ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5032/2021

Ședința publică din data de 27 octombrie 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 28 noiembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat:

(i) anularea deciziei FGA nr. 2245 din 18.10.2016, ca fiind netemeinică și nelegală;

(ii) obligarea pârâtului la plata sumei de 66.262,43 RON, compusă din: 45.629,81 RON, reprezentând despăgubire achitată de A. către asiguratul Casco; 17.339,33 RON, reprezentând penalități de întârziere calculate până la data de 03.12.2015; 3.293,29 RON, reprezentând cheltuieli de judecată obținute în Dosarul nr. x/2015;

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată avansate de reclamanta A. în vederea soluționării prezentului litigiu.

La primul termen de judecată din 20.04.2017, reclamanta a depus o cerere precizatoare prin care a solicitat anularea deciziei contestate, pentru motivele suplimentare invocate în cuprinsul cererii.

Prin sentința civilă nr. 2976 din 21 iulie 2017, astfel cum a fost îndreptată prin încheierea din 15 noiembrie 2018, Curtea de Apel București:

- a respins excepțiile tardivității invocării motivelor de neconvenționalitate și inadmisibilității capătului 2 de cerere, privind efectuarea plății sumei pretinse;

- a admis excepția prematurității capătului de cerere privind efectuarea plății sumei pretinse;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților;

- a anulat decizia nr. 2245/18.10.2016 emisă de pârât;

- a respins capătul de cerere privind efectuarea plății sumei pretinse, ca fiind prematur formulat;

- a respins în rest acțiunea;

- a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate, ca fiind lipsită de interes.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs atât reclamanta A. S.A., cât și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

3.1. Reclamanta A. S.A. și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând:

- în principal, modificarea în parte a sentinței recurate, în sensul admiterii în tot a contestației astfel cum a fost formulată și precizată, dispunând obligarea intimatului FGA la plata sumei de 66.262,43 RON, compusă din: 45.629,81 RON, reprezentând despăgubire achitată de A. către asiguratul Casco; 17.339,33 RON, reprezentând penalități de întârziere calculate până la data de 03.12.2015; 3.293,29 RON, reprezentând cheltuieli de judecată obținute în Dosarul nr. x/2015;

- în subsidiar, modificarea în parte a sentinței recurate, în sensul obligării intimatului FGA la emiterea unei decizii prin care să soluționeze în fond cererea de plată formulată de A.;

- obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată avansate de recurenta A. în vederea soluționării prezentului litigiu.

În motivarea recursului, a arătat că este criticată hotărârea instanței de fond exclusiv în ceea ce privește următoarele aspecte: soluția prin care instanța de fond a omis analiza motivului de contestație referitor la incidența în speță a dispozițiilor Legii nr. 136/1995, iar nu cele ale Legii nr. 213/2015; soluția prin care instanța de fond a admis excepția prematurității cu consecința respingerii cererilor A. de obligarea a FGA la plata directă a sumei solicitate și la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata sumei menționate.

A susținut recurenta-reclamantă că, întrucât instanța de fond nu a analizat principalul motiv de contestație referitor la aplicarea dispozițiilor Legii nr. 136/1995 în litigiul dedus judecății, este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În acest sens, a reiterat argumentele pentru care a susținut că raportul juridic dedus judecății este guvernat de dispozițiile Legii nr. 136/1995 și nu de dispozițiile Legii nr. 213/2015 după cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

Raportul juridic de garantare și raportul principal de asigurare s-au născut în același moment, ca urmare a încheierii poliței RCA emise de B., iar falimentul B. nu prezintă relevanță sub aspectul nașterii dreptului legal de garantare.

Legea aplicabilă dreptului de a solicita sumele cuvenite din partea fondului este legea în vigoare la momentul nașterii situației juridice care a generat acest drept, respectiv Legea nr. 136/1995, iar suprimarea sau plafonarea garanției legale prin legea nouă nu s-ar putea face fără ca legea nouă să aibă efect retroactiv.

Cum dispozițiile Legii nr. 136/1995 nu prevedeau un plafon maxim de garantare, respingerea cererii de plată prin raportare la plafonul maxim instituit prin Legea nr. 213/2015, echivalează cu aplicarea retroactivă a legii, fapt ce contravine dispozițiilor art. 6 alin. (1), (2) și (5) din C. civ., raportat la dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție.

