Decizia nr. 6315/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Hotărârea primei instanțe 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20.02.2017, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, anularea Deciziei nr. 3687/31.01.2017 emise de pârât și, pe cale de consecință, obligarea pârâtului la plata sumei de 1.671,47 RON, reprezentând contravaloarea reparației efectuate la autovehiculul cu nr. de înmatriculare x, achitate pentru persoana păgubită B., și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Prin sentința civilă nr. 3433 din 3 octombrie 2017, Curtea a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinței recurate și, rejudecând, anularea Deciziei nr. 3687/31.01.2017 de respingere a cererii de plată nr. x/14.03.2016, cu consecința obligării pârâtului, în principal, la plata sumei de 1.671,47 RON, sau, în subsidiar, la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata sumei de 1.671,47 RON aferente Cererii de plată nr. x/14.03.2016. După ce a prezentat situația de fapt, recurenta-reclamantă a apreciat, în ceea ce privește conflictul de legi în timp, că prezentei cauzei nu-i sunt incidente prevederile Legii nr. 213/2015, ci ale Legii nr. 136/1995. În opinia sa, legea aplicabilă este cea care guvernează raportul de drept material dedus judecății, respectiv legea de la data nașterii dreptului. Prin urmare, raportul juridic dedus judecății are natura unui raport de garantare care s-a născut concomitent cu raportul juridic principal pe care este grefat, respectiv chiar momentul încheierii poliței de asigurare. Raportul juridic de garantare nu se naște, astfel cum a susținut prima instanță, la data publicării deciziei ASF de retragere a autorizației de funcționare a C. sau la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului C.. Momentul nașterii protecției oferite de FGA este data încheierii contractului de asigurare, dată de la care persoana îndreptățită/asiguratul beneficiază de protecția FGA. Din punct de vedere al dreptului substanțial, Legea nr. 213/2015 se aplică exclusiv contractelor de asigurare încheiate începând cu 27.07.2015, iar contractele de asigurare încheiate până la 26.07.2015 sunt guvernate de dispozițiile Legii nr. 136/1995. Astfel, raportul juridic de garantare care a generat dreptul de a solicita despăgubiri de la FGA a luat naștere odată cu semnarea poliței de asigurare RCA, adică la data de 18.05.2014, moment la care Legea nr. 213/2015 nu fusese încă adoptată. Astfel, aplicarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 și raporturilor juridice de garantare născute anterior intrării în vigoare acestei legi, ar face ca acest text să fie aplicat retroactiv, ceea ce contravine dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție. În subsidiarul acestor susțineri, recurenta-reclamantă a solicitat a se constata că instanța a făcut o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. a), art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 3 lit. i) din Legea nr. 503/2004 și că a încălcat dispozițiile art. 1593-1597 și art. 2210 C. civ. A apreciat, în esență, recurenta că A., care a plătit în locul debitorului, în locul C., prin subrogare, nu va putea mai multe drepturi decât asiguratul său. În cazul de față, dreptul dobândit de asiguratul său este dreptul la plata despăgubirii în cuantum de 1.671,47 RON, reprezentând contravaloarea reparației autovehiculului. A. a preluat calitatea de creditor de asigurare pentru fiecare persoană păgubită în parte, pe care a despăgubit-o și în limitele indemnizației de despăgubire pentru fiecare, neputând fi tratată ca un singur creditor de asigurare. Plecând de la ideea eronată că A. ar reprezenta un singur creditor de asigurare, instanța fondului a interpretat eronat art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. A mai arătat recurenta că, atât timp cât contribuția societăților de asigurare la FGA procent aplicat asupra fiecărei prime de asigurare încasate, nu este plafonată la o limită superioară, iar valoare contraprestației FGA ar fi plafonată, s-ar antrena o disproporție vădită între drepturile și obligațiile FGA, pe de o parte, și drepturile și obligațiile asigurătorilor, pe de altă parte. Drepturile pe care A. le are față de FGA sunt aceleași pe care persoana păgubită le-ar fi avut față de FGA, în absența unui contract de asigurare facultativă.

Apărările formulate în cauză. Procedura derulată în recurs 3.1. Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat 3.2. În ședința publică din 6 februarie 2020, intimatul-pârât a formulat cerere de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a sesizării formulate în dosarul nr. x/2017, cerere admisă prin încheierea de ședință de la acel termen. 3.3. La data de 10.04.2020, intimata-reclamantă A. S.A. a formulat cerere de repunere pe rol, admisă la termenul din 26.11.2020, când pricina a fost reținută spre soluționare.

