ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2767/2022

Ședința publică din data de 17 mai 2022

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cadrul procesual

Prin contestația înregistrată pe rolul Tribunalului Alba la data de 28 aprilie 2021 sub nr. x/2021, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Parlamentul României - Senatul și Parlamentul României - Secretariatul General al Senatului a solicitat următoarele:

- anularea Ordinului nr. 353/02.03.2021 privind încetarea plății indemnizației pentru încetarea plății indemnizației pentru limita de vârstă acordată în baza Legii nr. 96/2006;

- obligarea pârâtei la repunerea în plată a indemnizației pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 până la zi și în continuare;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență

Hotărârea Tribunalului Alba, secția I civilă

Prin sentința nr. 3123/2021 pronunțată la data de 15.12.2021, Tribunalul Alba, secția I civilă a admis excepția necompetenței materiale a instanței, invocată din oficiu și, în consecință, a declinat competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Alba a reținut, în esență, că cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. are ca obiect principal anularea Ordinului nr. 353/2.03.2021 emis de Senatul României prin care s-a dispus, începând cu data de 27.02.2021, încetarea plății indemnizației pentru limită de vârstă care i-a fost acordată în baza Legii nr. 96/2006.

Conform dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ordinul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual, iar în ceea ce privește drepturilor asupra cărora s-a dispus prin acest ordin, acestea nu sunt drepturi de asigurări sociale - deoarece nu se circumscriu Legii nr. 263/2010, respectiv Legii nr. 127/2019, nu se stabilesc prin decizie a casei teritoriale de pensii și nici nu se achită din bugetul asigurărilor sociale de stat - și nu au nici natura unui salarial care să se circumscrie prevederilor art. 269 din Codul Muncii, fiind o recompensă bănească acordată prin lege, persoanelor care au avut calitate de parlamentar.

În consecință, având în vedere dispozițile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reținând caracterul de ordine publică al acestei norme, precum și împrejurarea că domiciliul reclamantului este în Alba Iulia, va admite excepția necompetenței materiale a Tribunalului Alba, secția I civilă și va declina competența de soluționare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Ca urmare a declinării competenței, dosarul a fost înregistrat la data de 18 februarie 2022 pe rolul Curții de Apel Alba-Iulia, sub același număr.

Hotărârea Curții de Apel Alba-Iulia

Prin sentința nr. 50/2022 pronunțată la data de 07.03.2022, Curtea de Apel Alba-Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a admis, la rândul său, excepția necompetenței materiale a instanței, invocată de reclamant și, în consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Alba, secția I civilă.

A constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Alba-Iulia, secția contencios administrativ și fiscal a reținut, în esență, că, în speță este vorba despre un litigiu de asigurări sociale, indemnizația reclamantului având un caracter mixt (substitutiv si compensatoriu), pe de-o parte în considerarea încetării veniturilor salariale ca urmare a ocupării unei funcții de demnitate publică, iar pe de altă parte, în considerarea restricțiilor și incompatibilități impuse pe perioada mandatului, restricții stabilite fie prin Legea nr. 96/2006, fie prin legi speciale, respectiv Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat.

Faptul că prezentul litigiu este unul de asigurări sociale rezultă și prin raportare la următoarele aspecte:

- indemnizația are caracterul unui drept asimilat de legiuitor dreptului la pensie, reprezentând o contraprestație socială acordată de lege foștilor parlamentari după împlinirea vârstei standard de pensionare, pentru activitatea desfășurată în perioada ocupării funcției de demnitate publică;

- indemnizația are un caracter accesoriu în raport cu pensia pentru limită de vârstă, dreptul dedus judecății urmează să aibă un regim juridic similar dreptului principal - "accesorium sequitur principale

- prin sfera relațiilor sociale reglementate de aceste ordine, domeniul în care ele acționează este cel al asigurărilor sociale, ca drept accesoriu dreptului la pensie, și nu domeniul administrativ în general.

Mai mult, în materia pensiilor, deși decizia de pensie pentru limită de vârstă prezintă caracteristicile unui act administrativ, competența de soluționare a litigiilor referitoare la pensii aparține secției speciale/completului specializat de litigii de asigurări speciale, așa cum apreciem că se impune, pentru identitate de rațiune, și în acest caz.