De asemenea, instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția prematurității, hotărârea recurată fiind pronunțată cu încălcarea art. 13, 14, 16 din Legea nr. 213/2015, art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 6 alin. (1) din CEDO, art. 47 alin. (2) din Carta Drepturilor Fundamentale a UE și art. 21 alin. (3) din Constituția României privind dreptul la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil.

A menționat recurenta că FGA este obligat să pronunțe o singură decizie prin raportare la toate documentele, informațiile și prevederile contractuale pe care este chemat să le verifice.

În considerarea dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 care consacră caracterul de plină jurisdicție a contenciosului administrativ și care conferă instanței posibilitatea să reformeze decizia administrativă dedusă judecății, ca urmare a anulării deciziei contestate, se impunea și obligarea Fondului la plata sumei indicate prin cererea de plată. Soluția de admitere în parte a cererii în sensul anulării deciziei FGA, ignoră efectele evocate supra și încalcă dreptul reclamantei la soluționarea procesului într-un termen rezonabil.

A mai arătat recurenta că sentința recurată a fost pronunțată cu nesocotirea dispozițiilor art. 16 din Norma 16/2015 a ASF și că orice soluție a instanței care ar permite FGA să reanalizeze pe fond cererea de plată ar reprezenta o sancționare a reclamantei pentru omisiunea culpabilă a FGA de a analiza fondul cererii.

3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată. De asemenea, în temeiul art. 453 C. proc. civ., a solicitat obligarea intimatei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată efectuate în legătură cu soluționarea prezentei cauze.

În susținerea cererii de recurs recurentul-pârât a susținut că prima instanță a făcut o greșită interpretare a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b) pct. (iii) din Legea nr. 213/2015, în privința calității de creditor de asigurare a reclamantei A., care deține o creanță de asigurare proprie, exercitând un drept de regres în nume propriu împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie, obținut ca efect al subrogării. Având în vedere mecanismul subrogației legale, prevăzut de art. 2210 C. civ., reclamanta s-a subrogat în drepturile persoanei păgubite, solicitând la plată drepturile care i se cuveneau acesteia din disponibilitățile FGA, urmând procedura administrativă de plată prevăzută de Legea nr. 213/2015, cu toate rigorile și limitele impuse de acest act normativ, inclusiv plafonul de 450.000 RON stabilit pe un creditor de asigurare.

Reclamanta este înscrisă în tabelul creditorilor asigurătorului falit B., în virtutea subrogării legale, cu valoarea totală a creanțelor preluate de la asigurații CASCO, însă suma maximă pe care o poate obține în procedura administrativă este plafonată conform art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Ca atare, recurentul-pârât a apreciat a fi greșită interpretarea primei instanțe cu privire la prevederile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit căreia plafonul de garantare trebuie aplicat pentru fiecare contract de asigurare în parte și că relevant este contractul de asigurare obligatorie RCA încheiat între B. și persoana vinovată de producerea accidentului, iar nu cel de asigurare facultativă încheiat între A. și asiguratul său. A apreciat recurentul, în esență, că o astfel de interpretare adaugă la lege, întrucât dispozițiile Legii nr. 213/2015 stabilesc plafonul maxim prin raportare la un "creditor de asigurare", iar nu la o "creanță de asigurări" ori la un "contract de asigurare". În același sens sunt și prevederile art. 24 lit. a) și b) din Norma ASF nr. 23/2014 și Ordinul CSA nr. 11/2011.

Astfel, a susținut recurentul că interpretarea primei instanțe conduce la concluzia nelegală că asigurătorul este înlocuit în contractul de asigurare de către FGA, preluând obligațiile asigurătorului, ceea ce contravine scopului înființării Fondului, prevăzut de art. 2 alin. (1) și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, precum și de art. 9 alin. (1) și (2) din Norma ASF nr. 16/2015. Nicio dispoziție legală nu prevede preluarea de către Fond a obligațiilor asigurătorului, ipoteză care ar contraveni însuși scopului legal al acestei instituții publice, care constă în protejarea creditorilor de asigurări de consecințele insolvenței unui asigurător prin efectuarea plății indemnizațiilor/despăgubirilor din disponibilitățile FGA, potrivit condițiilor și plafonului stabilit de lege. Fondul acoperă creanțele de asigurări în virtutea principiului protecției consumatorilor de produse și servicii de asigurare, iar nu ca obligații proprii sau ca obligații ale asigurătorului în faliment.

