ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2670/2019

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 28 iulie 2016, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, plângere împotriva Rezoluției pârâtei din data de 22 iunie 2016 și a solicitat desființarea rezoluției cu consecința constatării abaterilor magistraților cu privire la cele menționate în sesizare.

Soluția primei instanțe

Prin Sentința nr. 3064 din 17 octombrie 2016, Curtea de Apel București a admis excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâta Inspecția Judiciară și a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței civile nr. 3064 din 17 octombrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând, în esență că, în cauză, procedura prealabilă invocată de Inspecția Judiciară nu este obligatorie, invocând în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 397 din 3 iulie 2014, prin care s-a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege.

Susține recurentul-reclamant că, în mod nelegal instanța de judecată a admis excepția inadmisibilității, textul articolului 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii fiind foarte clar, acesta stipulând următoarele " Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile".

Astfel, recurentul-reclamant menționează că procedura prealabilă administrativă nu este necesară întrucât, prin dialectica și interpretarea semantică și lexicală, textul articolului 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 este imperativ și nu lasă loc de interpretări.

În concluzie, recurentul-reclamant susține că, în cauză, în mod vădit nelegal instanța de fond a dispus admiterea excepției de inadmisibilitate a contestației formulată de parte, în cauză fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, actualizată, Decizia Curții Constituționale nr. 397/2014.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat întâmpinare intimata - pârâtă INSPECȚIA JUDICIARĂ, solicitând respingerea recursului, ca nefondat și pe cale de consecință menținerea sentinței recurate.

Susține intimata că, prin efectul Deciziei Curții Constituționale nr. 397 din 3 iulie 2014 a fost recunoscut dreptul petenților de a ataca rezoluția de clasare emisă în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, însă nu în condițiile de excepție prevăzute de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004. Este adevărat că legiuitorul a prevăzut expres, la articolul 47 alin. (5), că procedura prealabilă nu este obligatorie în ceea ce privește contestația împotriva rezoluției de respingere a sesizării, însă, excepțiile sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât această dispoziție derogatorie de la caracterul obligatoriu al procedurii prealabile nu poate fi extinsă și în situația contestației împotriva rezoluției de clasare a sesizării, cum este situația în speța de față, în această ultimă ipoteză, dată fiind lipsa unei reglementări special derogatorii, urmând a se aplica Legea nr. 554/2004, inclusiv prevederile art. 7 din acest act normativ.

A apreciat intimata - pârâtă că nu se poate invoca încălcarea liberului acces la justiție, întrucât, atât Curtea Constituțională a României, cât și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, au subliniat că acest drept nu este absolut, ci poate fi supus unor limitări legale. Astfel, Curtea Europeană a afirmat constant că dreptul la justiție, astfel cum este garantat de art. 6&1 din Convenție, nu este absolut și el se pretează la limitări, pentru că el comandă, chiar prin natura sa, o reglementare din partea statului, care are alegerea mijloacelor de a se ajunge la atingerea acestui scop, putând varia în timp și spațiu, în funcție de nevoile și resursele comunității și ale indivizilor, invocând în acest sens cauzele Weissman și alții c. România, Belet c. Franța, Garcia Manibardo c. Spania).

Or, o astfel de limitare legală a exercițiului dreptului de acces la justiție este dată și prin condiționarea admisibilității unei acțiuni în contencios administrativ având ca obiect anularea unui act administrativ, de parcurgerea unei proceduri prealabile. Exercitarea recursului grațios sau ierarhic a fost concepută de legiuitor drept o cale administrativă de atac, tocmai pentru a oferi persoanei care se consideră vătămată posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului mai rapid, prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție.

Mai susține intimata - pârâtă că, conferirea accesului la justiție în dreptul administrativ, cu condiția urmării procedurii prealabile, este confirmată chiar de Curtea Constituțională în sensul arătat, prin Decizia nr. 569 din 19 septembrie 2006 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Invocă de asemenea și Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, când Curtea Constituțională a stabilit că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite reguli speciale de procedură, ca și modalitățile de exercitare a drepturilor procedurale. Principiul liberului acces la justiție presupune posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, dau numai în formele și în modalitățile instituite de lege.

În concluzie, solicită respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant a formulat Răspuns la întâmpinarea intimatei-pârâte, în cuprinsul căruia a reluat susținerile din cadrul cererii de recurs, arătând, în esență că procedura prealabilă invocată de Inspecția Judiciară nu este obligatorie.

Procedura de soluționare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate, a normelor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

În cauză, recurentul-reclamant A. a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității Rezoluției de clasare nr. 3365/IJ/1865/DIJ/2016. Inspecția Judiciară, prin Rezoluția din 22 iunie 2016, a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, clasarea sesizării formulate de petentul A., constatând că nu există indicii cu privire la săvârșirea de abateri disciplinare cu privire la aspectele menționate în sesizare.

