ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1312/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a formulat contestație împotriva Deciziei FGA nr. 2093 din 11.10.2016 solicitând anularea deciziei contestate și obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată avansate de reclamanta A. în vederea soluționării prezentului litigiu. La termenul de judecată din 08.03.2017 reclamanta a depus la dosar o cerere intitulată "Excepție de neconvenționalitate" prin care a învederat, pe larg, pretinsa neconformitate a aplicării prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 cu prevederile din Convenția Europeană a drepturilor și libertăților fundamentale ale omului - art. 1 din Primul Protocol Adițional la CEDO, art. 5 din CEDO sub aspectul caracterului previzibil și clar al legii interne, dar și prin raportare la dispozițiile art. 15 și art. 53 din Constituția României. Prin Notele scrise formulate de pârât la termenul din 26.04.2017, acesta a invocat excepția tardivității formulării criticilor privind neconvenționalitatea-excepție respinsă în ședință publică pentru considerentele evocate în încheierea de amânare a pronunțării, precum și excepția inadmisibilității invocării excepției de neconvenționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 8491 din data de 21 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, astfel cum a fost precizată și completată, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile civilă nr. 8491 din data de 21 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. arătând că, hotărârea primei instanțe a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 136/1995, Legii nr. 213/2015, C. civ., art. 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Directiva 2009/102/CE, interpretate în lumia dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția Românmiei, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum și sub aspectul neanalizării motivului de nelegalitate a Deciziei FGA reprezentat de încălcarea principiului contributivităii. În dezvotlarea motivelor de recurs se arată că în mod greșit prima instanță a considerat că în speța de față că nu sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 136/1995, ci sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 213/2015, având în vedere că legea aplicabilă nu se determină prin raportare la momentul recunoașterii creanței ori al înregistrării cererii administrative. Astfel, din perspectiva stabilirii legii aplicabile este complet lipsit de relevanță nu numai calificarea raporturilor juridice drept administrative pentru că legea aplicabilă este cea de drept civil material lato sensu, ci și momentul la care raporturile s-ar fi născut acestea, în contextul în care legiuitorul leagă legea aplicabilă de nașterea dreptului. Or, raportul juridic de garantare care a dat naștere obligației de garantare nu s-a năsuct la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a falimentului asigurătorului, fiind lipsit de orice îndoială că, în cauză, obligația de garanție, precum și dreptul corelativ de garantare, s-au născut simultan, la data emiterii poliței RCA, sub regimul juridic creat prin dispozițiile Legii nr. 136/1995. Printr-o altă critică, recurenta-reclamantă arată că aplicarea dispozițiilor atrt. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 încalcă principiul constituțional al neretroactivității legii civile. Astfel, spre deosebire de Legea nr. 213/2015, Legea nr. 136/1995 nu cuprindea vreo limitare a despăgubirilor pe care Fondul trebuia să le plătească creditorilor de asigurare care urmau să suporte riscul producerii evenimentelor agreate prin contractele de asigurare. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă consideră că în mod greșit prima instanță a conchis în sensul că plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON este reglementat per creditor de asigurare și a apreciat că aceasta "nu poate fi considerată creditor de asigurare pentru fiecare dintre asigurații săi Casco, ci reprezintă un singur creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, cumulând creanțele de asigurare pentru care a formulat cereri de plată din disponibilitățile Fondului. Cele două proceduri - cea administrativă de plată prevăzută de Legea nr. 213/2015 și cea a falimentului prevăzută de Legea nr. 85/2014 se desfășoară în paralel și într-o strânsă legătură". Or, în urma subrogației prin plată în drepturile persoanei păgubite, A. are dreptul de a obține integral sumele de bani de la FGA în calitatea sa de garant legal al obligațiilor de despăgubire ale B., așa încât nu poate fi limitată la un drept de creanță singular în cuantum total de 450.000 RON, aceasta având eficiență pentru fiecare creanță în parte. Recurenta-reclamantă consideră că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea articolului 1 al Protocolului nr. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, instanta reținând că reclamanta nu deținea o speranță legitimă de a fi despăgubită de către FGA, deși art. 60 alin. (1) din Legea nr. 136/1995 stabilește un interes suficient conturat al A. de a beneficia de o despăgubire din partea FGA. Printr-o altă critică, recurenta-reclamantă arată că hotărârea primei instanțe este nelegală deoarece încalcă dispozițiile Directivei 2009/103/CE având în vedere că modalitatea de implementare a plafonului de despăgubire în Legea nr. 213/2015 și în Norma nr. 16/2015 contravine scopului avut în vedere în legislația europeană. Astfel, prevederile art. 9 din Directiva 2009/103/CE privind asigurarea răspunderii civile auto și controlul obligației de asigurare a acestei răspunderi instituie o limită maximă de despăgubire de 1.000.000 Euro pentru o victimă sau de 5.000.000 Euro pentru o cerere de despăgubire, indiferent de numărul victimelor. Prin ultima critică, recurenta-reclamantă arată nelegalitatea sentinței din perspectiva neanalizării motivului de nelegalitate a Deciziei FGA constând în încălcarea principiului contributivității. Potrivit art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 asiguratorii datorează o cotă procentuală de maxim 10% din primele brute încasate de asiguratori. Concret, din 1998 până în luna octombrie 2016, A. a contribuit la Fond cu o sumă în cuantum de 106.000.000 RON. În această situație, numai din aportul său s-ar acoperi plata a cel puțin 235 cereri de plată ale A., care ar depăși plafonul de plată de 450.000 RON.