Așadar, FGA nu are calitatea de continuator/succesor al asigurătorului falit, ci reprezintă o persoană juridică de drept public, care desfășoară operațiuni administrative și intră în raporturi de drept administrativ cu petenții. Obligațiile Fondului sunt obligații noi, proprii, iar nu obligații preluate de la asigurătorul falit.

În opinia recurentului-pârât, modalitatea de interpretare de către instanța de fond a textelor de lege incidente încalcă mecanismul de garantare prevăzut de art. 2 alin. (1) și alin. (3) și de art. 11 din Legea nr. 213/2015. Introducerea de către legiuitor a unui plafon maxim de despăgubire este menit să protejeze asigurații și, mai ales, asiguratul RCA de o eventuală plată a daunei. Or, reclamanta A. nu este un asigurat, ci un asigurător CASCO, un profesionist care desfășoară acte și operațiuni comerciale, în scopul obținerii de profit care, pentru diferența de valoare dintre plafonul maxim de despăgubire și creanța pretinsă, se poate înscrie la masa credală a asigurătorului, în procedura falimentului.

Prin urmare, a arătat recurentul-pârât, calitatea de creditor de asigurare a A. nu poate fi reținută în raport de fiecare contract de asigurare în parte încheiat cu asigurătorul în faliment, aceasta având calitatea de unic creditor de asigurare, care decurge din creanța pe care o are împotriva B.. În acest sens, pârâtul a reiterat aspectele anterior expuse, referitoare la natura și condițiile dreptului de regres pe care îl exercită reclamanta.

Recurentul-pârât a criticat și înlăturarea susținerilor sale referitoare la corelarea procedurii derulate în baza Legii nr. 213/2015 cu procedura de faliment a asigurătorului B., apreciind că au fost încălcate dispozițiile art. 2 art. 4 alin. (2), art. 12, art. 17, art. 18 din Legea nr. 21/2015, art. 22 din Legea nr. 503/2004 și art. 252, art. 258 lit. c), art. 266, art. 330 alin. (2), (3) și (5) din Legea nr. 85/2014.

Astfel, recurentul a apreciat că cele două proceduri speciale se derulează în strânsă interdependență, calitatea de creditor a A. neputând fi tratată diferit în cadrul fiecăreia din aceste proceduri. Poziția A. de unic creditor în cadrul procedurii falimentului, chiar dacă deține o pluralitate de creanțe, impune concluzia că, și în cazul procedurii administrative, reclamanta deține tot calitatea de unic creditor, chiar dacă deține o pluralitate de creanțe de asigurări.

Această concluzie este întărită, în opinia pârâtului, de necontestarea de către reclamantă a modalității de înscriere în tabelul creanțelor, respectiv cu o creanță scadentă în sumă de 450.000 RON, sub condiția rezolutorie a plății de către FGA a acestei creanțe. Așadar, în procedura falimentului, reclamanta nu a formulat niciun demers prin care să pună în discuție interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, contestând doar înscrierea sub condiție suspensivă a creanței reprezentând sumele respinse la plată, nu și înscrierea creanței de 450.000 RON, reprezentând plafonul maxim de despăgubire, sub condiție rezolutorie.

4.1. Recurentul-pârât a depus întâmpinare în dosarul instanței de recurs, solicitând respingerea recursului declarat de partea reclamantă, ca nefondat.

4.2. Legal citată, recurenta-reclamantă nu a depus întâmpinare față de recursul declarat de partea adversă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare formulate, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1. În ceea ce privește recursul declarat de reclamanta A. S.A., referitor la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta a fost invocat în mod formal, criticile părții vizând doar greșita aplicare a normelor de drept material, așa încât vor fi analizate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Instanța de control judiciar apreciază că nu este incident motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., instanța de fond aplicând și interpretând corect dispozițiile de drept material.

