercitării unei acțiuni civile în contextul în care legiuitorul interzice formularea unei cereri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, în cauză un eventual conflict juridic între art. 19 din lege și alte norme legale speciale nu atrage inadmisibilitatea cererii, ci eventual, netemeinicia acesteia.

Prin urmare, rezultă că persoana vătămată are un drept de opțiune, iar nu o obligație de a solicita plata de despăgubiri în cadrul acțiunii în anulare a actului administrativ, sau printr-o cerere separată, aceasta din urmă fiind însă condiționată, așa cum s-a arătat, de respectarea termenului de prescripție.

Altfel spus, în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul permite, pe cale de expcepție, formularea unei cereri de acordarea a despăgubirilor pe cale separată, așa încât în mod corect a fost respinsă inadmisibilitatea acțiunii.

Referitor la excepția tardivității acțiunii, de asemenea, se reține că în mod legal a fost respinsă de prima instanță, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora: "(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestație în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancțiunea decăderii, la instanțele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competență generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeași lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripție, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, așadar dreptul la acțiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleași considerente, în mod corect a fost respinsă și excepția prescripției.

Așa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 31.03.2021, care ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de

7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/23.08.2017, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată și plătită din disponibilitățile Fondului de garantare a asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentința nr. 4902/27.11.2018 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2018, (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal), s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, s-a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acțiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum și faptul că nici Fondul și nici instanța judecătorească învestită cu soluționarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situația concretă a reclamantei în sensul de a se stabili concret dacă deține o creanță de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată și înscrisurile care o însoțesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existența și întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată nr. x/19.04.2016.

Așadar, rezultă că dreptul material la acțiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanței (31.03.2021) existența creanței este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluționat definitiv la data de 13.10.2021.

În fine, legat de excepția prematurității acțiunii și excepția lipsei de interes, se constată că aceste apărări au fost invocate pentru prima dată direct prin recursul incident formulat, așa încât nu pot fi analizate în respectiva cale de atac, al cărei obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalității sentinței recurate.

Astfel, potrivit art. 478 alin. (3) din C. proc. civ.: "În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nu se pot formula pretenții noi", iar potrivit art. 494 din același cod "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune."

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va admite recursul reclamantei, va casa în parte sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantă ca rămasă fără obiect, menținând celelalte dispoziții cu privire la soluționarea excepțiilor.

Totodată, va respinge recursul pârâtului ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 1608 din 9 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, în rejudecare, respinge acțiunea ca rămasă fără obiect.

Menține celelalte dispoziții cu privire la soluționarea excepțiilor.

Respinge recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 noiembrie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.