ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3570/2023

Ședința publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 iunie 2022, pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat aplicarea conducătorului Guvernului României a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat și acordarea de penalități de întârziere în cuantum de 1000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 08.05.2019 și până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu, în condițiile art. 906 C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 2393 din 20 decembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins ca neîntemeiate excepțiile prescripției dreptului material la acțiune, inadmisibilității, lipsei calității procesuale active, lipsei de obiect și lipsei de interes;

(ii) a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

(iii) a aplicat Prim-ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, până la executarea deciziei civile nr. 2370/08.05.2019;

(iv) a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamanți a penalităților în cuantum de 500 RON pe zi de întârziere până la executarea deciziei civile nr. 2370/08.05.2019.

Împotriva sentinței civile nr. 2393 din 20 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Un prim motiv de nelegalitate a hotărârii recurate, încadrat de recurentul-pârât în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizează pronunțarea soluției în contradictoriu exclusiv cu pârâtul Guvernul României. Reclamanții au chemat în judecată doar acest pârât, însă pretențiile formulate vizează și amendarea conducătorului autorității publice, fără a se face vreo referire în cuprinsul cererii la solicitarea de citare în cauză a Prim-ministrul României. Cu toate acestea, instanța de fond a admis acțiunea și a dispus amendarea Prim-ministrului României, deși, în condițiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., era datoare să statueze limitele cadrului procesual, fără a depăși limitele învestirii de care era ținută conform art. 389 raportat la art. 392 și art. 9 C. proc. civ.

Prin urmare, recurentul-pârât consideră că prima instanță a judecat pricina cu încălcarea normelor de procedură care reglementează cadrul procesual și cu nesocotirea principiului disponibilității.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât a susținut că instanța de fond trebuia să respingă cererea de chemare în judecată ca rămasă fără obiect, în raport de împrejurarea că, la data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României H.G. nr. 746/2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații D. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia. Acțiunea a fost depusă la data de 6 iunie 2022, iar pronunțarea sentinței recurate s-a făcut la 20 decembrie 2022, dată la care cererea de chemare în judecată era rămasă fără obiect, ca urmare a executării benevole a obligației de a face ce rezultă din dispozitivul titlului executoriu – decizia nr. ÎCCJ – SCAF nr. 2370/2019.

Din această perspectivă, consideră recurentul-pârât că hotărârea judecătorească criticată conține motive străine de natura cauzei, câtă vreme cererea reclamanților se fundamentează pe susținerea neîndeplinirii de către Guvernul României a obligației dispuse prin titlul executoriu, iar această obligație a fost executată prin emiterea H.G. nr. 746/2022. Totodată, instanța de fond a analizat legalitatea acestui act administrativ în afara limitelor învestirii, reținând fără temei că autoritatea executivă are obligația de a reglementa prin hotărârea de guvern un procent fix de 8% din acțiunile D., care va fi vândut salariaților, interpretând într-o manieră proprie și nelegală sintagma "până la 8%" din cuprinsul art. 9 din Anexa I la O.U.G. nr. 49/1999.

Față de aceste aspecte, apreciază recurentul-pârât că în cauză s-a relevat și o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești de către prima instanță, câtă vreme, prin admiterea acțiunii, a fost nesocotită voința legiuitorului.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât susține că acțiunea este neîntemeiată, neputându-se face aplicarea măsurilor de constrângere prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, a fost executată obligația instituită prin titlul executoriu.

Intimații-reclamanți A., B., și C. au depus întâmpinare, prin care au invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Susțin intimații-reclamanți că instanța de judecată nu a depășit limitele învestirii sale și nici nu a nesocotit principiul disponibilității, fiind învestită în mod expres cu un capăt de cerere vizând aplicarea unei amenzi conducătorului Guvernului României, iar recurentul-pârât nu a indicat în concret care sunt regulile de procedură a căror nerespectarea atrage nulitatea sentinței atacate.

