Decizia nr. 1542/2015 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 8571/2013 a Judecătoriei Cornetu

Cererea de chemare în judecată; Prin acțiunea înregistrată sub nr. x/1748/2012 pe rolul Judecătoriei Cornetu, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local Pantelimon și Primăria Orașului Pantelimon obligarea pârâților la respectarea contractului de concesiune încheiat între părți, anularea înștiințării de plată emisă ca urmare a nerespectării contractului de concesiune și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competență; 2.1. Hotărârea pronunțată de Judecătoria Cornetu; Prin sentința civilă nr. 8571 din 17 decembrie 2013, Judecătoria Cornetu a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Ilfov, reținând, în esență, că reclamantul contestă legalitatea modului de calcul al debitului fiscal reținut în sarcina sa, iar nu legalitatea unor acte de executare silită. Obiectul cauzei este reprezentat de legalitatea unei înștiințări de plată care are natura unui titlu de creanță ce are la bază încheierea între părțile litigante a unui contract de concesiune privind un teren aflat în administrarea pârâților precum și decizia emisă de Curtea de Conturi. 2.2. Hotărârea pronunțată de Tribunalul Ilfov; Prin sentința civilă nr. 1544 din 28 aprilie 2014, Tribunalul Ilfov a admis excepția necompetenței materiale și, pe cale de consecință, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, a constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat cauza Curții de Apel București pentru soluționarea conflictului. În esență, Tribunalul Ilfov a reținut că niciunul dintre capetele de cerere ale acțiuni nu este de natură a atrage competența materială a instanței de contencios administrativ.

Hotărârea pronunțată de Curtea de Apel București în soluționarea conflictului negativ de competență. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/93/2014. Prin sentința civilă nr. 1499 din 14 mai 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, reținând următoarele: Primul capăt de cerere al acțiunii de față vizează executarea unui contract de concesiune, însă obiectul acestui contract privește un bun aflat în domeniul privat al unității administrativ teritoriale, context în care acest contract nu poate fi asimilat actului administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/004. Cât privește cererea de anulare a înștiințării de plată, în mod temeinic a reținut Tribunalul Ilfov că prin acest act este individualizată o creanță de drept privat, născută din executarea contractului de concesiune, ceea ce exclude controlul exercitat pe calea contestației administrativ fiscale și, ulterior, pe calea contenciosului administrativ fiscal, în condițiile reglementate de prevederile O.G. nr. 92/2003 și Legea nr. 554/2004 și atrage competența instanței de drept comun, prevăzută de dispozițiile art. 1 C. proc. civ.

Recursul declarat împotriva hotărârii pronunțate de Curtea de Apel București Împotriva sentinței civile nr. 1499 din 14 mai 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Orașul Pantelimon. Recurentul susține că obiectul litigiului îl reprezintă anularea înștiințării de plată emisă de Consiliul Local Pantelimon - Serviciul de impozite și taxe, care este un act administrativ de stabilire a unei taxe locale, în sensul art. 205 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc. În acest sens, recurentul invocă dispozițiile art. 26 alin. (10) și anexa nr. 1 la Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, conform cărora veniturile din concesiuni și închirieri sunt venituri ale bugetelor locale. Mai arată recurentul că suma datorată cu titlu de redevență constituie venit al bugetului local, contractul de concesiune este titlu de creanță, iar, conform art. 141 alin. (1) 2 și alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., titlul de creanță a devenit executoriu prin depășirea termenului de plată a redevenței, astfel că înștiințarea de plată este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care competența de soluționare a cauzei aparține tribunalului.

