ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4309/2018

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 7 august 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a solicitat anularea Deciziei de invalidare a certificatului de conformitate eliberat reclamantului de organismul de inspecție B. pentru anul 2014, transmisă Direcțiilor Agricole Județene cu Adresa nr. x/15.01.2015 și comunicată reclamantului cu Adresa DAJ Caraș-Severin nr. 127/19.01.2015 și obligarea pârâtului la recunoașterea certificatului eliberat reclamantului pentru anul 2014. Prin cererea înregistrată la data de 09 octombrie 2015, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat chemarea în garanție a societății C. S.R.L., iar prin întâmpinare a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, în temeiul art. 68 C. proc. civ., a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură. Prin concluziile scrise înregistrate la data de 14.12.2015, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a renunțat la cererea de introducere în cauză, în calitate de pârâtă, a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, precum și la cererea de chemare în garanție a societății C. S.R.L.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 383 din data de 17 decembrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a luat act de renunțarea pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale la cererea de introducere în cauză, în calitate de pârâtă, a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, precum și la cererea de chemare în garanție a societății C. S.R.L. și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, după caz, trimiterea cauzei spre rejudecare sau reținerea spre rejudecare a cererii de chemare în judecată. În susținerea recursului se invocă, în esență, următoarele critici de nelegalitate: - instanța de fond nu s-a pronunțat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere răspunsul intimatului-pârât la plângerea prealabilă, înregistrat sub nr. x/24.02.2015, înscris existent la dosarul de fond. Prin acest răspuns, intimatul-pârât recunoaște implicit faptul că există o decizie de invalidare a certificatului de conformitate, adoptată printr-un act administrativ, astfel cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fără însă a-l indica în concret și fără a-l comunica; - instanța de fond era obligată, în temeiul art. 211, art. 224, art. 237 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., precum și în temeiul principiului rolului său activ, să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății, respectiv să dispună depunerea la dosarul cauzei, de către pârât, a actului administrativ prin care s-a invalidat certificatul. Recurentul-reclamant susține că obiectul anulării nu l-a reprezentat Adresa nr. x/15.01.2015, ci decizia MADR de invalidare a certificatului de conformitate, decizie ce nu a fost depusă la dosar de către intimatul-pârât; - instanța de fond s-a pronunțat pe un alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată, reținând ca recurentul-reclamant ar fi solicitat anularea Adresei nr. x/15.01.2015, deși acesta solicitase anularea deciziei comunicată cu Adresa nr. x/15.01.2015. Ulterior pronunțării soluției de către prima instanță, recurentul-reclamant s-a adresat societății C. S.R.L. cu solicitarea de a-i fi comunicată o copie a Notei de control nr. x/16.12.2014, la care face referire Adresa nr. x/15.01.2015, presupunând că acesta este actul administrativ prin care s-au adoptat măsurile de invalidare. Această Notă de control nu a fost comunicată nici recurentului-reclamant, nici societății C. S.R.L., aceasta din urmă obținând-o în urma unui demers judiciar, astfel încât, la data promovării cererii de chemare în judecată, recurentul-reclamant nu a avut posibilitatea de a se referi în mod expres la această Notă de control. De altfel, Nota de control are caracter de document confidențial conform anexei la Ordinul MADR nr. 5/2015 Secțiunea a III-a art. 22 alin. (11). Prin raportare la același ordin, răspunsul la plângerea prealabilă nu a fost elaborat de structura care a avut calitatea de emitentă a actului administrativ. Astfel, Actul administrativ cu nr. 306783/16.12.2014, prin care a fost invalidat certificatul de conformitate (după cum se precizează în Adresa nr. x/15.01.2015) a fost trimis de către Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții, iar răspunsul la plângerea prealabilă a fost elaborat de Direcția Generală Politici Publice și Strategii.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a invocat excepția nulității recursului, motivat de nerespectarea cerințelor de formă ale cererii de recurs. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că actul atacat nu poate fi calificat drept act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece, deși este emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însuși efecte juridice, în sensul de a da naștere, de a modifica ori de a stinge raporturi juridice. Actul a fost adresat Direcțiilor de Agricultură Județene din subordinea MADR, în scopul informării operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecție și certificare ale organismului B.