Decizia nr. 4774/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1669/2021 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat instanței de judecată să constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 și dispună: obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale și obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1669 din data de 12.11.2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtei la soluționarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă și a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect. A respins excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect pretenții. A admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect pretenții formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și a respins această cerere ca fiind prescrisă. A respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1669 din data de 12.11.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea primei instanțe este nelegală, în sensul că a fost pronunțată cu aplicarea greșită și încălcarea normelor de drept material, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prima instanță a reținut că A. ar fi cunoscut producerea și întinderea prejudiciului pentru nesoluționarea în termen legal a cererii de plată la data de 07.05.2018, aspect în raport de care, coroborat cu data introducerii prezentei acțiuni, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune și a respins acțiunea ca fiind prescrisă. O astfel de soluție este rezultatul unei interpretări greșite a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit cărora: "Când persoana vătămata a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei." Referitor Ia această dispoziție legală, prin decizia nr. 22/2019, înalta Curte de Casație și Justiție, într-un recurs în interesul legii, a dispus următoarele: "(...) în interpretarea și aplicarea unitara a dispozițiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la dispozițiile art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit și cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia." De asemenea, în cuprinsul aceleiași decizii, la paragraful 77, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. în caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.." În ceea ce privește prezenta speță, decizia privind refuzul de plată emisă de FGA a fost declarată nelegală în mod definitiv abia la data de 13.10.2021 (data soluționării definitive a acțiunii nr. x/2018). Așadar, potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și celor reținute în decizia ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul material la acțiune al A. s-a născut abia la această dată, întrucât abia la acel moment A. a avut configurația că actul emis de FGA a fost anulat definitiv și pot fi pretinse despăgubiri, ceea ce face ca soluția privind admiterea prescripției să fie nelegală. În plus față de cele de mai sus, atragem atenția că în speță avem de a face cu o cerere de obligarea la FGA la plata de daune interese moratorii, care au natură accesorie fața de cererea principală de plată a despăgubirilor. Or, potrivit art. 13 alin. (6) din Legea 213/2016: "Dreptul la acțiune contra Fondului pentru plata indemnizațiilor/despăgubirilor se prescrie în termen de 5 ani calculați de la data nașterii dreptului, dar nu înainte de rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment." Așadar, legea specială pe care guvernează raporturile dintre părți instituie în mod expres, un termen special de prescripție de 5 ani. Pe cale de consecință, față de natura prejudiciului (daune moratorii), deci fiind în prezența unui prejudiciu al cărui cuantum încă nu poate fi precizat în totalitate și față de termenul de prescripție și regulile după care acesta se calculează, este evident că în speță nu se poate pune problema prescripției dreptului la acțiune. Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă arată că, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite, în esență, următoarele condiții: a. să existe un act administrativ nelegal; b. să existe un prejudiciu material sau moral; c. existența unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciu; d. existența culpei autorității. Cu privire la existența unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă arată că, A., în calitate de creditor de asigurare, urmare a deschiderii procedurii falimentului față de B. S.A. (în continuare "B."), în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, a formulat o cerere de plată pe care a transmis-o FGA. Față de această cerere de plată, potrivit art. 12 alin. (2), (3) și (4) din Legea nr. 213/20151, FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună. Cu toate acestea, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta. Față de cele de mai sus, este evident că în speță există un act administrativ nelegal - respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluționarea cererii de plată a A. dată de către FGA. Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia 14.452/03.05.2018. Cu privire la existența prejudiciului, recurenta-reclamantă arată că, FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată, această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii și la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă indubitabil dreptul A.. Astfel, dreptul A. la plata accesoriilor are un caracter cert. Cu privire la cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, recurenta-reclamantă a arătat că, prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri. Care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident - modalitatea în care FGA a soluționat cererea de plată prin Decizia 14.452/03.05.2018. Față de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA a procedat la analiza pe fond și plată. Este evident că dacă FGA ar fi soluționat de la bun început cererea de plată cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale și ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat. Cu privire la culpă, nelegalitatea actului administrativ conține în sine ideea culpei autorității publice. În ceea ce privește culpa FGA, și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Pe cale de consecință, este evident că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata la timp a creanței de asigurare solicitate.