Decizia instanței de control judiciar Înalta Curte, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele următoare. 4.1. Este nefondată critica recurentei-reclamante în sensul că hotărârea recurată a fost dată cu nesocotirea normelor de drept material intertemporal, litigiul fiind guvernat de dispozițiile Legii nr. 136/1995, iar nu de ale Legii nr. 213/2015. În ceea ce privește legea substanțială aplicabilă litigiului de față, recurenta-reclamantă a susținut încălcarea principiului neretroactivității legii civile prin aplicarea dispozițiilor Legii nr. 213/2015 unor situații juridice născute anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, când era în ființă Legea nr. 136/1995, care nu prevedea niciun plafon de garantare. În esență, argumentația recurentei-reclamante a fost construită în jurul ideii că raportul juridic de garantare dedus judecății a luat naștere odată cu încheierea contractului de asigurare obligatorie RCA, sub imperiul Legii nr. 136/1995, fiind supus unei duble condiții suspensive (producerea evenimentului asigurat și falimentul asigurătorului C.) și că data intrării în faliment a asigurătorului nu prezintă relevanță sub aspectul nașterii obligației legale de garantare ce revine intimatului-pârât. În prim rând, Înalta Curte constată că reclamanta și-a întemeiat cererea de plată pe dispozițiile art. 20, art. 23 și art. 29 din Norma ASF nr. 16/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraților, care, potrivit art. 1, reglementează procedurile de constituire a Fondului de garantare a asiguraților prevăzut la art. 1 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților. Art. 20 din această Normă dispune că: "Pentru încasarea de la Fond a indemnizațiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanță de asigurări împotriva societății de asigurare trebuie să completeze o cerere de plată motivată în acest sens, conform modelului prevăzut în anexa nr.

Cererea de plată se poate depune începând cu data publicării deciziei Autorității de Supraveghere Financiară de închidere a procedurii de redresare financiară, în condițiile art. 22 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare, și în maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment. Pentru creanțele de asigurări născute ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de deschidere a procedurii de faliment, cererea de plată poate fi depusă în maximum 90 de zile de la data nașterii dreptului de creanță al creditorului de asigurări. (...)." Potrivit art. 22 din Legea nr. 503/2004: "În cazul prevăzut la art. 21 alin. (1) lit. b), la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare." Așadar, recurenta-reclamantă a înțeles să formuleze cererea de plată în condițiile Legii nr. 213/2015, solicitând a-i fi acordate despăgubirile prevăzute de art. 22 din acest act normativ, conform procedurilor reglementate în lege, iar nu în raport de Legea nr. 136/1995. Nici în cuprinsul cererii de plată și nici pe parcursul procedurii administrative, recurenta-reclamantă nu a invocat și nu a solicitat a-i fi aplicate dispozițiile Legii nr. 136/1995, astfel încât intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a soluționat cererea de plată în raport de voința manifestă a reclamantei și de actul normativ în vigoare la data formulării cererii. În al doilea rând, Înalta Curte reține că cererea de plată nu poate fi analizată în raport de dispozițiile Legii nr. 136/1995, acest act normativ nemaifiind în vigoare la data depunerii cererii, iar argumentele prezentate de reclamantă, cu referire la momentul nașterii raportului de garantare, nu susțin o altă ipoteză. Potrivit art. 22 din Legea nr. 503/2004, anterior citate, dreptul creditorilor de a solicita plata despăgubirilor din resursele Fondului se naște la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare, de la acel moment putând fi depusă cererea de plată, conform art. 20 din Norma ASF nr. 16/2015. Totodată, potrivit art. 266 din Legea nr. 85/2014: "(1) La data publicării deciziei prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară constată existența indiciilor stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare și imposibilitatea redresării se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare. (2) De la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, potrivit prevederilor prezentului titlu, Fondul de garantare este în drept să efectueze plăți din disponibilitățile acestui fond, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, conform procedurii administrative reglementate de Legea nr. 213/2015." Aceste texte de lege stabilesc în mod clar și previzibil momentul la care se naște dreptul creditorilor de asigurări de a fi plătiți din disponibilitățile Fondului, corelativ cu obligația intimatului de a achita sumele solicitate, fiind neîntemeiate susținerile recurentei referitoare la nașterea acestui drept la momentul încheierii poliței RCA. Astfel cum în mod corect a indicat intimatul-pârât, între FGA și recurenta-reclamantă există un raport de drept administrativ, ivit ca urmare a falimentului asigurătorului, în temeiul căruia Fondului îi revine obligația de a primi cererea de plată și de a o soluționa în raport de dispozițiile legale în vigoare și de actele depuse în probațiune de solicitant. Anterior falimentului asigurătorului, între Fond și reclamantă nu a existat niciun raport juridic, de drept civil ori de drept administrativ, obligația legală de garantare ce revine intimatului neputând fi interpretată ca generând raporturi juridice cu asigurații sau cu asigurătorii. Nicio prevedere legală invocată de către recurenta-reclamantă nu confirmă nașterea unui raport juridic cu Fondul la data emiterii poliței RCA, deoarece Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri ce rezultă din contractele de asigurare numai în cazul falimentului asigurătorului. Ca atare, nici referința la o condiție suspensivă nu poate fi primită. În concluzie, există două raporturi juridice distincte, primul de drept civil, născut prin încheierea poliței de asigurare, iar cel de-al doilea de drept administrativ, născut ca urmare a falimentului