ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5630/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, solicitând anularea, în tot, a Ordinului Președintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, privind imputarea valorii de înlocuire a autoturismului marca x, cu numărul de înmatriculare x, ordin comunicat la data de 07.09.2017, întrucât este netemeinic si nelegal; cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 159/2018 din 15 martie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a admis excepția tardivității emiterii actului administrativ contestat; a admis acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice- Agenția Națională de Administrare Fiscală, și a anulat Ordinul Președintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, ca tardiv emis.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, solicitând admiterea recursului, astfel cum a fost formulat, și casarea sentinței atacate, în sensul respingerii în totalitate a acțiunii, ca neîntemeiată. Întemeindu-și calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-pârâtă a criticat sentința primei instanțe pentru nelegalitate, ca fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabile în cauză, considerând, recurenta că hotărârea instanței de fond încalcă prevederile art. 84 și art. 85 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, sens în care a invocat, în esență, următoarele motive de recurs: Data constatării pagubei nu poate fi, asa cum greșit a reținut instanța, data de 13.02.2017 sau 07.06.2017, din moment ce la data de 13.07.2017, Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile și a valorii de înlocuire pentru toate bunurile (exclusiv tehnică de calcul) aflate în patrimoniul Agenției Naționale de Administrare Fiscală - aparat propriu, a transmis către Cabinet secretar general, raportul întocmit de aceasta în vederea emiterii ordinului de imputare. Interpretarea pe care o dă instanța prevederilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 este una eronată și, contrar celor reținute de instanță, data de la care a început sa curgă termenul de 30 de zile prevăzut de art. 85 alin. (1) teza I din Legea nr. 188/1999 este data luării la cunoștință de către conducătorul instituției a Raportului Comisiei pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile și a valorii de înlocuire pentru toate bunurile (exclusiv tehnică de calcul) aflate în patrimoniul Agenției Naționale de Administrare Fiscală - aparat propriu, respectiv 13.07.2017, întrucât, se arată, Președintele ANAF este cel in drept sa emită ordinul de imputare, și nu conducerea Direcției Generale Antifraudă Fiscală. În plus, arată recurenta-pârâtă, pentru a se emite ordinul de imputare este necesar a se stabili atât existenta, cât și întinderea prejudiciului, obligația de stabilire revenind autorității publice păgubite. Așadar, atât timp cât constatarea pagubei efectiv suportate de instituție s-a făcut la data de 13.07.2017, susține că emiterea ordinului de imputare din data de 10.08.2017 s-a făcut înăuntrul termenului de 30 de zile prescris de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. În opinia recurentei- pârâte, legiuitorul se raportează la termenul de 30 de zile de la data constatării pagubei, și nu de la data săvârșirii faptei prin care funcționarul public a produs paguba, sau altă dată și, având în vedere faptul că la data de 13.07.2017 a avut loc stabilirea pagubei produse de doamna A., prin întocmirea Raportului nr. x/13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile si a valorii de înlocuire, iar la data de 10.08.2017 a fost emis Ordinul Președintelui ANAF nr. 2449/10.08.2017, este evident, susține recurenta, că actul administrativ anterior menționat a fost emis în termenul legal de 30 de zile de la data constatării prejudiciului. Recurenta-pârâtă mai arată că nu era posibilă emiterea Ordinului anterior menționat în termen de 30 de zile de la data de 13.02.2017, sau de la data de 07.06.2017, cum greșit a reținut instanța, pentru că nu se putea cunoaște cuantumul pagubei produse patrimoniului angajatorului decât după evaluarea realizată la data de 13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile și a valorii de înlocuire. În fine, recurenta mai menționează, de asemenea, că Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2449/10.08.2017 a fost emis cu respectarea termenului prevăzut de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, potrivit căruia, dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