În esență, recurenta-reclamantă apreciază că legea aplicabilă dreptului de a solicita sumele cuvenite este Legea nr. 136/1995, lege care nu prevedea un plafon maxim de garantare, respingerea cererii de plată prin raportare la plafonul maxim instituit de Legea nr. 213/2015 echivalând cu aplicarea retroactivă a legii, și că soluționarea cererii de plată prin raportare la procedura reglementată de Legea nr. 213/2015 nu schimbă concluzia privitoare la legea aplicabilă problemei de drept substanțial.

De asemenea, în opinia recurentei, instanța de fond ar fi trebuit să oblige pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților să analizeze cererea și să o soluționeze într-o singură etapă, pentru că autoritatea ar fi tentată să respingă cererea de plată pentru alte motive decât cele reținute inițial.

Apreciază Înalta Curte, în ceea ce privește legea aplicabilă litigiului, că raporturile juridice între Fondul de Garantare a Asiguraților și creditorii de asigurări iau naștere în temeiul și în condițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, în momentul solicitării deschiderii dosarului de daună, prin cererea adresată Fondului. Astfel, nu se poate vorbi de ultraactivarea dispozițiilor Legii nr. 136/1996, care au fost abrogate prin Legea nr. 213/2015.

Conform art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, "orice persoană care invocă vreun drept de creanță împotriva asigurătorului ca urmare a producerii unor riscuri acoperite printr-o poliță de asigurare valabilă, între data închiderii procedurii de redresare financiară și cea a denunțării contractelor de asigurare, dar nu mai târziu de 90 de zile de la data pronunțării hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, poate solicita deschiderea dosarului de daună printr-o cerere adresată Fondului".

Deci, referitor la legea aplicabilă raporturilor născute între creditorii de asigurări și Fondul de Garantare a Asiguraților în instrumentarea dosarului de daună, în temeiul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, nu are nicio relevanță momentul încheierii poliței RCA sau a poliței CASCO, aceste din urmă momente fiind relevante numai în privința raporturilor de asigurare, neputându-se vorbi despre nașterea vreunui drept de garanție afectat de condiție suspensivă în favoarea asiguratului în ipoteza insolvenței asigurătorului.

Nu în ultimul rând, reține Înalta Curte că instanța de contencios administrativ soluționează cererea în temeiul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, astfel că, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din lege, instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ.

Or, în prezentul litigiu, după cum reiese din conținutul Deciziei nr. 2245/18.10.2016 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților, acesta a respins cererea de plată doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia pretenției sau la corectitudinea sumei solicitate.

Din acest motiv, instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată și nu la plata sumei solicitate prin cererea de plată.

Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie și efectivă a acestei cereri, instanța nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de lege, motiv pentru care nu pot fi reținute nici criticile privind dreptul la soluționarea cauzei înt-un termen rezonabil invocate din această perspectivă.

II.2. În ceea ce privește recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, prealabil, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat formal, fără a formula nicio critică concretă care să se circumscrie acestui motiv.

Toate criticile formulate de pârât, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt menite să sprijine interpretarea autorității pârâte potrivit căreia decizia contestată este legală, pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute de reclamantă ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare.

Instanța de control judiciar reține că, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că:

"În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.

În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.

În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte."

În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale deciziei nr. 29/2020, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire:

"157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare, afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, urmare a producerii unui risc asigurat.

Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că nu poate fi primită interpretarea normelor de drept substanțial din cuprinsul Legii nr. 213/2015 (în principal art. 4 alin. (1) lit. a) și b) și art. 15 alin. (2), referitoare la calitatea de creditor de asigurare a reclamantei și la limitele despăgubirii acesteia, conform susținerilor recurentului-pârât.

Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor formulate de pârât, nelegalitatea deciziei prin care recurentul-pârât a respins cererea de plată formulată de reclamantă (pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare) fiind confirmată de dezlegările date prin decizia nr. 29 din 02.03.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel încât recursul declarat de pârât va fi respins, ca nefondat.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate reclamanta A. S.A. și de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților împotriva sentinței civile nr. 2976 din data de 21 iulie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2021.