ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2468/2023

Ședința publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, să se constate existența unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la Fond sub nr. x/11.03.2016 și obligarea acestuia la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale.

Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1078 din 27 mai 2022, a respins excepția inadmisibilității acțiunii. ca neîntemeiată.

Totodată, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune. și a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca fiind prescrisă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac recurenta a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material care reglementează prescripția extinctivă.

Astfel, a arătat că prin formularea cererii modificatoare tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului și la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptățită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

Temeiul acțiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei FGA nr. 14.454/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluție rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plății despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraților a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul ce i-a fost cauzat a fost unul continuu.

Așadar, suntem în prezența unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, unde fapta ilicită a Fondului are o dublă natură: în primul rând, respingerea cererii de plată prin decizia 14454/03.05.2018, iar în al doilea rând, întârzierea la plată care a durat până în 28 octombrie 2021.

În condițiile în care în Dosarul nr. x/2018 a fost anulată Decizia nr. 14.452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanța nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraților în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecința a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, așa încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât.

În consecință, a susținut că soluția primei instanțe în sensul respingerii acțiunii ca prescrise este nelegală.

În continuare, a susținut că, în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripție trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526, astfel că, fiind în prezența unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plății efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripției dreptului material la acțiune.

Sub acest aspect, a făcut trimitere la poziția exprimată de Ministerul Public și reținută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, și a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plății despăgubirilor, respectiv 29.10.2021, dreptul său la acțiune nefiind, prin urmare, prescris.

Făcând trimitere la art. 19 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripție de un an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului, și având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorității administrative presupune îndeplinirea condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudență consistentă, potrivit căreia termenul de un an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoștință de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Însă, interpretarea menționată a fost ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunțată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripție nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului și nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcție de împrejurările concrete ale cauzei.

Astfel, a făcut referire la paragraful 77 din decizie, în care s-a reținut că "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.."

În cauză, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraților a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispozițiile Legii nr. 554/2004 și cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acțiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripția.

În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în Decizia nr. 14.454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri și, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, a reiterat faptul că nu pot fi primite susținerile primei instanțe, în sensul că A. cunoștea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

În plus, a susținut că cererea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii față de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părți instituie, în mod expres, un termen special de prescripție de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

A susținut că un alt argument de nelegalitate a sentinței recurate ce constă în greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material care reglementează prescripția dreptului la acțiune se bazează pe modul în care prima instanța a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum și natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu față de dreptul principal la plata de despăgubiri,

Așa fiind, a concluzionat că din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, față de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casare în parte a sentinței atacate, cu privire la soluția asupra excepției prescripției, și trimiterea cauzei aceleiași instanței pentru soluționarea fondului pricinii.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate, fiind temeinică și legală.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele dosarului, cu motivele invocate de recurentă și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere, astfel cum a fost modificată, vizând obligarea intimatului-pârât la plata de despăgubiri materiale cauzate prin respingerea cererii de plată, despăgubiri care constau în, principal, în penalități de întârziere de 0,2% conform Normei ASF nr. 23/2014 și, în subsidiar, în dobânzi legale penalizatoare conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Curtea de apel a respins excepția inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiată, și totodată. admis excepția prescripției dreptului material la acțiune. și a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca fiind prescrisă. reținând, în esență, că reclamanta cunoștea existența și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerii acesteia, cuantumul penalităților sau dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere în parte.

De asemenea, judecătorul fondului a apreciat că reclamanta a cunoscut existența și întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către ea a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, respectiv la data de 07.05.2018, la acel moment având aceasta certitudinea comportamentului pârâtului apreciat nelegal, precum și a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalități la care se considera îndreptățită.

Instanța de control judiciar nu împărtășește soluția Curții de apel asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune, constatând că criticile recurentei în această privință sunt fondate.

Din această perspectivă este relevantă regula instituită de legea contenciosului administrativ, în sensul în care acțiunea privind anularea actului administrativ conține atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât și repararea pagubei cauzate.

Deosebit de regula instituită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din același act normativ constituie excepția, fapt pentru care s-a stabilit atât posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât și un termen de prescripție aferent acestui caz special reglementat de lege.