Apărarea formulată în cauză Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare în recurs, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea ca legală și temeinică, a hotărârii recurate.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 21 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 30 octombrie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Ordinului nr. 2449/10.08.2017, emis de Președintele A.N.A.F., prin care reclamantei i s-a imputat valoarea de înlocuire a autoturismului marca x cu numărul de înmatriculare x, în sumă de 12.357 RON, cu consecința exonerării sale de la plata acestei sume. Curtea de Apel Craiova a admis excepția tardivității emiterii actului administrativ contestat, și a admis acțiunea formulată de reclamantă, în sensul anulării ordinului contestat, ca tardiv emis. În esență, judecătorul fondului a reținut că, în raport de dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, prin raportare la data înregistrării procesului-verbal de cercetare nr. x întocmit de A.N.A.F., ori, prin raportare chiar la data la care a fost înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. raportul privind persoana care a produs paguba (Adresa nr. x/07.06.2017), Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2449/10.08.2017 a fost în mod tardiv emis, cu depășirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 85 din Legea nr. 188/1999. Recurenta-pârâtă a criticat ca fiind nelegală hotărârea instanței de fond, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., conform cărora, "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". Textul vizează acele situații în care instanța evocă normele de drept substanțial incidente situației de fapt în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor, ori le aplică greșit, consecință a unei interpretări eronate. Pentru a verifica acest motiv de nelegalitate, Înalta Curte reține că intimata-reclamantă a învestit instanța cu o cerere în anularea Ordinului de imputare emis la data de 20 ianuarie 2017, prin care i s-a imputat suma de12.357 RON, cu titlu de valoare de înlocuire a autoturismului marca x, prejudiciu constatat de Direcția Generală Antifraudă Fiscală. Prin sentința recurată, instanța a admis acțiunea și a anulat actul administrativ dedus judecății, reținând, ca aspect de nelegalitate: emiterea actului cu încălcarea termenului imperativ prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. Recursul este nefondat. Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar. În ceea ce privește norma de drept material incidentă în cauză, Înalta Curte constată că instanța de fond a realizat o corectă interpretare a dispozițiilor art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 reținând, în acord cu probele administrate, că ordinul de imputare emis de Președintele A.N.A.F. nu a fost emis în termenul de decădere de 30 de zile de la constatarea pagubei. În speță, dispozițiile art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 stabilesc un termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, în care Președintele A.N.A.F. avea dreptul să emită ordinul de imputare. Practic, trebuiau ca în acest termen de 30 de zile să facă tot. În cazul în care acesta nu îndeplinește acest act în termenul de 30 de zile, intervine decăderea din dreptul de a emite actul de imputare. Spre deosebire de art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, care stabilește ca punct de plecare al termenului de prescripție de 3 ani momentul producerii pagubei, art. 85 alin. (1) din același act normativ vorbește despre data constatării. Așadar, dacă data producerii pagubei este un moment obiectiv, data constatării reprezintă un moment subiectiv, stabilit în funcție de circumstanțele cauzei, la care emitentul actului a constatat sau avea toate elementele necesare constatării pagubei produse. Dacă data producerii pagubei nu este contestată în cauză, în ceea ce privește data constatării pagubei, recurenta-pârâtă susține, fără un temei legal, că a constatat paguba abia la momentul întocmirii Raportului nr. x/13.07.2017, de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile și a valorii de înlocuire, aceasta fiind data luării la cunoștință de către conducătorul unității. Or, de acest prejudiciu autoritatea pârâtă a luat cunoștință cel târziu la data 07 iunie 2017, când s-a întocmit raportul menționat. De la data acestui act curge, deci, și termenul de 30 de zile de emitere a dispoziției de imputare. Acest termen limită consacră legislativ principiul securității raporturilor juridice fundamentat de practica Curții Europene a Drepturilor Omului, dar și de dreptul comunitar. Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că recurenta-pârâtă putea și trebuia să constate producerea pagubei cel mai târziu la data 7 iunie 2017, când i-a fost înaintat Raportul din care rezulta că persoana care a produs paguba este doamna A. (intimata-reclamantă), cu Adresa nr. x/07.06.2017. Din analiza Raportului înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. cu această Adresă, raport ce a fost întocmit în baza procesului-verbal de cercetare nr. x încheiat în data de 13.02.2017, și comunicat recurentei-pârâte la aceeași dată, rezultă că paguba produsă instituției publice a fost constatată de organele de control și cunoscută de pârâtă cu mai mult de 30 de zile anterior datei de 07.06.2017. Nu pot fi primite susținerile recurentei- pârâte, potrivit cărora, termenul de 30 de zile pentru emiterea Ordinului de imputare nr. 2449/10.08.2017 curge de la data întocmirii