Decizia nr. 4084/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20 mai 2018, sub nr. x/2018, ulterior modificată la data de 16 octombrie 2018, reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar, Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Sibiu și Municipiul Sibiu prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat: - în principal, emiterea unei hotărâri de Guvern privind transmiterea imobilului-teren, în suprafață de 0,58 ha (situat pe locația denumită "Între Poduri"), identificat cu nr. top. x, nr. cadastral x), din domeniul public al statului și din administrarea Institutului de Montanologie Cristian, în domeniul public al unității administrativ-teritoriale Sibiu; - în subsidiar, emiterea unei hotărâri de Guvern privind trecerea imobilului-teren, în suprafață de 0,58 ha (situat pe locația denumită "Între Poduri"), identificat cu nr. top. x, nr. cadastral x), din domeniul public al statului și din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul privat al statului, iar, ulterior, emiterea unei Hotărâri de Guvern prin care acest teren să fie trecut din domeniul privat al statului în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale Sibiu. La data de 17 iulie 2018, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, iar la data de 23 iulie 2018, pârâtul Guvernul României a formulat, în temeiul art. 16 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cerere de introducere în cauză a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Prin încheierea pronunțată la data de 21 decembrie 2018, Curtea de Apel București a admis în principiu cererea de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, iar prin încheierea pronunțată la data de 15 februarie 2019, a respins cererea pârâtului de introducere în cauză a aceluiași minister, ca rămasă fără obiect.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2197 din 12 iulie 2019, Curtea de Apel București: - a respins acțiunea formulată de reclamanta Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra terenurilor Sibiu, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă; - a respins acțiunea formulată de reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu și Municipiul Sibiu prin primar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; - a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în favoarea pârâtului Guvernul României.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar și Municipiul Sibiu prin Primar, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. În motivare, se arată că sentința atacată este dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în speță, a art. 2 alin. (1) lit. i) și n), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Din interpretarea coroborată a acestor temeiuri, recurenții-reclamanți consideră că nu se poate justifica măsura de respingere a cererii ca nefondată, dispusă de instanța de fond, motivat de lipsa temeiului de drept pe care se întemeiază pretențiile formulate. Susțin recurenții-reclamanți că, în lipsa unui răspuns, au invocat efectiv nesoluționarea în termen a celor solicitate de autoritățile locale [art. 2 alin. (1) lit. h)], iar pretențiile formulate au ca temei tocmai art. 8, ce menționează expres contextul generator al prezentului litigiu - nesoluționarea în termen a unei cereri, coroborat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, care prevede posibilitatea persoanei vătămate de a solicita instanței obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ, în cauza pendinte emiterea unei hotărâri de guvern, fără să facă o distincție de felul celei efectuate de instanța de fond. În opinia recurenților, instanța a pronunțat hotărârea cu nerespectarea principiului de drept "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", adică unde legea nu distinge, nici noi nu putem distinge. Pe de altă parte, consideră că este irelevant care este obiectul cererii raportat la actul administrativ atacat, tipic sau asimilat, atâta timp cât legiuitorul permite subiectului activ în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ să stabilească obiectul acestei acțiuni (art. 8 din Legea 554/2004), iar instanța, în temeiul tocmai a principiului disponibilității [art. 9 alin. (2) din C. proc. civ..] trebuie să dea eficiență celor solicitate, în lipsa unei interdicții exprese de a se pronunța în sensul celor solicitate existentă în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ori a unui act normativ cu caracter special, cum este cea prevăzută în cuprinsul art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Totodată, consideră că legea nu poate fi interpretată în sensul lipsirii sale de efecte, ci a producerii lor, afirmație ce vine să susțină caracterul nelegal al hotărârii pronunțate, în măsura în care instanța consideră că acțiunea este nefondată motivat pe o serie de argumente ce nu au un suport în cadrul legal incident. Invocând decizia nr. 871/16.0.2012 a ÎCCJ-SCAF, în cuprinsul căreia s-a reținut că "Principiul soluționării cauzelor administrative într-un termen rezonabil constituie, de altfel, a componentă a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care, deși nu are aplicabilitate directă în raporturile juridice strict interne, nu poate fi