ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2592/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 04.12.2018 sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Administrare Fiscală prin Președinte și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului Președintelui A.N.A.F nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului Președintelui A.N.A.F nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem en gros sau en detail, produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrol lichefiat și biocombustibili.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2446 din 23 octombrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de Președintele A.N.A.F. și a respins acțiunea în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, prima instanță a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei de obiect, a admis acțiunea promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală și a anulat Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2 anterior a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin care, invocând prevederile art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței recurate și, în principal, respingerea acțiunii ca rămasă fără obiect, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Printr-un prim set de critici, recurenta a învederat, în esență, că, prin sentința recurată, instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 9 din Ordinul Președintelui ANAF nr. 3236/2018, ce dispuneau că: "La data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare". În opinia recurentei, ulterior adoptării unui astfel de text normativ, ce a fost publicat la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115, dar și în contextul adoptării Ordinului Președintelui ANAF nr. 508/2019, condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ nu mai erau îndeplinite. Pe fondul cauzei, recurenta a arătat, în esență, că soluția instanței de fond a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor de drept material, în contextul în care prima instanță nu a avut în vedere faptul că elaborarea Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960/2018 a fost generată de o situație de urgență ce a determinat aplicarea art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, coroborat cu art. 435 alin. (4) din Codul fiscal și cu prevederile titlului VIII "Accize și alte taxe speciale" din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016. În acest sens recurenta a învederat că, din experiența instituțională, a rezultat că unii operatorii economici care comercializau, în sistem angro, produse energetice supuse accizelor, fără a deține spatii de depozitare, se sustrăgeau mult mai ușor de la verificări și, implicit, înlesneau sustragerea de la îndeplinirea obligațiilor fiscale aferente activității lor sau lanțurilor tranzacționale în care erau implicați. În acest sens, spre deosebire de operatorii economici care nu dețineau spatii de depozitare, cei care dețineau spatii de depozitare își puteau asuma o mai mare responsabilitate în îndeplinirea obligațiilor fiscale și puteau asigura mijloacele de probă necesare clarificării unor stări de fapt (de ex.: datele înregistrate cu sistemul de supraveghere video a rezervoarelor, a zonelor de descărcare/încărcare și a plăcutelor de înmatriculare a mijloacelor de transport care asigurau aprovizionarea, stocate pe o durată de minimum 20 de zile, puteau constitui mijloc de probă din perspectiva art. 55 alin. (1) din Codul de procedură fiscală). De asemenea, în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu putea institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăți nu dețineau niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător, iar tranzacțiile se făceau, de multe ori, cash, în limita plafonului permis pentru a nu deține bani în conturi. Totodată, din descrierea etapelor activității de înregistrare în contabilitate și refacturare a produsului energetic către subcontractori, au rezultat diferențe de timp semnificative între momentul alimentarii la pompe cu combustibili și cel al facturării. Astfel, exista riscul facturării unor produse care au mai fost vândute și care, la momentul recepției și, ulterior, al facturării, nu mai existau, acestea fiind consumate de subcontractori prin activitatea de transport. Recurenta a mai arătat că, prin introducerea noilor modificări, s-a avut în vedere o aplicare corectă a regulilor stabilite, nediscriminatorie și conformă cu principiile fiscale, neexistând un impact anticoncurențial al ordinului, ci o respectare a principiului neutralității măsurilor fiscale. Scopul actului a fost cel de a simplifica lanțul comercial și a asigura o mai bună posibilitate de supraveghere și verificare, de către organele de control, a realității tranzacțiilor, acesta fiind motivul pentru care s-a considerat necesar ca activitatea de comercializare angro cu produse accizabile să poată fi desfășurată doar de către operatorii economici care îndeplineau condițiile din Ordin.