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 14 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 19 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: La data de 30.03.2021, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 și dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale. Prin cererea modificatoare formulată la data de 08.09.2021, reclamanta a solicitat ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA-ul la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/3.11.2016 constând în: - în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014 - 26305,78 RON, calculate până la data de 08.09.2021 și în continuare până la data plății efective; - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Prima instanță a admis excepția lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtei la soluționarea cererii de despăgubiri formulate de reclamantă și a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect. A admis excepția prescripției dreptului la acțiune în ceea ce privește capătul de cerere având ca obiect pretenții formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și a respins această cerere ca fiind prescrisă. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că, excepția lipsei de obiect a primului capăt de cerere, prin care se solicită obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, a fost executată cu mult înainte de declanșarea prezentului litigiu, cererea de plată nr. x/11.03.2016 fiind soluționată de FGA prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, decizie contestată de reclamantă judiciar, cauza făcând obiectul dosarului nr. x/2018, finalizat în mod definitiv, și pe cale de consecință a admis excepția invocată și a respins cererea ca fiind lipsită obiect. Cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune a capătului de cerere având ca obiect pretenții, prima instanță a reținut că reclamanta a solicitat despăgubiri începând cu a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x/11.03.2016 și până la plata debitului solicitat prin această cerere, iar în raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004, reclamanta cunoștea producerea prejudiciului și întinderea acestuia pentru nesoluționarea în termenul legal a cererii sale odată cu expirarea termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data de 11.03.2016. De asemenea, aceasta cunoștea atât producerea prejudiciului cât și întinderea acestuia pentru respingerea cererii de plată începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a acestei cereri, și anume data de 07.05.2018. În raport cu aceste două date erau certe atât nașterea dreptului la despăgubiri, cât și cuantumul acestora, care era fix și determinat de norme administrative și legale. Învestită cu soluționarea cererii de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate. Într-adevăr, cererea de plată referitoare la dosarul de daună A. nr. x (regres împotriva asigurătorului B.) înregistrată la Fondul de Garantare a Asiguraților sub nr. x/11.03.2016 a fost analizată în cadrul Deciziei nr. 14452/03.05.2018 prin care intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a dispus respingerea cererilor de plată formulate în cadrul dosarelor de daună menționate în borderoul 2 cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, în considerarea faptului că până la data prezentei decizii, acestui creditor de asigurare i s-a aprobat la plată și plătit din disponibilitățile Fondului suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015, conform borderoului nr. 1 anexat (cererea recurentei-reclamante fiind menționată la poziția 4 cod unic dosar x - dosar fond). La data de 05.06.2018 reclamanta A. S.A. a contestat Decizia nr. 14452/03.05.2018 emisă de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, cerere înregistrată sub nr. x/2018, iar prin sentința civilă nr. 4902 din data de 27.11.2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., a anulat Decizia nr. 14452/03.05.2018 și a obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei. Sentința civilă nr. 4902 din data de 27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a rămas definitivă prin Decizia nr. 4644 din data de 13.10.2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal prin respingerea recursurilor declarate de reclamanta A. S.A. și pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților. În acest context, Înalta Curte constată că, în mod greșit prima instanță a dispus admiterea excepției și respingerea primului capăt de cerere ca lipsit de obiect având în vedere că, în urma anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emisă de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, cererea de despăgubiri nr. x/11.03.2016 nu a fost soluționată de către intimatul-pârât nici până la sesizarea instanței cu cererea pendinte și numai în această situație capătul de cerere privind obligarea intimatului-pârât la soluționarea cererii de despăgubiri ar fi lipsit de obiect. În continuare, Înalta Curte constată că termenul de prescripție pentru despăgubiri reglementat de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 menționează următoarele: "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanțelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)." Conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz." Din interpretarea textului art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că acesta reglementează o situație de excepție de la regula stabilită prin art. 8 din același act normativ, respectiv acțiunea care să conțină și capătul de cerere privind despăgubirile pentru ca instanța care analizează legalitatea actului să stabilească și asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului. Având în vedere că actul pretins vătămător, Decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost anulat definitiv la data de 13.10.2021, cererea modificatoare nu este prescrisă, prin raportare la prevederile art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004. În cauză nu se poate reține că reclamanta a cunoscut întinderea prejudiciului de la data emiterii Deciziei antemenționate ceea ce face ca acțiunea pe cale separată să fie formulată în interiorul termenului de prescripție. Relevante în acest sens sunt și cele reținute în paragraful nr. 77 al Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019 pronunțată în recurs în interesul legii: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ.." Prin urmare, având în vedere neanalizarea fondului cererii de chemare în judecată, lucru ce nu poate fi făcut pentru prima dată de către instanța de recurs fără a prejudicia partea un grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune casarea hotărârii primei instanțe și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Cu ocazia rejudecării, va fi reanalizată cererea dedusă judecății din perspectiva statuărilor instanței de recurs referitoare la motivele de recurs găsite întemeiate, precum și pe fondul cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Față de considerentele mai sus expuse, în temeiul prevederilor art. 497 noul C. proc. civ., precum și ale art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul reclamantei, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.