Astfel, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiași text de lege se stipulează: "Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Așadar,Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anulare a actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

Se reține că, în cauză, reclamanta a formulat inițial acțiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților de a-i soluționa cererea de plată înregistrată sub nr. x/11.03.2016, iar modificarea acestei acțiuni a avut loc ca urmare a emiterii de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul Dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acțiuni - 11.06.2021 se afla pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu termen la data de 13.10.2021.

Înalta Curte constată că soluția primei instanțe asupra excepției prescripției dreptului material la acțiune a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept materile incidente în materie, prin raportare la situația de fapt stabilită și la probatoriul administrat.

Se constată că recurenta-reclamantă a solicitat în prezenta cauză despăgubiri atât pentru întârziere în soluționarea cererii de plată, cât și pentru respingerea nejustificată a acestei cereri, impunându-se, așadar, necesitatea de a se verifica intervenirea prescripției dreptului material la acțiune raportat la ambele petite ale acțiunii, prin prisma prevederilor art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reținute de prima instanță, se reține că recurenta-reclamantă nu era obligată să aștepte soluționarea dosarului nr. x/2018, care avea ca obiect anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, pentru a formula prezenta acțiune, întrucât litigiul a vizat refuzul nejustificat de soluționare a cererii și nu sancționarea pretinsei întârzieri în emiterea deciziei de plată.

Cu privire la cererea de plată a despăgubirilor constând în penalități pentru refuzul nejustificat de plată a debitului principal ca urmare a emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reține că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunțării unei hotărâri judecătorești definitive prin care să se stabilească obligația autorității pârâte de a soluționa cererea de plată.

Statuarea cu caracter definitiv cu privire la obligativitatea soluționării pe fond a cererii de plată are semnificația reținerii unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, de respingere a cererii pe motivul existenței plafonului de 450.000 RON, în aceste condiții cuantumul debitului principal fiind din nou lăsat la aprecierea pârâtului, care avea îndrituirea să-l stabilească cu aplicarea dispozițiilor legale incidente în materie, neputând fi stabilit în mod direct de către instanță.

Așa fiind, se observă că era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești și prin plata debitului principal, și doar ulterior să-i fie calculate penalitățile sau dobânzile în funcție de stabilirea debitului principal, pentru că, în cazul particular supus analizei, recurenta-reclamantă a dovedit data de la care a cunoscut întinderea pagubei și această dată nu poate coincide cu data reținută de prima instanță în hotărârea atacată.

Această concluzie se impune și prin raportare la statuările instanței supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunțată într-un recurs în interesul legii, invocată atât de prima instanță, cât și de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reținute la paragraful 32: "În situația în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârșește ulterior promovării acțiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (....) - pe calea unei acțiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

Or, în condițiile în care analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunțarea definitivă a soluției de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28.10.2021, este clar că prejudiciul recurentei-reclamante constând în lipsa de folosință cu privire la sumele la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri a devenit cert doar după analizarea pe fond a cererii de plată, când s-a stabilit dreptul la respectiva sumă de bani, acela fiind momentul prin raportare la care trebuia verificată prescripția dreptului de a solicita despăgubirile pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ considerat vătămător.

Prin urmare, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, potrivit înscrisurilor depuse la dosar, că a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul abia la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, soluția primei instanțe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acțiune față de data de 7 mai 2018, data comunicării deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Așadar, având în vedere prevederile acest text de lege, singurul element relevant pentru calcularea termenului de prescripție este cel al încetării refuzului pârâtului în îndeplinirea obligației ce îi revenea, respectiv analizarea pe fond a cererii de plată și momentul finalizării demersurilor pentru acordarea justei despăgubiri, recurenta-reclamantă neavând posibilitatea cunoașterii întinderii pagubei mai devreme.

În plus, simpla recunoaștere pe cale judiciară a existenței faptei ilicite a pârâtului nu face decât să confirme existența pagubei, însă nu poate determina și întinderea acesteia.

În concluzie, se constată că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., impunându-se casarea în parte a sentinței atacate și trimiterea cauzei aceleiași instanțe pentru judecata pe fond a pretențiilor reclamantei.

Cu ocazia rejudecării, prima instanță va analiza cererea reclamantei prin prisma tuturor susținerilor de nelegalitate invocate, inclusiv a argumentelor formulate prin cererea de recurs sub aspectul aplicării prevederilor art. 2526 și 2537 din C. civ. și a apărărilor pârâtului.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată, în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței nr. 1078 din 27 mai 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată, în ceea ce privește soluționarea excepției prescripției dreptului material la acțiune, și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.