ignorat, ca reper, în practica administrativă a autorităților naționale (e.g., Decizia nr. 1.079 din 26 februarie 2009; Decizia nr. 752 din 12 februarie 2009; Decizia nr. 1930 din 16 aprilie 20l0)", arată că instanța nu numai că nu sancționează un comportament culpabil pe care pârâtul îl are, contrar art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dar îi dă eficiență prin hotărârea pronunțată, ținând cont de faptul că, așa cum au menționat mai sus, consideră obligatorie necesitatea unui răspuns din partea pârâtului pentru a da eficiență petitelor formulate, când este evident că acesta nu intenționează să formuleze unul. Deși distincția pe care o face instanța de fond cu privire la formele pe care le îmbracă refuzul de soluționare a cererii o consideră a fi corectă, modalitatea în care este interpretată acțiunea proprie contenciosului administrativ, sub aspectul obiectului (art. 8) raportat la soluțiile pe care le poate pronunța instanța (art. 18 din Legea nr. 554/2004) este restrictivă și de natură să lipsească de efecte procedura judiciară. În consecință, instanța nu a soluționat fondul cauzei deși era imperios necesar, având în vedere interesul promovării acestei acțiuni, și anume, punerea în aplicare a unor hotărâri judecătorești și ocrotirea unui drept de proprietate, nesocotind în mod vădit garanțiile art. 6.1 din Convenția Europeană privind drepturile Omului, care includ dreptul părților de a fi în mod real ascultate.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-intervenient Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că soluția instanței de fond de respingere a acțiunii este legală. Totodată, a precizat că în cuprinsul recursului nu se critică soluția instanței cu privire la cererea de intervenție accesorie formulată de MADR, ci se combate soluția instanței de fond în ceea ce privește necesitatea unui răspuns din partea pârâtului Guvernul României cu privire la cererea adresată acestuia de către reclamanți. 4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru lipsa timbrajului, excepția nulității recursului pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate și excepția tardivității recursului, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În motivare, arată că în mod corect instanța de fond a reținut că, deși la cererea adresată pârâtului în sensul celor solicitate prin acțiune reclamanții nu au primit niciun răspuns, se urmărește obligarea în mod direct a pârâtului la soluționarea favorabilă a cererii și nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanților. Astfel, nu pot fi reținute susținerile recurenților potrivit cărora instanța a interpretat în mod restrictiv dispozițiile art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 și că nu a soluționat fondul cauzei. Prima instanță a interpretat și aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. h), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport de circumstanțele concrete ale cauzei.

Aspecte procesuale Excepțiile nulității recursului pentru lipsa timbrajului, a nulității recursului pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate, precum și a tardivității recursului declarat de reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar și Municipiul Sibiu prin Primar, invocate de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, au fost respinse pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând actele și lucrările dosarului, prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și în raport de dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a se casa sentința atacată și a se trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Instanța de fond, pentru a respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu și Municipiul Sibiu prin primar, a reținut că Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanțelor de a verifica dacă refuzul de a soluționa o cerere (exprimat explicit de către o autoritate) este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind exprimat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective, dar în cazul nesoluționării unei cereri în termenul prevăzut de lege, situație recunoscută ca fiind "tăcerea administrației publice", acțiunea în contencios administrativ nu poate viza decât obligarea autorității publice să răspundă cererii formulate. În opinia primei instanțe, această soluție se impune și în considerarea dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd că "Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă." Prima instanță a considerat că, deși la cererea adresată pârâtului Guvernul României în sensul celor solicitate prin cererea de chemare în judecată reclamanții nu au primit niciun răspuns, aceștia urmăresc obligarea în mod direct a pârâtului la soluționarea favorabilă a cererii și nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanților. De asemenea, instanța de fond a reținut și că, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., cadrul procesual a fost stabilit de reclamanți care au indicat în mod expres care sunt pretențiile lor, care sunt părțile chemate în judecată și pentru ce motive de fapt și de drept. În raport de considerentele prezentate de prima instanță și de soluția pronunțată, Înalta Curte consideră