ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5496/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel Cluj, sub nr. x/2019, reclamanta Comuna Suciu de Sus a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, solicitând instanței suspendarea executării actului administrativ intitulat notificare nr. x/17.04.2019 până la pronunțarea instanței de fond asupra respectivului act, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârile pronunțate în cauză.

Prin sentința civilă nr. 167/2019, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței materiale a curții de apel.

A admis excepția necompetenței sale teritoriale și în consecință, a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curții de Apel București.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2019.

Prin sentința civilă nr. 775 pronunțată în data de 12 noiembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Suciu de Sus în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, suspendând executarea notificării nr. x/17.04.2019, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, până la pronunțarea instanței de fond.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile nr. 775 din data de 12 noiembrie 2019 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, încadrând în drept criticile sale în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin recursul său recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, să se respingă, ca nefondată, cererea de suspendare a executării Notificării nr. x/17.04.2019.

A susținut în esență recurentul că, instanța de fond a preluat susținerile intimatei-reclamante și a considerat că pârâtul nu poate solicita restituirea sumelor decontate necuvenit în termen de 30 de zile calendaristice, potrivit art. 17 alin. (7) din Ordinul nr. 1815/2013, modificat prin Ordinul nr. 947/29.10.2015, deoarece contractul de tranzacție-cesiune a fost încheiat în anul 2013, iar sumele a căror restituire se solicită, au fost acordate în baza contractelor de finanțare nr. x/05.06.2013, nr. y/10.04.2014 și nr. 995/26.05.2015.

Criticăm sentința instanței de fond pentru că în privința condiției cazului bine justificați în prezenta speța, ce vizează soluționarea cererii de suspendare a executării unui act administrativ, instanța are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului, motivat de faptul că în cadrul procedurii prevăzute de lege nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Astfel, cazul bine justificat și existența pagubei iminente nu pot fi argumentate prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii ce are ca obiect anularea actului administrativ.

La data încheierii contractelor de finanțare, pârâtul nu avea cunoștință de încheierea Contractului de tranzacție-cesiune nr. x/15.10.2013, iar intimata - reclamantă i-a adus la cunoștință acest lucru prin Adresa nr. x/01.11.2018, susținând că acesta a fost încheiat cu respectarea prevederilor art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006.

Mai mult decât atât, Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP) a clarificat legalitatea cesionării unui contract de achiziție publică in perspectiva O.U.G. nr. 34/2006, precizând prin adresa nr. x/04.11.2016 că "cesiunea obligațiilor izvorâte dintr-un contract de achiziție publică încheiat în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 nu a fost permisă niciodată, iar prin pct. 24 al art. unic din Legea nr. 279/2011 a fost reglementată numai posibilitatea de a realiza o cesiune a creanțelor născute dintr-un astfel de contract, obligațiile născute rămânând în sarcina părților contractante astfel cum au fost stipulate și asumate inițial".

De asemenea, prin adresa nr. x/19.04.2017, se menționează că "cesiunea contractului de achiziție publică nu a fost posibilă nicicând, indiferent de perioada la care ne raportăm și legislația generală sau pedală aplicabilă la acel moment, întrucât aceasta ar fi contravenit principiilor care au stat la baza atribuirii contractelor de achiziție publică".

Astfel, având în vedere specificul contractului de achiziție publică, a cărui atribuire se realizează prin promovarea unui cadru concurențial, în condiții de transparență și de tratament egal între operatorii economici participanți la procedura de atribuire, cesiunea acestuia ar conduce la substituirea contractului inițial, fără aplicarea unei proceduri competitive și deci cu nerespectarea prevederilor legislației privind achizițiile publice și a principiilor care le guvernează, cu un operator economic care nu a participat la procedura de achiziție publică, nu a făcut dovada îndeplinirii cerințelor solicitate prin documentația de atribuire și nici a prezentării celei mai bune oferte din punctul de vedere al criteriului de atribuire stabilit inițial.

Pornind de ta principiile care guvernează achizițiile publice, în situația unui contract de achiziție publică este permisă doar cesiunea creanțelor născute din acel contract, obligațiile născute rămânând în sarcina părții contractante, astfel cum au fost stipulate și asumate inițial.

În scopul evitării interpretărilor eronate cu privire la cesiunea creanțelor și a obligațiilor izvorâte dintr-un contract de achiziție publică, precum și pentru a pune în aplicare prevederile art. 1315 alin. (2) din noul C. civ., prin Legea nr. 279/2011 a fost introdus în cuprinsul O.U.G. nr. 34/2006 art. 204

1

, instituind în același timp în mod explicit o excepție de la prevederile art. 1315 alin. (1) din noul C. civ., în baza principiilor care guvernează achizițiile publice.