Astfel, cât timp prin ordinul emis sunt încălcate drepturi specifice raporturilor de asigurări sociale, dată fiind inclusiv natura acestor drepturi și condiționarea acordării indemnizației de existența unei decizii de pensionare, este evident că raportul juridic dedus judecății este un raport specific dreptului asigurărilor sociale, independent de calitatea părților litigante.

În acest caz, a reținut Curtea de Apel Alba Iulia că sunt pe deplin aplicabile considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție din Decizia RIL nr. 27/04.12.2017 care a reținut, printre altele, următoarele:

"Dacă, în ceea ce privește litigiile având ca obiect respingerea cererii de acordare a indemnizației prevăzute de Legea nr. 8/2006, competența funcțională de soluționare a acestora revine, potrivit ort. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006, instanței de contencios administrativ, nu aceeași este situația litigiilor având ca obiect încetarea plătii indemnizației, care sunt supuse prevederilor jurisdicției asigurărilor sociale, așa cum art. 9 din Legea nr. 8/2006 prevede în mod expres (s.n.) (...)

Cât privește calitatea emitentului deciziei de încetare a plătii indemnizației de institutie/autoritate publică, a apreciat Curtea de Apel Alba Iulia că aceasta nu este de natură a atrage de plano competenta instanței de contencios administrativ, întrucât o atare competentă specială intervine doar în cazurile si condițiile expres prevăzute de legiuitor (s.n.). (...)

Prin urmare, în condițiile existentei unui act normativ special, care reglementează o anumită competentă materială, emiterea unei decizii de către o institutie/autoritate publică nu determină competenta instanței de contencios administrativ, prin prisma caracterului de act administrativ si în funcție de rangul autorității publice emitente. Astfel, având în vedere că nu există norme speciale care să atragă competența secției de contencios administrativ, a reținut că trebuie aplicat dreptul comun în materie, și anume jurisdicția asigurărilor sociale."

Considerentele Înaltei Curți asupra conflictului negativ de competență

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalul Alba Iulia, secția I civilă, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competență între cele două instanțe, îl constituie problema instanței competente material să soluționeze cauza, din perspectiva obiectului cauzei deduse judecății și în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul nu a învestit instanța cu o contestație ce vizează exercițiul mandatului de senator, așadar cu un raport juridic de natură constituțională, ci au solicitat anularea ordinului de încetare la plată a indemnizației pentru limita de vârstă și obligarea pârâților la repunerea în plată a indemnizației pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 până la zi și în continuare.

Astfel, Tribunalul Alba, secția I civilă a apreciat că ordinul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât litigiul intră în sfera contenciosului administrativ.

În schimb, Curtea de Apel Alba Iulia a reținut că, atâta timp cât prin ordinul emis sunt încălcate drepturi specifice raporturilor de asigurări sociale, dată fiind inclusiv natura acestor drepturi și condiționarea acordării indemnizației de existența unei decizii de pensionare, este evident că raportul juridic dedus judecății este un raport specific dreptului asigurărilor sociale, independent de calitatea părților litigante.

În regulator de competență constată Înalta Curte că reclamantul a dedus judecății o acțiune în anularea Ordinului de încetare a plății indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021 și obligarea pârâților la repunerea în plată a indemnizației pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, la zi și în continuare.

În fapt, a susținut reclamantul că a exercitat o funcție de demnitate publică în Parlamentul României și că, odată cu încetarea mandatului de senator și îndeplinirea condițiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, a dobândit dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă, astfel cum este prevăzută la art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.

Așadar, se reține că reclamantul nu a învestit instanța cu o contestație ce vizează exercițiul mandatului de senator, ci a solicitat anularea ordinului prin care s-a dispus încetarea plății indemnizației pentru limită de vârstă, astfel încât, pentru stabilirea competenței de soluționare a cauzei este important a se clarifica natura indemnizației pentru limită de vârstă din ordinul contestat.

În speță este de observat faptul că, deși este emis de o autoritate publică, ordinul contestat nu este emis în regim de putere publică, pentru a fi calificat ca fiind act administrativ ce poate fi atacat la instanța de contencios administrativ.

De asemenea, calitatea emitentului ordinului de respingere a cererii de acordare a indemnizației nu este de natură a atrage de plano competența instanței de contencios administrativ, întrucât o astfel de competență specială intervine doar în cazurile și în condițiile în mod expres prevăzute de legiuitor.