Consideră intimații-reclamanți că, în speță, cadrul procesual a fost stabilit cu respectarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și nu se impunea citarea în cauzaă a Prim-ministrului României, de vreme ce acesta nu a avut calitate procesuală în litigiul finalizat cu pronunțarea deciziei nr. 2370/2019, ce constituie titlu executoriu. Din modul de redactare a acestui text de lege rezultă că nu este necesară chemarea în judecată, în calitate de pârât, a conducătorului autorității publice, sancționarea sa fiind doar un mijloc de constrângere la executarea obligației, astfel că nu ar fi încălcate principiile dreptului la apărare, contradictorialității și egalității de arme.

În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât referitoare la rămânerea fără obiect a acțiunii, raportat la adoptarea H.G. nr. 746/2022, susțin intimații-reclamanți că acest argument nu se circumscrie niciunui motiv legal de casare.

Mai arată că prima instanță, pentru a aprecia asupra existenței obiectului și interesului acțiunii, a făcut o analiză necesară cu privire la H.G. nr. 746/2022, pentru a stabili dacă acest act administrativ valoarează punerea în executare a titlului executoriu. Contrar susținerilor recurentului-pârât, instanța nu a analizat legalitatea hotărârii de guvern, ci doar măsra în care aceasta reprezintă o punere în executare a deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019, astfel că nu se poate aprecia că hotărârea conține motive străine de natura pricinii ori că ar fi fost depășite atribuțiile puterii judecătorești.

Învederează intimații-reclamanți că achiesează întrutotul la considerentele instanței de fond, care a constatat că H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o punere în executare a deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019. Însă, chiar în cazul în care s-ar aprecia în sens contrar, consideră că soluția de obligare a pârâtului la plata penalităților ar trebui menținută, având în vedere că, timp de 3 ani, în lipsa adoptării hotărârii de guvern, nu a existat posibilitatea achiziționării acțiunilor, situație care a determinat pierderi financiare reprezentate de dividendele ce puteau fi încasate sau de prețul la care puteau fi vândute ulterior acțiunile achiziționate. Neexecutarea în termenul legal a obligației din titlul executoriu a produs daune materiale în patrimoniul intimaților-reclamanți, constând în beneficiul nerealizat, iar penalitățile de întârziere se datorează și pentru nerespectarea în mod culpabil a termenului pentru punerea în executare a deciziei judecătorești.

Mai solicită intimații-reclamanți a fi avută în vedere Decizia nr. 2/2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1) – (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, în cuprinsul căreia nu se analizează simplul fapt al neîndeplinirii obligației, ci și neîndeplinirea la timp a acesteia. Astfel, instanța este ținută să verifice dacă obligația a fost îndeplinită cu întârziere, dispunând măsurile ce se impun ca urmare a nerespectării termenului de executare și anume plata penalităților pe perioada în care obligația nu a fost dusă la îndeplinire.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este fondat, pentru considerentele ce se succedă:

Examinând excepția nulității recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată, contrar susținerilor intimaților-reclamanți, că recursul respectă cerința motivării, cuprinzând critici clare și punctuale la adresa sentinței recurate, singura chestiune ce trebuie lămurită fiind aceea a încadrării corespunzătoare a motivelor de nelegalitate prezentate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În acest sens, Înalta Curte reține că recurentul-pârât a încadrat recursul în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., însă criticile referitoare la greșita stabilire a cadrului procesual pasiv și la soluțiile pronunțate asupra excepțiilor lipsei de obiect și lipsei de interes a acțiunii se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar restul criticilor se circumscriu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Deși a susținut, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 4 și 6 C. proc. civ., caracterul pretins străin de natura cauzei al unor considerente ale sentinței recurate, precum și depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, argumentele recurentului-pârât vizează, în esență, greșita aplicare îa prevederilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, motive ce pot fi analizate conform cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimații-reclamanți A., B. și C., urmând a analiza recursul prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Procedând la analiza criticilor de nelegalitate invocate în recurs, Înalta Curte va examina, cu prioritate, motivul referitor la soluționarea cauzei fără stabilirea corespunzătoare a cadrului procesual pasiv, subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Cereea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B. și C. a fost structurată în 2 capete de cerere și vizează, pe de-o parte, amendarea conducătorului autorității publice, respectiv a Prim-ministrului Guvernului României, cu amendă în cuantum de de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru neexcutarea benevolă a obligației stabilite prin titlul executoriu, iar pe de altă parte, obligarea pârâtului Guvernul României la plata penalităților de întârziere în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 8.05.2019 până la data executării obligației prevăzute în titlul executoriu.