Având în vedere că din cuprinsul contractului de tranziție-cesiune-lucrări de executat se cesionează nu doar creanța, ci și drepturile și obligațiile corelative din contractul de lucrări inițial, aferente lucrărilor rămase de executat, se consideră că încheierea contractului de tranziție-cesiune-lucrări de executat în discuție a fost făcută cu eludarea prevederilor art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, precum și a principiilor care guvernează achizițiile publice.

Instanța de fond nu a ținut seamă la pronunțarea sentinței de faptul că încheierea contractelor de cesiune contravine dispozițiilor art. 2 alin. (2) și a art. 204

1

din O.U.G. nr. 34/2006, aplicabile până la data de 26.05.2016, precum și a prevederilor contractuale, conform cărora beneficiarul are obligația "de a organiza și derula procedurile de atribuire a contractelor de bunuri/servicii/lucrări, în conformitate cu prevederile legale privind achizițiile publice. Nerespectarea acestei obligații conduce la neeligibilitatea cheltuielilor astfel efectuate, după caz".

Încă de la momentul semnării contractelor de finanțare, deci înainte de adoptarea modificărilor la O.U.G. nr. 28/2013, intimata-reclamantă s-a angajat să respecte aceste prevederi legale.

Curtea de Apel București a ignorat la pronunțarea hotărârii dispozițiile actelor normative incidente în prezenta speță, respectiv art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, în forma inițială, potrivit cărora "beneficiarii răspund de organizarea și derularea procedurilor de atribuire a contractelor de bunuri/servicii/lucrări, în conformitate cu prevederile legale și cu obligațiile din contractele prevăzute ta art. 10, precum și de modul de utilizare a sumelor alocate de la bugetul de stat prin program potrivit destinației pentru care au fost alocate".

Mai mult decât atât, instanța de fond a dispus admiterea cererii de suspendare a executării Notificării nr. x/17.04.2019, fără să aibă în vedere că în prezenta speță intimata-reclamantă a încălcat dispozițiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public."

Instanța de fond emite o interpretare greșită asupra dispozițiilor O.U.G. nr. 28/2013, întrucât obligativitatea beneficiarilor de a depune la instituția noastră documentele necesare în vederea obținerii finanțării pentru obiective de investiții a survenit prin modificările aduse actului normativ, respectiv august 2015, adică după datele când au fost încheiate contractele de finanțare dintre instituția, pârâtă și intimata-reclamantă.

Așadar, instanța de fond nu a avut în vedere faptul că pârâtul poate deconta numai lucrări, efectuate cu respectarea prevederilor legale si numai în limitele prevăzute de contractele de finanțare, iar în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari.

Totodată, dispozițiile O.U.G. nr. 28/2013 prevăd obligativitatea depunerii de către beneficiari a contractului de achiziție publică și a stadiului fizic a obiectivului de investiții pentru a se cunoaște necesarul de fonduri pentru finalizarea obiectivelor de investiții, în vederea fundamentării bugetului.

În speța de față, pârâtul a efectuat plăți fără a avea cunoștință de încheierea contractului de cesiune cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, deoarece identificarea existenței contractului de tranzacție-cesiune nr. x/15.10.2013 a fost posibilă după data de 02.08.2015, respectiv prin modificările aduse O.U.G. nr. 28/2013 și normelor metodologice ale acesteia,

Pârâtul și-a asumat obligația să deconteze cheltuielile efectuate de către intimata-reclamantă, în calitate de beneficiar, cu condiția ca acestea să respecte toate dispozițiile legale incidente și pe cele contractuale (respectiv pe cele ale contractelor de finanțare).

Trebuie menționat că în contractele de finanțare semnate de instituția noastră cu intimata-reclamantă se prevede la art. IV pct. (3) - Obiectul contractului, faptul că "beneficiarul accepta finanțarea și se angajează să realizeze obiectivul de investiții pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract si cu legislația națională în vigoare."

În ceea ce privește paguba iminentă, instanța de fond a reținut că și această condiție este îndeplinită de cererea intimatei-reclamante, dar în realitate probele administrate în prezenta speță nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ emis de instituția noastră, nefiind verosimilă iminența producerii unei pagube dificil de reparat UAT comuna Suciu de Sus.

Intimata-reclamantă a efectuat la data de 19.12.2019 plata sumei de 2.000.000 RON, conform Notificării nr. x/17.04.2019, în contul pârâtului, pe care a virat-o la Bugetul de stat, după cum rezultă cu copia extrasului de cont anexat prezentului recurs.

Măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ în litigiu ar stabili în sarcina intimatei-reclamante obligații a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului, dar această condiție nu este îndeplinită în speță, pentru că nu poate fi reținut un risc real de perturbare a activității acesteia prin emiterea actului administrativ atacat.

Sistarea alimentării conturilor intimatei - reclamante nu poate afecta îndeplinirea nevoilor sociale ale autorității locale, fiind exceptate plățile aferente drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente, dacă acestea nu pot fi asigurate din veniturile proprii.

Astfel, paguba iminentă ar trebui să fie determinată de o împrejurare provocată de executare, iar nu în suma de bani ce constituie efectiv creanța stabilită în sarcina intimatei-reclamante, în caz contrar, s-ar ajunge la concluzia că cerința referitoare la iminența producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției suspendării executării actelor administrative.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă Comuna Suciu de Sus nu a formulat întâmpinare, ci Note scrise, în cadrul cărora a ridicat excepția nulității recursului, ca nemotivată, pe fond solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția din data de 09.03.2020 s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 13 octombrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

III. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

3.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte reține că prima instanță a făcut o eronată aplicare a prev. art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatând neîndeplinirea condiției referitoare la aparența de nelegalitate a actului atacat.

Prin cererea cu care a fost învestită instanța de fond, recurenta -reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ, suspendarea executării notificării nr. x/17.04.2019, prin care Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a comunicat reclamantei că are obligația de a restitui suma de 2.343.798,47 RON, acordată în cadrul contractelor de finanțare nr. x/05.06.2013, nr. y/10.04.2014 și nr. 9955/26.05.2015, încheiate pentru finanțarea proiectelor "Reabilitare DC 58 Suciu de Sus Larga" și "Reabilitare drum în lungime de 4900 m în Comuna Suciu de Sus DC 58 Larga".

Conform art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente.

În conformitate cu art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 cazul bine justificat este reprezentat de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Actul administrativ este emis sub auspiciile legalității, beneficiind de prezumția acestei calități, care constituie și premisa executabilității sale din oficiu, fără vreo formalitate prealabilă.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură de excepție care intervine și poate fi acordată numai atunci când persoana vătămată prin efectele sale, invocă și dovedește o îndoială puternică a legalității sale, aproape de natura evidenței și că acesta prin dispozițiile sale ar produce pagube grave, dificil de reparat în patrimoniul celui vătămat.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Sub acest aspect, instanța de control judiciar reține că în cauza dedusă judecății, reclamanta intimată prin cererea adresată primei instanțe nu a făcut dovada cazului bine justificat, deoarece aceasta nu a invocat împrejurări de fapt sau de drept, care, fără a tinde a analiza în fond cauza, să poată crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului și să justifice intervenția de excepție a măsurii solicitate.

Aspectele relevate, referitoare la existența cazului bine justificat, reținute de instanța de fond, nu demonstrează existența îndeplinirii acestei condiții. Încheierea contractelor de finanțare anterior adoptării actelor normative care prevăd posibilitatea Ministerului de a emite notificarea prin care să solicite restituirea sumelor acordate într-un termen defipt, cu consecința sistării alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare nu poate duce la concluzia a unei aparențe de nelegalitate asupra notificării în discuție.

Din punct de vedere temporal, notificarea nr. x/17.04.2019 a fost emisă de pârât sub imperiul normelor în vigoare la momentul întocmirii acestui act administrativ, respectiv a O.U.G. nr. 46/28.10.2015 și a Ordinul ministrului dezvoltării regionale și administrației publice nr. 947/29.10.2015, în executarea cărora a fost emisă și în raport de respectarea cărora se verifică validitatea ei, nerezultând vreun raport de conformitate cu contractele de finanțare de efectele cărora a beneficiat reclamanta.

Cele două condiții prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenția de excepție a măsurii suspendării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, așa încât constatarea neîndeplinirii unei condiții este suficientă pentru respingerea luării unei asemenea măsuri și scutește, în consecință, Înalta Curte de a analiza îndeplinirea celei de a doua, așa încât nu se poate concluziona că hotărârea instanței de fond care a admis cererea de suspendare este dată cu aplicarea și interpretarea eronată a normelor de drept material aplicabile.

3.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva sentinței civile nr. 775 din 12.11.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința civilă recurată și rejudecând, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta Comuna Suciu de Sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației împotriva sentinței civile nr. 775 din 12.11.2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă recurată și rejudecând,

Respinge cererea formulată de reclamanta Comuna Suciu de Sus.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 octombrie 2020.