Apărările formulate în cauză Legal citată, intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 15 iunie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate și normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală este fondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că, prin acțiunea în contencios administrativ, reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea Ordinului Președintelui A.N.A.F nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului Președintelui A.N.A.F nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem en gros sau en detail, produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrol lichefiat și biocombustibili. Prin apărările formulate în cauză, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a invocat excepția rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată, motivat de aspectul adoptării Ordinului Președintelui ANAF nr. 3236/2018, care, la pct. 9, a prevăzut abrogarea Ordinului Președintelui ANAF nr. 1849/2016. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, însă, o astfel de excepție și a admis acțiunea promovată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, în sensul anulării Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, iar cererea formulată în contradictoriu cu Președintele A.N.A.F. a fost respinsă ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Sentința primei instanțe este criticată de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală atât din perspectiva soluției de respingere a excepției procesuale întemeiate, în esență, pe aspectul abrogării dispozițiilor Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960/2018 atacate prin cererea de chemare în judecată (intitulată de recurentă drept excepția rămânerii fără obiect a cauzei), cât și din perspectiva elementelor de fond ale anulării actului administrativ normativ atacat. Înainte de a trece la analiza efectivă a criticilor ce fac obiectul recursului, se impune a se preciza, cu prioritate, faptul că recurenta a invocat, din perspectiva soluției pronunțate asupra excepției procedurale antereferite, aspecte legate, în esență, de nerespectarea de către prima instanță a normelor procedurale de verificare a condițiilor de exercitare a acțiunii, aspecte ce privesc eventuala incidență în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., pe care promotoarea căii de atac nu l-a invocat, limitându-și criticile la motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al aceluiași articol. Încadrând din oficiu aceste susțineri în motivul de casare precizat, având în vedere caracterul său de ordine publică și faptul că instanța de recurs nu este ținută, în esență, de încadrarea dată de părți motivelor de recurs, Înalta Curte constată că art. 488 pct. 5 ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") își găsește incidența în legătură cu hotărârea ce a fost supusă recurării, Din această perspectivă, tot cu titlu prealabil, Înalta Curte observă, atât din analiza notelor scrise depuse în faza procesuală a fondului, cât și din analiza memoriului de recurs, că, deși recurenta - pârâtă a invocat aspectul rămânerii fără obiect a cauzei, în urma abrogării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960/2018, în realitate, chestiunea de drept pe care aceasta a tins să o deducă analizei a fost cea a verificării îndeplinirii condițiilor de exercitare a acțiunii în contencios administrativ privită din perspectiva actualității, la data soluționării în primă instanță a cauzei, a interesului procesual al intimatei - reclamante în anularea sus indicatului act administrativ cu caracter normativ. Examinând, din această perspectivă, criticile evocate de recurenta - pârâtă prin recurs, Înalta Curte le apreciază întemeiate, având în vedere atât evenimentul legislativ reprezentat de abrogarea dispozițiilor Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960/2018 referitoare la obligația deținerii în depozite a produselor accizabile din sfera de referință a ordinului, prealabil comercializării lor, ce se poziționează, temporal, anterior momentului pronunțării sentinței civile nr. 2446 din 23 octombrie 2019, cât și conținutul cererii de chemare în judecată (astfel cum acesta va fi analizat în paragrafele ulterioare). Înalta Curte reține că, la data de 28.12.2018, în Monitorul Oficial al României nr. 1115, a fost publicat Ordinul Președintelui ANAF nr. 3236/2018, care, la pct. 9, a prevăzut că se abrogă Ordinul Președintelui ANAF nr. 1849/2016, publicat în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 474/24.06.2016, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, în Monitorul Oficial nr. 171/04.03.2019, a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Președintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispozițiile care impuneau deținerea de spații de depozitare de către operatorii economici care comercializau în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziție criticată de reclamantă în prezenta cauză. Totodată, Înalta Curte arată că instanța de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ și după ieșirea din vigoare a acestuia, dar cu condiția ca acesta să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004. Or, în cauza de față, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, nu s-au invocat efecte vătămătoare concrete și nu s-a solicitat repararea unei pagube cauzate intimatei - reclamante, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, aceasta limitându-se, prin actul de învestire a instanței, la a solicita doar anularea ordinului în discuție, făcând unele trimiteri pasagere la posibile efecte viitoare ale adoptării unui astfel de act administrativ cu caracter normativ, precum o potențială viitoare încetare a activității societății drept efect al condițiilor restrictive impuse de OPANAF nr. 1960/2018. Or, întrucât prin interes se înțelege folosul practic imediat urmărit de cel care a formulat cererea, fiind necesar ca acesta să fie născut și actual, în sensul că partea s-ar expune la un prejudiciu numai dacă nu ar recurge în acel moment la acțiune, condiție ce trebuie îndeplinită atât la data promovării cererii, cât și pe parcursul soluționării acesteia, în raport de limitele învestirii stabilite prin cererea de chemare în judecată, prin care nu s-a solicitat și o acoperire a unei pagube efectiv suferite de intimata - reclamantă, Înalta Curte constată că, la data pronunțării sentinței civile nr. 2446 din 23 octombrie 2019, drept efect al abrogării dispozițiilor din OPANAF nr. 1960/2018 criticate de intimata - reclamantă în prezenta cauză, aceasta nu mai justifica un interes actual în anularea actului administrativ normativ atacat, soluția legală fiind cea a respingerii acțiunii promovate de reclamantă, ca lipsită de interes. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că, prin hotărârea pronunțată, prima instanță a nesocotit prevederile art. 32 din C. proc. civ., fiind astfel, incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ. și întemeiate criticile aduse de recurentă hotărârii recurate. În raport de maniera de soluționare a unui astfel de caz de casare, ce vizează chiar condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, instanța de recurs apreciază că nu mai este necesară analiza motivelor de recurs invocate în combaterea soluției pronunțate de prima instanță din perspectiv fondului cauzei și subsumate de recurentă motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa, în parte, sentința recurată și rejudecând, va admite excepția lipsei de interes a reclamantei în susținerea cererii, invocată de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală și va respinge acțiunea privind anularea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018 promovată de reclamanta A. S.R.L., ca lipsită de interes.