Aceste petite distincte privesc doi subiecți de drept diferiți, dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pe care se întemeiază acțiunea, reglementând măsuri de constrângere diferite, aplicabile autorității publice și, distinct, conducătorului acesteia. Astfel fiind, cererea de aplicare a amenzii în sarcina conducătorului autorității publice care nu a executat hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la rămânerea ei definitivă trebuie judecată în contradictoriu cu respectivul conducător al autorității publice.

Reclamanții au solicitat chemarea în judecată doar a Guvernului României, care putea fi obligat la plata penalităților solicitate conform celui de-al doilea petit al cererii, omițând din cadrul procesual pasiv pe Prim-ministrul Guvernului României, care, în calitate de conducător au autorității publice, putea fi obligat la plata amenzii solicitate prin primul petit al cererii. Făcând abstracție de această omisiune a cererii introductive, prima instanță a procedat la judecarea cauzei și, prin dispozitivul sentinței recurate, a aplicat Prim-ministrului Guvernului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că, prin aplicarea amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sarcina unui terț care nu a fost introdus în cauză în calitate de pârât și nici citat potrivit dispozițiilor legale, prima instanță a încălcat principiul contradictorialității (art. 14 C. proc. civ.) și principiul dreptului la apărare (art. 13 C. proc. civ.), dispunând măsuri împotriva unui subiect de drept care nu a avut posibilitatea de a cunoaște pretențiile reclamanților și nici a de a formula apărări cu privire la obiectul dedus judecății.

În condițiile în care reclamanții nu au înțeles să cheme în judecată, în calitate de pârât, pe Prim-ministrul Guvernului României, față de care au formulat pretenții prin cel de-al doilea petit al acțiunii, instanța de fond trebuia să recurgă la dispozițiile art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "Instanța de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum și a altor subiecte de drept", coroborate cu cele ale art. 78 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond."

Verificarea cadrului procesual subiectiv în care se soluționează o cerere de chemare în judecată este o chestiune de ordine publică, judecătorul învestit cu soluționarea cererii având îndatorirea să se asigure de participarea la judecată a terților fără a căror citare pricina nu poate fi soluționată pe fond.

Trebuie subliniat că instanța de judecată nu are dreptul introducerii în cauză, din oficiu, a unei părți, însă are obligația de a pune în discuția părților, în raport și de dispozițiile art. 78 C. proc. civ., necesitatea întregirii cadrului procesual, în funcție de datele concrete ale speței și de obiectul litigiului. Omițând să pună în discuția părților necesitatea întregirii cadrului procesual cu Primul ministru al Guvernului României, instanța de judecată a pronunțat o hotărâre nelegală, neputându-se concepe aplicarea amenzii conducătorului autorității publice, fără participarea acestuia la judecată.

Greșita constituire a cadrului procesual pasiv, ignorarea principiilor anterior menționate și a dispozițiilor legale aplicabile cauzei conduc la concluzia nerespectării exigențelor procedurale stabilite sub sancțiunea nulității și determină incidența cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Pe cale de consecință, Înalta Curte apreciază că se impune casarea integrală a sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru ca instanța de fond să procedeze, în condițiile art. 16

1

din legea nr. 554/2004 și art. 78 C. proc. civ., la stabilirea cadrului procesual pasiv în raport de petitele cererii de chemare în judecată și a temeiurilor de drept pe care se sprijină, în condiții de contradictorialitate și cu respectarea dreptului la apărare al părților.

În raport de viciile de ordin procedural înfățișate, de natură a conduce la casarea în tot a sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. și nici a celor subsumate pct. 8 al acestui text de lege, urmând a fi avute în vedere de către instanța de fond cu ocazia rejudecării cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului pentru nemotivare, ca neîntemeiată.

Admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2393 din 20 decembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 28 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.