-Sucursala Iernut, în intervalul 01.01 - 28.11.2014 asupra aspectelor de nelegalitate care afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după 24.07.2014 și care poartă ștampila C. S.R.L. Deci, actul este unul de informare, în cuprinsul căruia nu se face nicio referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar la aspectele de nelegalitate care le afectează, fără a se dispune revocarea lor. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu a emis vreun act de revocare a certificatului iar în Adresa nr. x/15.01.2015 nu a dispus o atare revocare ori o altă măsură de înlăturare a efectelor juridice produse de certificatul de conformitate. În mod corect instanța de fond a stabilit prin hotărârea pronunțată obiectul acțiunii judiciare. Cât privește precizările recurentului potrivit cărora cererea a fost îndreptată împotriva notei de control, arată că aceasta este o cerere nouă care nu poate fi formulată în calea de atac. În concluzie, recurentul-reclamant nu probează existența vreunui act administrativ vătămător emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, iar prin capătul de cerere referitor la recunoașterea validității certificatului emis în favoarea sa pentru anul 2014 solicită ca instanța să dispună măsuri privind "eligibilitatea" activității sale ca fermier, ceea ce presupune depășirea atribuțiilor judecătorești.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. În baza Hotărârii Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106/20.09.2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal adoptată la data de 13.09.2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 11 octombrie 2018, a fost fixat termen pentru judecarea pe fond a recursului la data de 5 decembrie 2018.

Aspecte procesuale La termenul de judecată din data de 5 decembrie 2018, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca neîntemeiată. În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri, în cadrul căreia recurentul a depus Nota de control privind rezultatele controlului efectuat la Organismul de Inspecție și certificate B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. înregistrată la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sub nr. x/16.12.2014. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de fond a reținut că, prin acțiunea introductivă, reclamantul a solicitat anularea adresei emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sub nr. x/15.01.2015 și, analizând conținutul adresei, a concluzionat că aceasta nu poate fi calificată drept act administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât deși este emisă de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însăși efecte juridice, în sensul că nu dă naștere, nu modifică sau stinge raporturi juridice, ci are strict un rol informativ. Pentru aceste motive, a respins cererea în anulare a reclamatului, ca inadmisibilă. Sunt adevărate susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora obiectul cererii de chemare în judecată nu a fost formulat în sensul anulării adresei MADR anterior menționată, ci în sensul anulării deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate emis în favoarea recurentului-reclamant de Organismul de inspecție B. pentru anul 2014, decizie apreciată de reclamant a fi fost comunicată direcțiilor agricole județene prin Adresa nr. x/15.01.2015. În acest context, recurentul-reclamant formulează critici subsumate motivelor de nelegalitate a hotărârii prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., arătând că instanța de fond nu a stăruit în aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății și s-a pronunțat asupra altceva decât s-a cerut, respectiv nu a solicitat autorității pârâte să depună invocata decizie de invalidare, pe care recurentul-reclamant o identifică, în recurs, a fi Nota de control privind rezultatele controlului efectuat la Organismul de Inspecție și certificare B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. înregistrată la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sub nr. x/16.12.2014 și despre care arată că este act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004. Înalta Curte constată că, deși instanța de fond a reținut greșit că obiectul acțiunii în contencios administrativ îl constituie Adresa MADR nr. x/15.01.2015, greșeala nu este esențială și nu poate conduce la casarea hotărârii întrucât toate considerentele pe care le-a reținut în argumentarea neîncadrării actului atacat în categoria actelor administrative definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sunt deopotrivă valabile și în cazul în care acțiunea recurentului-reclamant este socotită a fi îndreptată împotriva Notei de control nr. x/16.12.2014. Astfel, prin Nota de control menționată sunt consemnate rezultatele controlului efectuat la Organismul de Inspecție și certificate B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L., control întreprins de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în temeiul Ordinului MADR nr. 181/2012, a O.U.G. nr. 34/2000, a Regulamentului CE nr. 834/2007 și a Regulamentului CE nr. 889/2008. Din cuprinsul Notei rezultă că B. -Sucursala Iernut a fost aprobată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale pentru desfășurarea pe teritoriul României a activităților de inspecție și certificare în agricultura ecologică în baza Deciziei nr. 69988/28.12.2012 