Apărările formulate în cauză. Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii atacate.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluție s-a fixat termen de judecată la data de 13 noiembrie 2019.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente: Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei FGA nr. 2093 din 11.10.2016 obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată avansate de reclamanta A. în vederea soluționării prezentului litigiu. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății reținând, în esență, că Decizia nr. 2086/11.10.2016 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale. Soluția primei instanțe nu este legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Cu privire la criticile vizând norma aplicabilă raportului de drept substanțial dedus judecății, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă a invocat încălcarea principiului neretroactivității legii civile prin aplicarea dispozițiilor Legii nr. 213/2015 unor situații juridice născute anterior intrării în vigoare a acestui act normativ, când era în ființă Legea nr. 136/1995, ce nu prevedea niciun plafon de garantare. Recurenta-reclamantă a susținut și că raportul juridic de garantare dedus judecății a luat naștere odată cu încheierea contractului de asigurare, iar falimentul B. S.A. nu prezintă relevanță sub aspectul nașterii dreptului legal de garantare. Critica este nefondată, având în vedere că la momentul încheierii poliței de asigurare nu era prevăzut, din punct de vedere legal, un raport juridic de garantare între Fondul de Garantare a Asiguraților și asigurător sau asigurat. Nicio prevedere legală invocată de către recurenta-reclamantă nu conține existența unui raport juridic de acest fel, deoarece Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri ce rezultă din contractele de asigurare numai în cazul falimentului asigurătorului. Ca atare, nu se poate vorbi despre existența unei condiții suspensive, care, dacă era în ființă ar fi trebuit să fie prevăzută expres de lege. Raportul legal de garantare are o existență de sine stătătoare, nu este accesoriu raportului juridic din contractul de asigurare, deoarece dreptul la plată se naște numai în ipoteza în care are loc falimentul asigurătorului. Din acest motiv, legea aplicabilă dreptului la plata indemnizației/despăgubirii se supune normei în vigoare la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care s-a deschis procedura falimentului - 28.04.2016, iar cererea de plată a fost depusă la recurentul-pârât în data de 15.03.2016, Legea nr. 213/2015 intrând în vigoare la 27.07.2015. Așadar, se poate vorbi de două raporturi juridice distincte, primul de drept civil, născut prin încheierea poliței de asigurare, iar cel de-al doilea de drept administrativ, născut ca urmare a falimentului asigurătorului. Raportul de drept civil existent între recurenta-reclamantă și asigurătorul B. S.A. produce efecte numai între aceste părți, conform disp. art. 1280 C. civ., iar raportul de drept administrativ este rezultatul îndeplinirii condițiilor cerute de legea specială în vigoare la data falimentului, respectiv Legea nr. 213/2015, care a abrogat Legea nr. 136/1995. Referitor la critica privind reținerea de către prima instanță a faptului că recurenta-reclamantă reprezintă un singur creditor de asigurare al asigurătorului aflat in faliment pentru toate creanțele de asigurare pentru care a formulat cereri de plată din disponibilitățile FGA, Înalta Curte reține că, la soluționarea cererii societății reclamante, intimatul-pârât a avut în vedere că în privința acesteia, care ar reprezenta un unic creditor de asigurare și în cadrul procedurii de faliment a B. S.A., deja s-a aprobat și achitat suma de 450.000 RON din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților, limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015, pe creditor de asigurare și nu pe creanțe de asigurare. Curtea de Apel București a respins cererea formulată de reclamantă reținând că, din moment ce în procedura de faliment reclamanta este considerată un singur creditor de asigurare, chiar dacă deține mai multe creanțe, este firesc ca și în procedura administrativă de plată, desfășurată în fața F.G.A., să fie considerată tot unic creditor de asigurare, fiind necesar ca dispozițiile legale să fie interpretate și aplicate unitar în ceea ce privește tratamentul juridic al creditorilor asigurătorului în faliment. Înalta Curte constată că o asemenea interpretare este eronată și că sunt nefondate criticile intimatului-pârât, care vizează înțelesul noțiunii de creditor de asigurare/creditor unic de asigurare raportat la existența plafonului maxim în sumă de 450.000 RON. Din această perspectivă este relevantă Decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, ca