Considerentele Înaltei Curți; Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat pentru considerentele arătate în continuare. Așa cum rezultă din expunerea lucrărilor cauzei, reclamantul a învestit Judecătoria Cornetu cu o acțiune prin care solicită, în principal, „obligarea pârâților Consiliul Local Pantelimon și Primăria Orașului Pantelimon la respectarea contractului de concesiune” și, în subsidiar, „anularea înștiințării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune”, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Este necontestat faptul că, în cauză, contractul de concesiune are ca obiect un bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale situat în com. Pantelimon, motiv pentru care un asemenea contract nu este asimilat actului administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora sunt asimilate actelor administrative numai „contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică”. În acest sens, Înalta Curte reține că, prin Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2003 (fila 55 la dosarul Judecătoriei Cornetu), Consiliul Local al com. Pantelimon a aprobat „Încheierea contractelor de vânzare-cumpărare sau concesiune, după caz, la un preț social a terenurilor din domeniul privat al com. Pantelimon, (…) pe care de-a lungul timpului au fost edificate locuințe, împărținând aceste terenuri în două zone, astfel: Zona I: terenurile din (…) Livezilor II”. În consecință, fiind vorba de un bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, contractul de concesiune a bunului respectiv este supus reglementărilor de drept comun, conform art. 553 alin. (1) și (4) C. civ., iar nu unor reglementări speciale, cum este, spre exemplu, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, care, în cuprinsul art. 66, prevede că soluționarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, competența aparținând, în primă instanță, secției de contencios administrativ a tribunalului și, în recurs, secției de contencios administrativ a curții de apel. În același sens, este și jurisprudența anterioară a Înaltei Curți, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 4434/2011 și nr. 1280/2014. Astfel fiind, întrucât litigiul are ca obiect un contract de concesiune a unui bun proprietate privată, supus în integralitatea sa dispozițiilor de drept comun, instanța competentă se determină potrivit art. 1 pct. 1 C. proc. civ., conform cărora „judecătoriile judecă în primă instanță, toate procesele și cererile în afara de cele date de lege în competența altor instanțe”. Împrejurarea că, prin acțiune, reclamantul solicită, cu titlu subsidiar, și anularea înștiințării de plată referitoare la obligația de plată a redevenței ce îi incumbă în baza contractului de concesiune nu transformă litigiul de drept privat (de competența instanței de drept comun) într-un litigiu de drept public (de competența instanței de contencios administrativ și fiscal), întrucât diferendul judiciar vizează, în esența sa, executarea unei convenții civile (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată). A accepta teza contrară echivalează cu stabilirea competenței instanței de contencios administrativ de a soluționa litigii privind contracte civile (de concesiune a unor bunuri proprietate privată), contrar dispozițiilor art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 și art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, care prevăd expres competența instanței de contencios administrativ numai în privința litigiilor referitoare la contracte administrative având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică. Independent de aspectele arătate, susținerile recurentului referitoare la natura juridică a înștiințării de plată și la aplicabilitatea dispozițiilor Codului de procedură fiscală sunt neîntemeiate, întrucât prevederile C. fisc. și ale C. proc. fisc. nu sunt aplicabile creanței bugetare rezultate din raporturile juridice născute în baza unui contract de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale. Cu referire la litigiul de față, este adevărat că redevența se circumscrie prevederilor art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, conform cărora, prin venituri bugetare se înțeleg „resursele bănești care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a)-c) (bugetele locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, județelor și municipiului București; bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale, după caz; bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii], după caz, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuții, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum și cele prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. b) - d) (sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenții primite de la bugetul de stat și de la alte bugete; donații și sponsorizări )”. Însă, faptul că redevența constituie un venit al bugetului local nu presupune în mod automat faptul că înștiințarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal în sensul anvizajat de recurenți. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Conform celor expuse anterior, raportul juridic dintre reclamant și pârâți nu a luat naștere în baza unui contract de drept administrativ (în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004), ci în baza unui contract de drept privat (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale), iar unul dintre elementele de conținut ale raportului juridic de drept privat este reprezentat de plata redevenței, care constituie, astfel, o obligație de drept civil ce incumbă concesionarului. Atâta timp cât obligația de plată a redevenței a luat naștere în baza unui act de drept privat și reprezintă o obligație civilă, rezultă că înștințarea de plată nu se circumscrie nici prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere obligației respective, și nici prevederilor art. 41 C. proc. fisc., conform cărora „În înțelesul prezentului cod, actul administrativ-fiscal este actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislației privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor și obligațiilor fiscale”, întrucât nu stabilește o obligație fiscală. În partea referitoare la încunoștiințarea concesionarului cu privire la plata redevenței, înștiințarea de plată are semnificația juridică a unei notificări de drept civil, căroei nu îi sunt aplicabile normele fiscale sau de procedură fiscală. Pentru a mai bună observare a diferenței dintre obligația civilă ce derivă din contractul de concesiune de drept privat și obligația fiscală, este de reținut că, în cazul unui contract de concesiune a unui teren sau a unei clădiri proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, concesionarului îi incumbă, pe de o parte, obligația civilă de plată a redevenței născută în baza convenției civile, iar, pe de altă parte, obligația fiscală de plată a taxei pe teren/clădire, prevăzută de C. fisc. și stabilită în condiții similare impozitului pe teren/clădiri, conform art. 249 alin. (3), respectiv art. 256 alin. (3) din C. fisc. În același sens, sunt edificatoare și dispozițiile art. 1 alin. (4) și ale art. 2 alin. (1) și (2) C. proc. fisc., care prevăd expres că: „Art. 1. - Sfera de aplicare a C. proc. fisc. (…); (4) Prezentul cod nu se aplică pentru administrarea creanțelor datorate bugetului general consolidat rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepția redevențelor miniere, a redevențelor petroliere și a redevențelor rezultate din contracte de concesiune, arendă și alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinație agricolă, încheiate de B. Art. 2. - Raportul C. proc. fisc. cu alte acte normative; (1) Administrarea impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a altor sume datorate bugetului general consolidat, prevăzute la art. 1, se îndeplinește potrivit dispozițiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum și ale altor reglementări date în aplicarea acestora. (2) Prezentul cod constituie procedura de drept comun pentru administrarea impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a altor sume datorate bugetului general consolidat.” Din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 2 alin. (1) și art. 1 alin. (4) C. proc. fisc., rezultă că redevența datorată în baza contractului de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale nu se încadrează în excepțiile prevăzute de art. 1 alin. (4) C. proc. fisc. (redevențe miniere; redevențe petroliere; redevențe rezultate din contracte de concesiune, arendă și alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinație agricolă, încheiate de Agenția Domeniilor Statului) pentru a fi administrată potrivit dispozițiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum și ale altor reglementări date în aplicarea acestora, prin intermediul unor acte administrativ-fiscale. Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de orașul Pantelimon.