și a Certificatului de aprobare nr. x/28.12.2012, valabil până la data de 27.12.2016, fiind acredită de organismul de acreditare DAKKS, conform certificatului de acreditare nr. D-ZE-14008-01-00, valabil până la data de 10.12.2014. Reprezentanta organismului de certificare a înființat la data de 24.07.2014 o nouă societate denumită C. S.R.L. și, după ce a notificat MADR asupra intenției de a desfășura activitățile de certificare prin noua entitate, notificare la care nu a primit răspuns, a desfășurat inspecțiile la operatorii din sectorul de agricultură ecologică prin noua societate, care nu a fost autorizată ca organism de inspecție și certificare. Nota de control indică numărul inspecțiilor realizate după data de 24.07.2014 și numărul certificatelor de conformitate emise cu nerespectarea prevederilor legislative naționale și comunitare incidente în domeniul agriculturii ecologice. Nota de control se încheie cu o rubrică de propuneri referitoare la transmiterea rezultatelor controlului la Inspectoratul General al Poliției Române în vederea efectuării de cercetări asupra activității desfășurate de C. S.R.L. după data de 27.07.2014, precum și la Direcția Generală Politici Agricole și Strategii în vederea informării operatorilor asupra aspectelor de nelegalitate constate în privința certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 de către C. S.R.L. De asemenea, se arată că aceeași Direcție va lua măsuri în vederea eliminării din lista organismelor de inspecție și certificare aprobată și postată pe site-ul MADR a organismului de inspecție și certificare B. - Sucursala Iernut, având în vedere radierea acestuia conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014 și în vederea postării pe site-ul MADR numai a certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite înainte de data de 24.07.2014, care au aplicată ștampila B. - Sucursala Iernut, organism aprobat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Nota de control a fost transmisă spre informare și Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, precum și Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, spre a fi avută în vedere în activitatea acestor autorități (spre ex., în cadrul analizării documentațiilor de solicitare a sprijinului financiar pentru sectorul de agricultură ecologică, de către operatori economici ale căror certificate de conformitate au fost emise în baza unor rapoarte de inspecție care poartă ștampila societății C. S.R.L., societate care nu a fost aprobată de către MADR pentru desfășurarea activităților de inspecție și certificare în agricultura ecologică). Nota de control fost aprobată de ministrul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și înregistrată sub nr. x/16.12.2018. Nota de control, asemenea Adresei nr. x/15.01.2015, nu conține o decizie de invalidare a unor certificate de conformitate, ci în urma controlului activității organismului de certificare constată nereguli în desfășurarea acestei activități, de natură a atrage o seamă de efecte juridice care, însă, nu se produc prin intermediul Notei de control sau al adresei menționate, ci urmează să se producă prin acțiunile/actele altor autorități publice, înștiințate asupra rezultatelor controlului (ex. Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, care analizează documentațiile de solicitare a sprijinului financiar pentru sectorul de agricultură ecologică sau Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale). Nici Nota de control și nici adresa nu schimbă, ele însele, realitatea juridică, prin nașterea, modificarea sau stingerea de drepturi sau obligații care izvorăsc din certificatul de conformitate la care se referă acțiunea introductivă. Recurentul-reclamant a arătat că efectele imediate ale acestor acte constau în punerea sa în imposibilitatea de a beneficia de drepturile conferite de certificatul deținut, ca operator în sectorul agriculturii ecologice. În realitate, asupra dreptului de a beneficia de sprijin financiar actul de decizie aparține APIA. Singura măsură efectivă pe care o adoptă Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin Nota de control menționată care privește și certificatul de conformitate pentru agricultura ecologică deținut de reclamant pentru anul 2014 se referă la retragerea postării acestuia de pe site-ul MADR (nota dispune postarea pe site-ul MADR numai a certificatelor de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite înainte de data de 24.07.2014, care au aplicată ștampila B. - Sucursala Iernut, organism aprobat de MADR). Această măsură, însă, nu produce efecte care să intre în categoria celor la care se referă art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, postarea certificatelor pe site-ul MADR având rol de publicitate, iar nu de a modifica sau stinge raporturi juridice. În ultimul rând, împrejurarea că răspunsul la plângerea prealabilă adresată de recurentul-reclamant Ministerului pârât a fost elaborat de o altă structură de specialitate decât cea care a emis Nota de control nu are nicio relevanță în contextul soluției de inadmisibilitate a acțiunii, întemeiată pe motivele anterior arătate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de nelegalitate a hotărârii recurate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.