Raportului nr. x/13.07.2017 de către Comisia pentru stabilirea cuantumului pagubelor imputabile și a valorii de înlocuire, deoarece acest din urmă act emană exclusiv de la recurenta- pârâtă și doar stabilește, formal, punerea în aplicare a Raportului comunicat cu Adresa nr. x/07.06.2017. Constatarea pagubei si existența ei au fost cunoscute de recurenta-pârâtă anterior, iar obligația de recuperare a acesteia a fost stabilită explicit și prin Raportul menționat, astfel încât, instanța de fond a făcut o corectă interpretare a legii când a apreciat ca ordinul contestat a fost emis după împlinirea termenului de decădere prevăzut de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. Dacă am accepta o soluție contrară, ar însemna ca emitentul actului să decidă în mod unilateral momentul de început al termenului de decădere reglementat de art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, ceea ce ar fi în totală contradicție cu scopul normei legale, acela de a sancționa pasivitatea în exercițiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoașterea și neaplicarea dispozițiilor legale. Totodată, rațiunea instituirii unui asemenea termen rezidă din necesitatea de a înlătura starea de incertitudine ce planează asupra situației patrimoniale a funcționarului care, prin fapta sa, a cauzat un prejudiciu instituției publice angajatoare. Astfel, se dă eficiență principiului securității raporturilor juridice prin menținerea unui just echilibru între scopul urmărit: apărarea bugetului de stat și mijloacele utilizate: emiterea în mod unilateral a unui titlu executoriu, fără intervenția instanței de judecată, însă, cu respectarea unui termen de decădere de 30 de zile, previzibil și accesibil pentru ambele părți. În conformitate cu dispozițiile art. 185 alin. (1) C. proc. civ. decăderea intervine atunci când legea prevede un termen fix pentru efectuarea unui anumit act, iar cel care trebuia să efectueze actul a lăsat să expire termenul fără să beneficieze de el. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate [art. 185 alin. (1) teza finală], din formularea acestor dispoziții rezultând că această nulitate este absolută, și nu relativă. Cât privește apărările pe care le-a formulat recurenta- pârâtă, privitoare la termenul de 3 ani de la data producerii pagubei despre care face vorbire art. 85 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, acestea nu pot fi primite de către instanță, întrucât, acest text reglementează un alt termen de prescripție, "de 3 ani de la data producerii pagubei". Într-adevăr, constatarea pagubei și emiterea ordinului de imputare trebuie să fie făcute în termenul de 3 ani de prescripție, însă, intervalul dintre cele două momente trebuie să fie de maxim 30 de zile, spre legalitatea procedurii de angajare a răspunderii civile a funcționarului public. Spre deosebire de termenul de 30 de zile, care se calculează de la data constatării pagubei, termenul de 3 ani se calculează de la data producerii pagubei și prin urmare, scopul edictării termenului de 3 ani de la data producerii pagubei a fost acela de a stabili o limită temporală maximă, în raport cu o dată fixă - respectiv data producerii pagubei. Distincția dintre cele două termene este clară și impune autorității emiterea actului de imputare în termen de 30 de zile de la data când a cunoscut producerea pagubei, sub condiția să nu fi trecut 3 ani de la data producerii pagubei. Dar, în condițiile în care termenul de 30 de zile de emitere a ordinului de impunere, calculat de la data când s-a cunoscut paguba nu a fost respectat, este lipsită de relevanță juridică data producerii prejudiciului. Căci, în cauză, și dacă s-ar reține ca dată a constatării pagubei emiterea adresei cu care a fost înaintat recurentei-pârâte A.N.A.F. Raportul pentru identificarea persoanelor care au produs pagube patrimoniului, (cu toate că acest control și acest raport s-au realizat în baza unor acte aflate la dispoziția autorității recurente-pârâte, care avea toate elementele necesare constatării pagubei încă de la întocmirea de către Direcția Generală Antifraudă Fiscală a procesului-verbal de cercetare nr. x încheiat în data de 13.02.2017, Ordinul de imputare emis la data de 10.08.2017 este nelegal, fiind tardiv emis, și se impunea a fi anulat, așa cum în mod legal a dispus instanța de fond. Textul imperativ de la art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 stabilește un termen de 30 de zile de la data constatării pagubei, iar nu de la data stabilirii întinderii acestei pagube, cum eronat pretinde recurenta: "Art. 85 - (1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, (…)". Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- pârâtă, interpretarea și aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 84 și art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 fiind corectă și legală. În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, ca nefondat, instanța de fond pronunțând o hotărâre legală. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.