că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 554/2004, prin refuzul de a realiza o veritabilă cercetare a fondului pricinii. Se reține din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, că, prin acțiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, reclamanții au solicitat, în principal, emiterea unei hotărâri de guvern privind transmiterea unui imobil teren din domeniul public al statului și din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul public al unității administrativ-teritoriale Sibiu, iar, în subsidiar, emiterea unei hotărâri de guvern privind trecerea aceluiași teren din domeniul public al statului și din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul privat al statului iar ulterior, din domeniul privat al statului în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale Sibiu. Au arătat reclamanții că, anterior înregistrării acțiunii pe rolul instanței de judecată, au formulat o cerere administrativă în același sens, însă pârâtul Guvernul României nu le-a comunicat niciun răspuns. În recurs, recurenții-reclamanți au arătat că, în lipsa unui răspuns din partea pârâtului la solicitarea adresată acestuia și reluată prin acțiune, respectiv față de nesoluționarea cererii lor în termenul menționat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, au învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 8 din aceeași lege care, la alin. (1) prevede că "(1)Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.[...]." Așadar, au susținut recurenții că dispozițiile legale evocate prevăd posibilitatea persoanei vătămate de a solicita instanței obligarea autorității pârâte să emită un act administrativ, în speță, emiterea hotărârii de guvern, iar interpretarea primei instanțe, în sensul că au urmărit obligarea în mod direct a pârâtului la soluționarea favorabilă a cererii și nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanților, este restrictivă. Potrivit legii, refuzul nejustificat al autorităților publice de a rezolva cererile particularilor nu reprezintă un act administrativ propriu-zis, ci este asimilat (de lege) actului administrativ unilateral. Natura juridică a acestui refuz este aceea de fapt material-juridic, care poate consta fie dintr-o acțiune (refuz expres), fie dintr-o inacțiune (refuz tacit) a administrației publice, dar care poate produce prejudicii particularilor prin lezarea drepturilor sau intereselor lor legitime. Acesta este motivul pentru care legea atribuie refuzului nejustificat semnificație juridică (producerea de efecte juridice), asimilându-l, sub aspectul controlului său judecătoresc, actului administrativ de autoritate. Totodată, deși nu este un act administrativ propriu-zis, refuzul autorității publice de a rezolva cererea unei persoane poate fi atacat în mod direct pe calea acțiunii principale în contenciosul administrativ, reclamantul putând cere, pe această cale, atât obligarea autorității publice pârâte la emiterea actului sau înscrisului solicitat, cât și plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin refuzul nejustificat, dacă este cazul. Transpunând aspectele teoretice mai sus prezentate în contextual factual al speței, Înalta Curte constată că refuzul de emitere a unei hotărâri de guvern, atacat în prezenta cauză, are natura juridică a unui act administrativ asimilat, iar instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia, "(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal", coroborate cu dispozițiile art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din aceeași lege. Instanța de fond a apreciat că dacă refuzul nejustificat nu este explicit, atunci controlul de legalitate al actului administrativ asimilat nu poate fi făcut pe fond. Judecătorul fondului a evidențiat un motiv formal de respingere a acțiunii, de vreme ce, în speță, este vorba tot de un refuz, fie acesta implicit. După cum s-a mai arătat, reclamantul poate să solicite instanței să analizeze caracterul justificat sau nu al refuzului, iar instanței îi revine sarcina de a face verificările impuse de limitele învestirii. Caracterul implicit sau explicit al refuzului nu este determinant pentru ceea ce poate fi cerut în acțiunea în contencios administrativ. Prin urmare, reținând că viziunea instanței de fond este greșită asupra aplicării art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanța a lăsat nesoluționat fondul cauzei, fără a stabili dacă refuzul pârâtului este justificat ori nejustificat, respectiv dacă autoritatea pârâtă a lezat sau nu drepturile sau interesele legitime ale reclamanților. Așa fiind, casarea cu trimitere se impune pentru soluționarea în mod efectiv a fondului cauzei, cu respectarea principiului contradictorialității și a accesului părților la dublul grad de jurisdicție. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și va trimite spre rejudecare aceleiași instanțe cererea principală formulată de reclamanții Consiliul Local al Municipiului Sibiu și Municipiul Sibiu în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, urmând să mențină dispozițiile sentinței nerecurate, referitoare la respingerea cererii reclamantei Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Sibiu, pentru lipsa calității procesuale active.