În plus, se observă că norma specială reglementată de Legea nr. 96/2006 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

Ca urmare, Înalta Curte constată că litigiul pendinte este unul de asigurări sociale, întrucât reclamantul a supus controlului instanței de judecată modalitatea în care emitenții ordinului au aplicat prevederile referitoare la stabilirea pensiilor din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor.

Faptul că indemnizația pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale rezultă și din dispozițiile art. 3 alin. (5) din Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016 de aprobare a Normelor Metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor republicată, potrivit cărora: "Deputații și senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcționarului public parlamentar, republicată cu modificările și completările ulterioare, nu pot valorifica aceleași perioade de mandat și pentru a solicita indemnizația pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 republicată".

Ca atare, perioadele de mandat de parlamentar se valorificau, fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie pentru stabilirea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Or, împrejurarea că legiuitorul a recunoscut deputaților și senatorilor posibilitatea de a valorifica perioadele de mandate fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie la stabilirea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, conduce la concluzia că indemnizația pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale.

Pe de altă parte, potrivit dispozițiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, deputații și senatorii care îndeplineau condițiile vârstei standard de pensionare sau ale vârstei standard reduse, prevăzute de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aveau dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizație pentru limită de vârstă, dacă nu erau realeși pentru un nou mandat, data de la care se acorda un astfel de drept fiind, conform dispozițiilor alin. (2) al aceluiași articol, cea a acordării drepturilor de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare.

Astfel cum rezultă din dispozițiile anterior citate, indemnizația cuvenită deputaților și senatorilor pentru limita de vârstă era asimilată, sub imperiul prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, drepturilor de asigurări sociale, fiind datorată și, totodată, condiționată de data la care titularilor acestei indemnizații li se acordau drepturile de pensie pentru limită de vârstă.

Un argument suplimentar în susținerea opiniei potrivit căreia indemnizația pentru limită de vârstă are o natură juridică asemănătoare cu cea a unei pensii de serviciu, îl constituie și faptul că persoanele alese în funcție de demnitate publică au fost excluse din categoria funcționarilor publici, conform art. 382 lit. e) din Codul administrativ, rezultând astfel fără putință de tăgadă că această indemnizație se încadrează în categoria drepturilor asimilate asigurărilor sociale.

De altfel, legiuitorul însuși a calificat indemnizația pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", în contextul în care, prin prevederile O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, a reglementat în cuprinsul art. VI, la fel ca în ipoteza altor drepturi privind pensiile speciale, modificările normative aduse modului de determinare a indemnizației prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006.

În acest context, întrucât competența de soluționare a cauzei trebuie determinată prin raportare la natura concretă a indemnizației pentru limită de vârstă, faptul că un astfel de demers de încetare a plății este stabilit prin ordinul Secretarului General al Senatului, nu este în măsură a atrage competența instanței de contencios administrativ, deoarece, în planul litigiilor de asigurări sociale nu este relevantă natura actului prin care se concretizează aceste drepturi, ci conținutul acestuia.

Cu alte cuvinte, având în vedere că obiectul litigiului îl constituie dreptul de pensie al reclamantului, care a exercitat o funcție de demnitate publică în Parlamentul României, și ținând cont că nu există reglementări speciale sub acest aspect, competența de soluționare a cauzei este reglementată de prevederile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În plus, așa cum s-a arătat în precedent, faptul că actele contestate au fost emise de o autoritate publică nu atrage incidența dispozițiilor Legii nr. 554/2004 deoarece nu au fost emise în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la natura raporturilor juridice deduse controlului judecătoresc, numai instanțele prin intermediul cărora se realizează jurisdicția asigurărilor sociale pot aprecia asupra legalității actului dedus judecății.

Pe cale de consecință, în temeiul dispozițiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 potrivit cărora "jurisdicția asigurărilor sociale se realizează prin tribunale și curți de apel" și a prevederilor art. 95 din C. proc. civ., litigiul va fi soluționat în primă instanță de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

Temeiul legal al regulatorului de competență

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Alba Iulia, secția I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența materială de soluționare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Parlamentul României - Senatul și Parlamentul României - Secretariatul General al Senatului, în favoarea Tribunalului Alba Iulia, secția I civilă.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 mai 2022.