urmare a sesizării de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 30 octombrie 2019 dată în dosarul nr. x/2017, care a tranșat cu caracter definitiv asupra următoarelor chestiuni de drept: - dacă prin creditor de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților (Legea nr. 213/2015), se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, sau, dimpotrivă, constituie unic creditor de asigurare în aplicarea dispozițiilor art. 3 lit. h) din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 503/2004) pentru toate creanțele sale neonorate de societatea de asigurare aflată în faliment; - dacă prin creanța de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment; - dacă plafonul de 450.000 RON stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 se aplică pe creditor de asigurare, indiferent de numărul creanțelor, sau pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asigurătorului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. - dacă prin creditor de asigurare în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 se înțelege și societatea de asigurare, care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO, împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, sau, dimpotrivă, constituie unic creditor de asigurare în aplicarea dispozițiilor art. 3 lit. h) din Legea nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea și lichidarea voluntară în activitatea de asigurări, pentru toate creanțele sale neonorate de societatea de asigurare aflată în faliment; - dacă prin creanța de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare, care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment; - dacă plafonul de 450.000 RON stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 se aplică pe creditor de asigurare, indiferent de numărul creanțelor, sau pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asigurătorului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. Prin Decizia nr. 29/02.03.2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, admițând sesizarea formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2017, a stabilit că: "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte". Așadar, potrivit Deciziei nr. 29/02.03.2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 509 din 15 iunie 2020, obligatorie pentru instanțele de judecată în temeiul art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. De asemenea, din aceeași decizie reiese că prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, iar plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se execută dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizațiilor către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO pentru fiecare creanță în parte. În aceste condiții, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 4 alin. (1) lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 este greșită, situație în care nu se mai impune dezvoltarea argumentelor și considerentelor instanței de recurs asupra problemelor de drept care formează obiectul criticilor formulate în calea de atac, toate acestea fiind dezlegate prin decizia amintită. Ca atare, văzând dispozițiile legale aplicabile și decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte va admite în parte acțiunea reclamantei, în sensul că va anula decizia atacată și va obliga pârâtul să reanalizeze cererea de plată nr. x/15.03.2016. În mod practic și evident, nu poate fi analizată și admisă cererea de obligare directă a pârâtului la plata sumei solicitate, așa cum solicită recurenta-reclamantă, întrucât pârâtul nu a analizat cererea de plată pe fondul acesteia, ci s-a limitat să constate că acestui creditor de asigurare i s-a aprobat la plată și i s-a plătit din disponibilitățile FGA suma de 450000 RON, suma maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015. Ca atare, Înalta Curte nu se poate pronunța cu privire la cererea de plată formulată de reclamantă, întrucât ar însemna să se substituie autorității publice care nu a analizat îndeplinirea tuturor condițiilor legale pentru aprobarea unei astfel de cereri, având în vedere că autoritatea s-a limitat să constate că reclamanta a depășit deja plafonul prevăzut de lege. În aceste condiții, singura consecință admisibilă este aceea de obligare a pârâtului la reanalizarea cererii cu luarea în considerare a aspectelor tranșate în prezentul litigiu.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând: va admite, în parte, acțiunea formulată de A. S.A. și va anula Decizia nr. 2093/11.10.2016, emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților; va obliga pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților la reanalizarea cererii de plată nr. x/15.03.2016 formulate de reclamantă. PENTRU ACESTE MOTIVE,