Acțiunea a fost respinsă, ca inadmisibilă, de către Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond reținând că reclamantul nu a parcurs procedura administrativă prealabilă, reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, aceasta fiind obligatorie.

Verificând sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 și Decizia Curții Constituționale nr. 397/2014, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, " (1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluție scrisă și motivată:

a) admiterea sesizării, prin exercitarea acțiunii disciplinare și sesizarea secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii;

b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt care a determinat sesizarea, precum și în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluția de clasare este definitivă;

c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii.

(2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege.

(3) Rezoluția inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-șef. Inspectorul-șef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-șef.

(4) Rezoluția inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-șef, în scris și motivat, acesta putând dispune, prin rezoluție scrisă și motivată, una din soluțiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c).

(5) Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

(6) Soluțiile pe care le poate pronunța secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București sunt:

a) respingerea contestației;

b) admiterea contestației și desființarea rezoluției inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-șef și trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

(7) Hotărârea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București este irevocabilă."

Înalta Curte reține că, prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în M. Of. 529/16.07.2014, s-a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanța constituțională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil.

A evocat jurisprudența sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în M. Of. nr. 53/23.01.2007, care a statuat în sensul că principiul constituțional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiție, include și posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct și nemijlocit instanțelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Ca urmare, existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituție.

Curtea Constituțională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare. Or, în această situație, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în M. Of. nr. 66/27.01.2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească.

Așadar, în cazul rezoluției de clasare a sesizării, deși s-a declarat neconstituționalitatea sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă", reținându-se că partea este lipsită de accesul la o instanță judecătorească, textul de lege nu a fost modificat și pus în acord cu cele statuate de instanța de control constituțional, iar soluția privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acțiunii apare ca fiind excesivă și formală .

Într-un astfel de context, devine aplicabil art. 5 alin. (3) C. proc. civ., text potrivit căruia "în cazul în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele acesteia și ținând seama de cerințele echității."

Textul legal menționat stabilește o ordine a identificării de către judecător a normei procedurale incidente, prevăzând că, în ipoteza în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, raportarea se va face la dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare.

Aplicarea articolului 5 alin. (3) din C. proc. civ. reprezintă o concretizare a principiului " ubi eadem est ratio, eadem solutio esse debet" (unde există aceeași rațiune, soluția trebuie să fie identică).

De asemenea, Înalta Curte mai reține că, prin alin. (5) al art. 47 citat anterior este reglementată o procedură referitoare la rezoluția de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a magistratului, textul legal stabilind că rezoluția de respingere a sesizării prevăzut la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Aceasta este o situație asemănătoare celei a rezoluției de clasare, deoarece și rezoluția de respingere este tot un act al Inspecției Judiciare în legătură cu o sesizare privind pretinsa săvârșire de către un magistrat a unei abateri disciplinare, având de asemenea aptitudinea de a stinge raportul juridic.

În acest context, câtă vreme în situația procesuală asemănătoare - rezoluția de respingere - legiuitorul a exclus expres procedura prealabilă ca și condiție de admisibilitate a cererii de chemare în judecată, în lumina art. 5 alin. (3) C. proc. civ. și față de stadiul actual al reglementării legale, Înalta Curte apreciază că nici în cazul rezoluției de clasare nu poate fi opusă părții reclamante o astfel de condiție de admisibilitate.

Prin urmare, în raport cu cele reținute de Curtea Constituțională în decizia amintită și față de prevederile legale referitoare la rezoluția de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii și în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că, și în cazul rezoluției de clasare a sesizării, în forma actuală a textului legal, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile, aceasta fiind și soluția de principiu adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința din data de 13 februarie 2017, când s-a stabilit, cu titlu de principiu că rezoluția de clasare a sesizării pronunțată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcția de Inspecție Judiciară în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în fața instanței de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

La adoptarea acestei soluții s-a avut în vedere aplicarea principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispozițiilor edictate pentru instituția juridică asemănătoare (cea mai apropiată), în speță, a regimului juridic aplicabil acțiunii exercitate împotriva rezoluției de respingere a sesizării (art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată).

Aceasta este și soluția cristalizată la nivelul secției de contencios administrativ a Înaltei Curți (exempli gratia Deciziile nr. 75/2017, nr. 549/2017, nr. 1168/2017).

Prin urmare, în mod greșit prima instanță a respins acțiunea, ca inadmisibilă, fără a mai intra în cercetarea fondului.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reținându-se că excepția lipsei plângerii prealabile a fost admisă în mod eronat de către prima instanță, fără a mai intra în cercetarea fondului, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinței civile nr. 3064 din 17 octombrie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 mai 2019.

GGC - CP