asigurătorului. Raportul de drept civil existent între recurenta-reclamantă și asigurătorul C. produce efecte numai între aceste părți, conform art. 1280 C. civ. și este guvernat de legea în vigoare la data contractării (în cauză, Legea nr. 136/1995), iar raportul de drept administrativ este rezultatul îndeplinirii condițiilor cerute de legea specială în vigoare la data falimentului asigurătorului, și anume, Legea nr. 213/2015. Raportul legal de garantare are o existență de sine stătătoare, nu este accesoriu al raportului juridic din contractul de asigurare, deoarece dreptul la plată se naște numai în situația în care are loc falimentul asigurătorului. Pe cale de consecință, sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora momentul nașterii raporturilor de garantare este același cu momentul încheierii fiecărui contract de asigurare, reclamanta făcând o confuzie între reglementarea legală a obligației de garantare în sarcina Fondului și nașterea obligației efective de garantare, în situația în care are loc falimentul asigurătorului. Înalta Curte mai constată că nemulțumirea reclamantei referitoare la legea în temeiul căreia a fost examinată cererea sa de plată este determinată strict de interpretarea pe care autoritatea pârâtă a dat-o prevederilor art. 15 din Legea nr. 213/2015, care reglementează plafonul maxim al despăgubirilor, Fondul apreciind că acest plafon se aplică pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare, astfel cum a considerat recurenta. Or, această chestiune de drept nu se circumscrie unor aspecte de aplicare a legii civile în timp, Înalta Curte constatând că actul normativ care reglementează condițiile și procedura de soluționare a cererii de plată este Legea nr. 213/2015, iar verificarea modalității de interpretare și aplicare a acestui act normativ de către intimatul-pârât nu implică examinarea unor aspecte de aplicare temporală a legii. Concluzionând, legea aplicabilă este Legea nr. 213/2015, intrată în vigoare la 27.07.2015, sub imperiul căreia s-a publicat Decizia ASF nr. 2034/27.08.2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară a C. S.A. (31.08.2015), a rămas definitivă sentința de deschidere a procedurii falimentului asigurătorului (28.01.2016) și a fost depusă cererea de plată de către reclamantă (14.03.2016). 4.2. Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, vizând plafonul maxim de despăgubire, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate. Ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că: "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte." În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale deciziei nr. 29/2020, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire: "157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare, afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, urmare a producerii unui risc asigurat. 158. În contextul dat, prezintă importanță și faptul că scopul înființării Fondului de garantare, astfel cum este menționat în cuprinsul expunerii de motive la Legea nr. 213/2015, este acela de "plată din disponibilitățile sale a despăgubirii/indemnizațiilor rezultate din contractele de asigurare facultativă și obligatorii în cazul insolvenței unui asigurător." 159. Instituirea plafonului legal de garantare pe creditor de asigurare nu se justifică nici din perspectiva protejării interesului public, având în vedere că se realizează o limitare a plăților către asigurătorii de răspundere facultativă care se adresează Fondului de garantare, ca urmare a subrogării în drepturile asiguraților, ceea ce conduce, în fapt, la defavorizarea persoanelor îndreptățite la recuperarea prejudiciului. 160. În consecință, plafonul stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, privește fiecare creanță deținută de asigurătorul CASCO ca urmare a subrogării în numele persoanei asigurate sau a beneficiarului asigurării, iar nu întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare." Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către prima instanță a normelor de drept material din cuprinsul Legii nr. 213/2015 (în principal art. 4 alin. (1) lit. a) și b) și art. 15 alin. (2), referitoare la calitatea de creditor de asigurare a reclamantei și la limitele despăgubirii acesteia sunt eronate, contravenind celor statuate prin Decizia nr. 29/02.03.2020. Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor reclamantei, fiind suficientă constatarea că decizia prin care intimatul-pârât a respins cererea de plată formulată de recurenta-reclamantă cu privire la suma de 1.671,47 RON (pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare) este nelegală, urmând a fi anulată, argumentele prezentate de recurentă cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat fiind întemeiate și confirmate de considerentele deciziei pronunțate în dezlegarea unei chestiuni de drept. 4.3. Referitor la solicitarea de obligare directă a intimatului-pârât la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a acesteia, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ soluționează acțiunea în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar potrivit art. 18 alin. (1) din acest act normativ, poate dispune, după caz, anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea altui înscris sau la efectuarea unei anumite operațiuni administrative. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ. În cauză, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată depusă de reclamantă doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia/dovedirea pretenției sau la corectitudinea calculării sumei solicitate, motiv pentru care instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată, iar nu și la plata sumei pretinse. Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie și efectivă a acestei cereri, instanța nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de lege. 4.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul și, în rejudecare, va admite în parte cererea de chemare în judecată, va anula actul administrativ atacat și va obliga pârâtul să soluționeze pe fond cererea de plată a reclamantei. PENTRU ACESTE MOTIVE,