ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3354/2023

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 04.06.2021 pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal cu nr. x/2021 reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând,în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 5896.49 RON; în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, a solicitat obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu. La data de 1.11.2021, reclamanta a depus la dosar note scrise, prin care a invocat, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018. În motivarea excepției, reclamanta a susținut că având în vedere Decizia ÎCCJ nr. 29/2020, decizia este un act administrativ individual nelegal, astfel că solicită instanței să procedeze la soluționarea cauzei fără a ține cont de această decizie.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 304 din 21 februarie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate. S-a admis excepția inadmisibilității. S-a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate încadrate în drept în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ. În ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16.517/27.08.2018, s-a arătat că prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept cu privire la faptul că plafonul de 450.000 RON prevăzut de lege se raportează la creanță și nu la creditor. Greșit prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018 raportat la art. 4 din Legea 554/2004, reținând că decizia cu privire la care a fost invocată excepția reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitate poate fi verificată doar pe calea acțiunii principale, iar nu și pe cale incidentală. Totodată, deși prima instanță susține că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu indică care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, cu încălcarea dispozițiilor art. 425 alin. (1)lit. b) din C. proc. civ. S-a arătat că prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. Contrar aprecierilor primei instanțe, s-a arătat că angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, reprezentat de refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018. S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanței și trimiterea cauzei spre judecare pe fond la Curtea de Apel București, în urma rejudecării instanța urmând a admite acțiunea și, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2016 constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Norma ASF 23/2014); în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. S-a solicitat menținerea soluției primei instanțe date asupra excepției de nelegalitate, în condițiile în care Legea nr. 213/2015 prevede explicit modul de contestare a legalității acestui tip de acte administrative, termenul de contestare și procedura de urmat. Totodată, admiterea excepției de nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea deciziei F.G.A. de la soluționarea cauzei, iar nu anularea deciziei, neproducând efecte din perspectiva art. 19 din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, solicită respingerea acesteia și menținerea sentinței atacate, în condițiile în care recurenta – reclamantă nu a contestat Decizia nr. 16517/27.08.2018, iar Decizia nr. 18140/28.01.2019 nu cuprinde cererea de plată nr. x/4.04.2017. S-a solicitat să se constate că prin decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019 nu s-a dispus obligarea intimatului – pârât la plata sumelor pretinse prin cererile de plată care au făcut obiectul deciziei contestate, ci doar analizarea acestora pe fond. În ceea ce privește motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a solicitat respingerea acestora, sentința atacată cuprinzând argumentele pentru care s-a respins excepția de nelegalitate și acțiunea ca inadmisibile.

Soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor reiterate prin întâmpinare și în raport cu dispozițiile legale incidente, constată întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Față de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurenta – reclamantă, se observă că susținerile circumscrise acestui motiv, care privesc absența raționamentului logico–juridic, reprezintă, în fapt, aprecieri asupra considerentelor sentinței cu privire la nelegalitatea soluțiilor pronunțate asupra excepției inadmisibilității acțiunii și a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate, urmând a fi tratate ca atare. 5.1. Argumente de fapt și de drept relevante. În fapt, reclamanta A. a formulat la data de 04.04.2017 cererea de plată a sumei de 1977,36 RON, reprezentând 1/2 din suma achitată asiguratului său CASCO. Cererea de plată a fost soluționată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Pârâtul FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menționate explicit în Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. În dispozitivul Deciziei nr. 16517/27.08.2018 se menționează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menționate în Borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, cererea de plată nr. x/26.04.2017 a A., prin care a fost solicitată plata sumei de 1977,36 RON, fiind menționată în Borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția 120. Demersul judiciar al reclamantei, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluționarea cu întârziere și respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/4.04.2017, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 5896.49 RON; în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității acțiunii și excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a deciziei F.G.A. nr. 16.517/2018. 5.1.1. Pentru a dispune astfel asupra excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată, soluție contestată prin intermediul căii de atac supuse analizei de față, prima instanță a reținut, în raport de condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, că Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 1977,36 RON, nu a fost contestată în instanță, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumția de legalitate, iar la momentul introducerii acțiunii în despăgubire reclamanta nu probează existența unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanță de contencios administrativ, care să dea naștere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia. Înalta Curte nu poate valida însă raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate de instanța de fond asupra excepției inadmisibilității acțiunii, deoarece acesta relevă o greșită aplicare a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în corelație cu normele cuprinse în art. 8 din lege, ce reglementează obiectul acțiunii judiciare, rezultă că instanța poate acorda despăgubiri pentru prejudiciul moral sau material în cazul acțiunilor în contencios subiectiv. În situația în care persoana vătămată, din cauza necunoașterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acțiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acționa în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004. Acțiunea formulată de partea reclamantă nu este inadmisibilă, ci caracterul său admisibil reiese chiar din conținutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acțiuni subsidiare în pretenții, atunci când a cerut inițial anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri. Inadmisibilitatea reprezintă o sancțiune procedurală care vizează exercitarea acțiunii civile prohibite, în mod expres sau implicit, de o normă legală imperativă ori care presupune nerespectarea unei condiții de validitate a căii procedurale alese de parte, implicând contestarea dreptului părții interesate de a sesiza instanța, însă recurentul – pârât nu a invocat niciun temei de drept care să atragă incidența acestei sancțiuni și nici instanța nu a indicat un asemenea temei. În prezenta cauza reclamanta a solicitat despăgubiri pe cale pe cale principala, într-un litigiu distinct de cel ce a avut ca obiect anularea Deciziei nr. 16517/27.08.2018, procedeu permis de lege, astfel încat exceptia de inadmisibilitate este neîntemeiată. Soluționând cauza pe cale de excepție, față de dispozițiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., fără a efectua o cercetare în fond a cauzei, instanța a pronunțat o hotărâre nelegală cu încălcarea dreptului părții de a i se analiza cererea de chemare în judecată, astfel că se impune casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. 5.1.2. În ceea ce privește soluția dată asupra excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a Decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte reține că prima instanță a reținut greșit neîndeplinirea condiției legăturii dintre actul administrativ și soluționarea cauzei, apreciind că o eventuală soluție asupra admiterii excepției nu ar avea efecte asupra dispozitivului sentinței. Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.". Așadar, admisibilitatea excepției de nelegalitate este condiționată de invocarea acesteia în raport de un act administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv de existența unei legături între soluționarea litigiului pe fond și actul administrativ respectiv. Contrar aprecierilor instanței de fond, Înalta Curte observă că intimata – pârâtă invocă în apărare Decizia nr. 16517/27.08.2018 prin care au fost respinse o serie de cereri de plată formulate de A., iar, pe de altă parte, chiar în considerentele sentinței atacate instanța reține că Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 1977,36 RON nu a fost anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumția de legalitate. În raport de aceste împrejurări, se constată că este dovedită legătura cu cauza, prima instanță constatând lipsită de efect excepția de nelegalitate, doar prin prisma soluției inadmisibilității cererii de chemare în judecată întemeiate pe dispozițiile art. 19 din Legea ne 554/2004. Cum Înalta Curtea urmează a casa sentința în vederea soluționării acțiunii pe fond, cu ocazia rejudecării va fi analizată și excepția de nelegalitate, în raport de motivele invocate de recurenta – reclamantă. 5.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Constatând că sentința primei instanțe a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.